Текст книги "Коррупция. Очень краткое введение"

Критика антикоррупции

Итак, мы видим, что внимание к коррупции в мире в последние двадцать лет усилилось. В это время антикоррупционное движение росло почти экспоненциально. Однако подобное развитие привело к появлению критических замечаний в адрес антикоррупции. Укажем на два основных.

Во-первых, международное антикоррупционное движение иногда обвиняют в «культурном империализме». Нельзя не признать, что некоторые аспекты движения действительно носят характер вмешательства во внутренние дела той или иной страны. Часто причиной этого является стремление помочь населению страны, которое недовольно коррупцией на самых высоких этажах власти, но само не в состоянии изменить ситуацию. Опросы показывают, что население таких стран часто бывает благодарно международным организациям за антикоррупционное давление на национальные элиты с целью уменьшить коррупцию, особенно если иностранная помощь будет доходить до тех, кто в ней остро нуждается.

Во-вторых, все больше критиков, в основном ученые, заявляют, что борьба с коррупцией привела к появлению антикоррупционной индустрии[35]35
  Новой бюрократии. – Прим. науч. ред.


[Закрыть], заинтересованной в создании как можно большего числа рабочих мест в своей «отрасли», и для этого старается представить коррупцию исключительно в черном цвете. В тех случаях, когда антикоррупционные НГО и финансируемые государством антикоррупционные агентства достигают успехов в борьбе с коррупцией, их начинают обвинять в стремлении продемонстрировать свою незаменимость, чтобы не лишиться финансирования или не быть распущенными. Таким образом получается, что антикоррупционную индустрию саму обвиняют в коррупции.

В этом утверждении, безусловно, есть доля истины. Но его нельзя принять полностью. Например, с заявлением об избыточности антикоррупционных организаций можно согласиться, только если коррупцию удастся полностью искоренить или, что более реалистично, постоянно удерживать на «контролируемом» уровне. Но в реальности коррупция постоянно возрождается, принимая те или иные формы, и роспуск организаций, созданных для борьбы с ней, скорее всего, ее только усилит.

Так что в критике антикоррупционной индустрии кроется реальная опасность выплеснуть ребенка вместе с водой. При этом жизненно важно, чтобы антикоррупционные организации были эффективными, подотчетными и прозрачными. Нельзя забывать о многих отрицательных, а иногда фатальных, последствиях коррупции. Строгих критиков слишком много, но лишь немногим удается предложить что-либо эффективное и реализуемое для решения этой очень серьезной проблемы.

Какие методы эффективны?

Выше много говорилось о том, как можно бороться с коррупцией. Теперь уместно задать вопрос, который является во многих отношениях самым важным: какие методы наиболее эффективны? К сожалению, каждый из них имеет свои недостатки. Объемы книги не позволяют проанализировать эффективность каждого из них, и потому далее мы обсудим значение международных усилий, тем более что о мерах, которые можно предпринять внутри страны, мы много говорили ранее. Принесли ли многочисленные международные конвенции по борьбе с коррупцией заметные результаты или же практическая роль международных усилий мало заметна и все ограничивается лишь риторикой?

Невзирая на все целевые программы Евросоюза и Совета Европы, коррупция остается серьезной проблемой в большинстве посткоммунистических стран.

Более того, первый отчет European Union Integrity System, вышедший в 2014 году, ясно показал, что опасность коррупции сохраняется и в организациях самого европейского сообщества из-за лазеек в нормативных актах и плохого соблюдения соответствующих этических норм.

Согласно официальному отчету о внедрении антикоррупционной Конвенции ОЭСР, «30 из 40 стран, подписавших конвенцию, практически не расследуют и не пресекают международное взяточничество, стремясь к росту объема экспорта». Это довольно печально. Например, Япония, ратифицировавшая конвенцию, часто подвергается критике за недостаточное ее воплощение на практике. Что касается Великобритании, то, хотя она, приняв в 2010 году закон, направленный на борьбу со взяточничеством в бизнес-секторе, заняла жесткую позицию по отношению к коррупции, ранее ее критиковали за недостаточные усилия по выполнению Конвенции ОЭСР.

Более того, существует реальная опасность ослабления усилий по борьбе с коррупцией. Так, в первое десятилетие после подписания Конвенции ОЭСР, такие страны, как США и Германия (а в 2013 году к ним добавились Великобритания и Швейцария), показали себя особенно добросовестными в соблюдении законов, разработанных на основе положений конвенции, наказав большое число «оступившихся» компаний. Но, как часто подчеркивает TI в своих ежегодных обзорах, посвященных исполнению Конвенции ОЭСР, когда «отличники» США и Германия видят, что другие страны слабо соблюдают свои обязательства по конвенции, они рано или поздно задаются вопросом, разумно ли с их стороны так наказывать собственные компании, тем самым поощряя бизнес тех стран, которые выполняют конвенцию только на словах. И если ответ будет отрицательным, то они перестанут служить положительным примером.

Что касается эффективности Конвенции ООН UNCAC, то процесс анализа ее эффективности начался относительно недавно, с введения пятилетнего «первого обзорного цикла» в 2010 году. О его успехах говорить пока рано. Но если учесть, что UNCAC работает с 2005 года, остается неясным, почему анализ эффективности задержался так надолго. Более того, некоторые ведущие торговые державы, такие как Германия и Япония, до 2010 года UNCAC еще не ратифицировали. И вообще, насколько сильна эта конвенция? Теоретически страны, ратифицировавшие ее, могут быть подвергнуты суду (Международному суду ООН) за невыполнение своих обязательств. На практике же у этого суда, по существу, нет никаких полномочий по принуждению стран к ее выполнению.

Обратимся еще раз к усилиям Всемирного банка по борьбе с коррупцией. Мы уже обсуждали, как применяемый им мониторинг может заметно уменьшить коррупцию. Но и он подвергается критике за то, что его в прошлом жесткая политика отмены проектов, в которых была обнаружена коррупция, может нанести вред тем, кто более всего нуждается в помощи со стороны этой организации. Отметим также, что его черный список включает главным образом частные лица и небольшие компании. Создается впечатление, что мощным транснациональным корпорациям часто удается избежать наказания за нарушения, а маленьким компаниям – нет. Служебный отчет Всемирного банка за 2011 год относительно его антикоррупционных усилий показал, что результаты неоднозначны. Действительно, во многих странах был достигнут некоторый успех в усилении АКО, но отчет выявил и то, что цели, преследуемые банком по борьбе с коррупцией, достигнуты не были.

Свидетельствуют ли все эти неутешительные факты о том, что предпринятая в последние десятилетия борьба с коррупцией была пустой тратой времени и сил? К этому мнению склоняется ряд крупных экспертов по изучению коррупции. Приведем некоторые их мнения по этому поводу. Дэниэл Кауфман, один из ведущих специалистов по исследованию коррупции Всемирного банка, в 2005 году указывал, что десятилетие антикоррупционных усилий не принесло пока заметных результатов. Более того, в 2009 году он оценил усилия по борьбе с коррупцией как «еле теплящиеся».

Представляя в 2013 году ИВК, Хугетт Лабелль, возглавлявшая в то время TI, подчеркивала: «Индекс 2013 года демонстрирует, что все страны по-прежнему сталкиваются с угрозой коррупции на всех уровнях управления, от выдачи региональных лицензий и разрешений до принятия государственных законов и нормативов». Согласно ИВК, почти 70 % стран имеют баллы (по некоррупцион-ности) ниже 50 (по шкале от 0 до 100), что означает высокий уровень коррупции в них.

Несмотря на эти справедливые критические замечания, не все так печально. Один из ведущих специалистов в области исследования коррупции Майкл Джонстон пишет в своей книге (2014): «То, что они (то есть все мы) по-прежнему ищут способы борьбы с коррупцией во всех общественных системах, еще не означает провала (антикоррупционного) движения. В конце концов, еще недавно коррупция вообще широко не обсуждалась… И то, что сегодня мы знаем о ней больше, само по себе является большим достижением».

Есть доля правды в заявлении международной организации U4, опубликованном на ее сайте: «Нелегко понять, что именно и почему приносит успех в борьбе с коррупцией». Однако сравнительный анализ различных мер позволяет выделить несколько основных принципов, которым нужно следовать, если мы хотим добиться прогресса в борьбе с коррупцией.

Так, теперь мы можем ответить на вопрос, действительно ли «у семи нянек дитя без глаза». Как показал Джон Куа, успех Сингапура и Гонконга в борьбе с коррупцией в немалой степени является результатом того, что в каждой из этих стран была создана единая, мощная и независимая АКО. Там, где таких организаций много, их обязанности часто перекрываются и противоречат друг другу, что в свою очередь приводит к проблемам координации и перекладыванию ответственности друг на друга, а также к неэффективности и растрате ресурсов.

Многие аналитики утверждают, что успех или неуспех антикоррупционных мер в основном зависит от политической воли. Это утверждение довольно убедительно, но его следовало бы расшифровать. Например, о чьей воле мы говорим? Во многих культурах и на многих языках есть поговорка «Рыба гниет с головы», что означает, что коррупции больше там, где политические элиты подают дурной пример. Исходя из этого, можно предположить, что все определяет воля правителей. Но хотя она и важна, дело здесь не только в воле или в желании. Руководитель страны может искренне хотеть бороться с коррупцией, но не обладать достаточной властью над собственной бюрократией, чтобы суметь реализовать свои намерения. Кроме того, в неолиберальном глобализированном мире национальные политические лидеры далеко не всегда могут контролировать транснациональные корпорации.

Итак, политические лидеры не только должны искренне хотеть бороться с коррупцией (то есть обладать политической волей), но также иметь возможность претворить это желание в жизнь. Кроме того, многочисленные члены социума – государственные служащие, бизнес-сектор, гражданское общество и отдельные граждане – также должны иметь желание бороться с коррупцией. Роль каждого из них в борьбе с коррупцией различна и в каждой стране своя, но вклад каждого из них крайне важен.

В главе 6 мы назвали коррупцию «проклятой» проблемой. Коррупция никогда не исчезнет. Как писал Тацит много столетий назад, «пока законодатели придумывают новые законы для борьбы с мошенниками и коррупционерами, те изобретают новые пути, дабы обойти эти законы». Тем не менее в некоторых странах проблема коррупции менее остра, чем в других: например, небольшие страны с развитой демократией, сильной приверженностью власти закона, высоким уровнем общественного доверия и хорошо развитым гражданским обществом гораздо меньше подвержены коррупции. Их пример показывает, что коррупцию все-таки можно снизить до допустимого уровня[36]36
  Возможно, для каждой страны он свой. – Прим. науч. ред.


[Закрыть].

Однако краткосрочные перспективы не радужны. Власть закона и сильное гражданское общество ассоциируются с хорошо функционирующей демократией. С одной стороны, Всемирный проект правосудия (World Justice Project – WJP) в Индексе верховенства закона за 2014 год отметил, что ситуация с коррупцией за предыдущий год несколько улучшилась. С другой стороны, наиболее известный доклад об общем уровне демократии в мире, Democracy Index (его создатель – Economist Intelligence Unit — аналитический отдел журнала Economist, публикуемый практически ежегодно начиная с 2007 года), в 2011 году включал раздел «Демократия под давлением», а в 2012 – «Застывшая демократия».

Более того, представления о том, что цель может оправдывать средства, а границы между государством и рынком размыты, все еще оказывают влияние на мировую экономику (правда, некоторые ученые, такие как Колин Кроуч, надеялись на то, что мировые финансовые кризисы смогут это изменить), что не способствует антикоррупции.

Борьба с коррупцией еще очень далека от завершения.

Рекомендуемая литература

Почти все документы по международным организациям и неправительственным организациям, приведенные выше, находятся в открытом доступе в интернете, поэтому сюда включены только те источники, которые трудно найти, не зная их выходных данных, и те, на которые не было отсылок в тексте, но которые было бы особенно полезно прочесть.

Прекрасное общее представление о коррупции дает C. Fletcher and D. Herrmann, The Internationalisation of Corruption (Gower, 2012), более старая классическая работа: A. Heidenheimer and M. Johnston (eds.), Political Corruption, 3rd edn. (Transaction, 2001).

Читателям, которых интересует экономический аспект коррупции, можно рекомендовать двухтомный сборник под редакцией Susan Rose Ackerman (2 том в со-редакции с Tina Soreide), the International Handbook on the Economics of Corruption (Elgar, vol. 1, 2006, vol. 2, 2011).

Очень ценные материалы теоретического характера и примеры коррупционных ситуаций во многих странах можно найти в замечательном сборнике: 4 тома под редакцией R. Williams и других со-редакторов, Corruption in the Developing World (with R. Theobold), Corruption in the Developed World (with J. Moran and R. Flanary), Controlling Corruption (with A. Doig) и без со-редактора, Explaining Corruption (все четыре тома изданы Elgar, 2000).

Широкий анализ коррупции по регионам и континентам можно найти в работах: C. Blake and S. Morris (eds.), Corruption and Democracy in Latin America (University of Pittsburgh Press, 2009); D. Della Porta and Y. Meny (eds.), Democracy and Corruption in Europe (Pinter, 1997); J. Hatchard, Combating Corruption (Elgar, 2014; on Africa); L. Holmes, Rotten States? (Duke University Press, 2006; on post-Communist transition states); T. Lindsey and H. Dick (eds.), Corruption in Asia (Federation Press, 2002); Ting Gong and S. Ma (eds.), Preventing Corruption in Asia (Routledge, 2009); C. Warner, The Best System Money Can Buy (Cornell University Press, 2007; по Европейскому союзу: там же содержится неплохая подборка по ближнему Востоку, но для начального чтения рекомендуется с H. Askari, S. Rehman, and N. Arfaa, Corruption and its Manifestation in the Persian Gulf (Elgar, 2010).

Еще одна важная книга, в которой рассмотрена, среди прочего, коррупция в различных секторах и отраслях: A. Graycar and R. Smith (eds.), Handbook of Global Research and Practice in Corruption (Elgar, 2011).

Самый полезный журнал по коррупции – это Crime, Law and Social Change, а необходимый вебсайт – Transparency International’s.

Глава 1. Что такое коррупция

Два лучших введения в проблему определения коррупции это: M. Philp in Political Studies, 45 (3), 1997: 436-62 и K. Sass Mikkelsen in Crime, Law and Social Change, 60 (4), 2013: 357-74.

О роли коррупции в крушении Римской Империи смотрите: R. MacMullen, Corruption and the Decline of Rome (Yale University Press, 1990); о римском, греческом и других трактовках коррупции – B. Buchan and L. Hill, An Intellectual History of Political Corruption (Palgrave Macmillan, 2014).

Лучший анализ блата: A. Ledeneva’s Russia’s Economy of Favours (Cambridge University Press, 1998); guanxi, см. T. Gold, D. Guthrie, and D. Wank (eds.), Social Connections in China (Cambridge University Press, 2002). О видах коррупции см.: A. Heidenheimer (ed.), Political Corruption (Holt, Rinehart and Winston, 1970): 3-28.

Определения Всемирного банка «приватизации государства» и «административной коррупции» приведены в работе: J. Hellman, G. Jones, and D. Kaufmann, World Bank Policy Research Working Papers, no. 2444, 2000, а типология Rasma Karklins’ в ее книге The State Made Me Do It (M.E. Sharpe, 2005).

Историю взяточничества можно найти в работе: J. Noonan, Bribes (University of California Press, 1987).

Глава 2. Почему коррупция является проблемой

Многие эффекты коррупции, описанные в этой главе, детально изучены в: S. Rose-Ackerman, Corruption and Government (Cambridge University Press, 1999) (рус. пер: С. Роуз-Аккерман. Коррупция и государство. М.: Логос, 2010).

Используемая статья по коррупции и неравенству: 1998 IMF Working Paper: S. Gupta, H. Davoodi, and R. Alonso-Terme, ‘Does Corruption Affect Income Inequality and Poverty?’; ее обновленная версия – в Economics of Governance, 3 (1), 2001: 23–45.

Более детальный анализ связей между коррупцией и неравенством (и доверием) приведен в работе: Eric Uslaner’s Corruption, Inequality and the Rule of Law (Cambridge University Press, 2008). Статья Osita Agbu в West Africa Review, 4 (1), 2003: 1-13; анализ роли коррупции в торговле людьми сделан S. Zhang и S. Pineda, в D. Siegel and H. Nelen (eds.), Organized Crime: Culture, Markets and Policies (Springer, 2008): 41–55; и K. Skrivankova, G. Dell, E. Larson, M. Adomeit, и S. Albert, The Role of Corruption in Trafficking in Persons (UNODC, 2011).

Полезное введение в коррупцию в сфере «законной» торговли оружием – работа A. Feinstein, Shadow World (Penguin, 2012).

Те, кому интересны корпоративные нарушения в США, могут начать с M. Clinard and P. Yeager, Corporate Crime (Free Press, 1980; rev. edn. 2005) или более современного A. Huffington, Pigs at the Trough (Three Rivers, 2009); для более широкого изучения см. H. Pontell and G. Geis (eds.), International Handbook of White-Collar and Corporate Crime (Springer, 2010).

Проблема коррупции к экономического кризиса рассматривается в L. Holmes, in R. Pettman (ed.), A Handbook of International Political Economy (World Scientific Publishing, 2012): 211-28.

Связи между обрушением зданий и коррупцией посвящена статья: N. Ambraseys and R. Bilham in Nature, 469 (7329), 2011: 153-5.

Коррупции и окружающей среде посвящены два полезных источника – Corruption, Environment and the United Nations Convention against Corruption (UNODC, 2012) и L. Pellegrini, Corruption, Development and the Environment (Springer, 2011).

Статья Paolo Mauro опубликована в Quarterly Journal of Economics, 110 (3), 1995: 681–712, а S.-J. Работу Wei можно найти в The Review of Economics and Statistics, 82 (1), 2000: 1-11. Критику подхода Wei можно найти в работе: Barry Hindess, в L. de Sousa, P. Larmour, and B. Hindess (eds.), Governments, NGOs and Anti-Corruption (Routledge, 2009): 19–32.

Читатели, интересующиеся коррупцией в финансировании политических партий (особенно при стабильной демократии), должны прочесть I. McMenamin, If Money Talks, What Does it Say? (Oxford University Press, 2013).

Ссылка на Frank Vogl взята из его Waging War on Corruption (Rowman and Littlefield, 2012).

Про коррупцию в футболе: D. Hill, The Insider’s Guide to Match-Fixing in Football (Anne McDermid, 2013).

Источники ревизионизма в 1960-х, упомянутые в тексте, можно найти в Leff, Nye, Huntington, and Leys in Heiden-heimer and Johnston 2001.

Доказательства Ivan Krastev – в East European Constitutional Review, 7 (3), 1998: 56-8, а Manzetti and Wilson – в Comparative Political Studies, 40 (8), 2007: 949-70.

Подход Klitgaard можно найти в его книге Controlling Corruption, 2nd edn. (University of California Press, 1991; 1st edn. 1988).

Глава 3. Можно ли измерить коррупцию?

Два комплексных анализа методов измерения коррупции: C. Sampford, A. Shacklock, C. Connors, и F. Galtung (eds.), Measuring Corruption (Ashgate, 2006) и R. June, A. Chowdhury, N. Heller, и J. Werve, A User’s Guide to Measuring Corruption (UNDP, 2008).

Статья Moises Naim в Brown Journal of World Affairs, 2 (2), 1995: 245-61.

Про Уганду и Танзанию см. G. Sundet in U4 Issue, 8, 2008, а методология отслеживания объясняется в R. Reinikka and

J. Svensson, World Bank Policy Research Working Paper, 3071, 2003.

Детали прокси-метода можно найти в работе: J. Johnson and P. Mason, U4 Brief, 2, 2013.

Ценное описание экспериментов по измерению и классификации коррупции сделано D. Serra and L. Wantchekon, New Advances in Experimental Research on Corruption (Emerald, 2012), очень интересный эксперимент, связанный с отмыванием денег, описан M. Findley, D. Nielson, and J. Sharman, Global Shell Games (Cambridge University Press, 2014).

Глава 4. Психологические, социальные и культурные объяснения

Классический анализ структурной теории можно найти в A. Giddens.The Constitution of Society (Polity, 1984). Ментальность дурака обсуждается в J. Finckenauer and E. Waring. Russian Mafia in America (Northeastern University Press, 1998). А первоначальную версию теории возможностей можно найти в работе R. Cloward and L. Ohlin. Delinquency and Opportunity. 2nd edn. (Free Press, 1963). Наилучший анализ теории рационального выбра можно найти в D. Green and I Shapiro’s Pathologies of Rational Choice Theory (Yale University Press, 1994). Исходная версия теории ярлыков содержится в работе H. Becker, Outsiders. edn. (Free Press, 1973), а близкая к ней теория стыда – в работе J. Braithwaite. Crime Shame and Reintegration (Cambridge University Press, 1989). Используемая здесь исходная версия теории контроля взята из работы T. Hirschi. Causes of Delinquency (University of California Press, 1969). Общую теорию преступления можно найти в работе M. Gotlfredson and T. Hirschi. A General Theory of Crime (Stanford University Press, 1990). Краткий обзор исторических и культурных объяснений коррупции содержится в работе R. Goal and M. Nelson. BOFIT Discussion Papers. no. 6 (Bank of Finland Institute of Economies in Transition, 2008). Статистический анализ взаимосвязи религии и коррупции содержится в работах D. Treisman in Journal of Public Economics. 76 (3). 2000: 399–457 и R. LaPorta. F. Lopez-de-Silanes. A. Shleifer. и R. Vishny in Journal of Law. Economics and Organization. 15 (1). 1999: 222–279. Упоминаемая ссылка на работу Gardner взята из работы Economic History of Developing Regions. 25 (2). 2010: 213–236, а еще один анализ взаимосвязи между колониальным наследием и коррупцией можно найти в упоминаемой выше работе Treisman. Обсуждение влияния изменений законодательства на коррупцию содержится в работе S. Rose-Ackerman, приведенной в книге D. Rodriguez and L. Ehrichs (ads.), Global Corruption Report, 2007 (Cambridge University Press. 2007): 15–24. Цитата из работы Ledeneva взята из упоминаемой ранее книги 1998 года. Статья Fisman and Miguel опубликована в журнале Journal of Political Economy. 115 (6), 2007: 1020–1048. А аргументация Sajo’s – в работе East European Constitutional Review. 7 (2). 1998: 37–46. Хороший пример различия между «отвратительный криминалитетом» и «приличными» преступлениями содержится в работе Vincenzo Ruggiero’s Organized and Ccxporate Crime, Europe (Dartmouth, 1996). Работы по исследованию коррупции Syed Hussein содержатся в книгах Alatas include Corruption (Avebury, 1990) и Corruption and the Destiny of Asia (Prentice-Hall, 1999). Критика подхода с точки зрения культуры в объяснении противозаконного поведения можно найти в работе J. Ferrell, K. Hayward and J. Young. Cultural Criminology (Sage, 1998).