Текст книги "Коррупция. Очень краткое введение"

Глава 7
Что еще можно сделать?

Государство – лишь один из многих участников борьбы с коррупцией. В этой заключительной главе мы обсудим, что могут сделать международные организации (МО), бизнес-сектор и гражданское общество, и поговорим об оценке общих усилий по борьбе с коррупцией.

Международные организации

Как уже отмечалось, мировое сообщество обратило пристальное внимание на коррупцию только тридцать лет назад. Одной из причин этого было то, что Запад, который с 1980-х годов был главным инициатором борьбы с коррупцией, не очень хотел навязывать другим странам антикоррупционную повестку дня во времена холодной войны. США, в частности, не хотели настраивать против себя своих союзников, критикуя их за коррупцию. Они также не хотели подвергать критике развивающиеся страны, так как это могло подтолкнуть их к коалиции с Советским Союзом. Но когда холодная война закончилась, закончились и церемонии. В начале 1990-х годов США начали громко возмущаться тем, что американские корпорации теряют зарубежные контракты в развивающихся странах, в которых нет ничего, даже отдаленно похожего на Foreign Corrupt Practices Act FCPA (см. главу 6). В общем, американцы хотели более справедливых правил игры для всех участников международного бизнеса.

Документ «Рекомендации по борьбе со взяточничеством в международных коммерческих сделках», который был разработан в 1994 году ОЭСР, можно рассматривать как первую попытку движения в этом направлении. Как следует из названия, это был лишь набор рекомендаций. Заметим, что США не слишком часто использовали FCPA.

Уже в конце 1990-х, отчасти благодаря росту влияния Трансперенси интернешнл и тому факту, что Всемирный банк (после назначения Джеймса Вольфенсона на должность его главы в 1995 году) начал активно преследовать коррупцию, международное сообщество осознало, что коррупция представляет собой серьезную проблему. Рекомендации ОЭСР становились более жесткими и были оформлены в форме антикоррупционной конвенции, которая была принята в 1997 году и вступила в действие в 1999 году. Конвенция устанавливала юридические стандарты, обязательные к выполнению: страны, ратифицировавшие ее, должны были принять новое или изменить действующее законодательство в соответствии с данным документом.

Ощутимым результатом принятия Конвенции стало то, что ряд развитых стран, включая Австралию, Германию и Нидерланды, вынуждены были прекратить практику списания с налогов затрат на деловые взятки, выплаченные за пределами страны. Требования конвенции, участниками которой в настоящее время являются тридцать четыре страны – члена ОЭСР, а также семь других стран (Аргентина, Бразилия, Болгария, Колумбия, Латвия, Россия и Южная Африка), не раз ужесточались (в частности, в 2009 и 2011 годах). ОЭСР определяет ее как «первый и единственный международный антикоррупционный инструмент, направленный на взяткодателя», имея в виду, что в ней основное внимание концентрируется на биз-нес-секторе, который предлагает или выплачивает взятки, а не на государственных служащих, требующих или принимающих их.

С ОЭСР близко связана другая международная организация – FATF (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег). Она была создана в 1989 году по инициативе Большой семерки (G7 – объединение ведущих экономически развитых стран). Задачей этой организации стала борьба с отмыванием денег. Изначально эта группа была создана для борьбы с организованной преступностью, но затем сфера ее деятельности распространилась на терроризм, а потом и на коррупцию (мощным стимулом к этому стали события 9/11). Ее усилия по борьбе с коррупцией особенно возросли после 2010 года, когда она начала тесно сотрудничать с еще одной международной организацией – антикоррупционной рабочей группой G20 (Большой двадцатки) – в рамках борьбы с отмыванием денег. Начиная с 2011 года эта группа опубликовала несколько важных отчетов.

Хотя Конвенция ОЭСР охватывает лишь одну пятую всех стран мира, эти страны можно найти на всех континентах. В дополнение к ней с середины 1990-х годов было принято несколько других региональных антикоррупционных конвенций. Первой стала Межамериканская конвенция против коррупции, принятая в 1996 году тридцатью пятью государствами – членами OAS (Организация американских государств). Позднее, в 2003 году, пятьдесят три страны – члена Африканского союза приняли Конвенцию по борьбе с коррупцией и мерам по ее предотвращению (действующую с 2006 года).

Европейский союз (ЕС) всерьез обратил внимание на коррупцию в 1995 году. Конвенция по борьбе с коррупцией среди должностных лиц ЕС и стран – членов ЕС была принята в 1997 году. За ней в 2003 году последовала «Комплексная политика борьбы с коррупцией». Этим деятельность ЕС в борьбе с коррупцией не ограничивается. Например, когда ЕС представил дорожную карту, связанную с расширением этой организации (Agenda 2000), он также разработал набор условий, которым должно соответствовать каждое посткоммунистическое государство, подавшее заявку на вступление в ЕС, чтобы быть в него принятым. Единственным общим политическим критерием для всех десяти (в то время) стран-претендентов была названа необходимость усиления борьбы с коррупцией.

Другая европейская организация, объединяющая большее количество стран (47 – все европейские страны, кроме Беларуси и Ватикана), – Совет Европы (СЕ) – приняла в конце 1990-х – начале 2000-х годов несколько конвенций и других документов, направленных на борьбу с коррупцией. Первый документ назывался «Двадцать ведущих принципов борьбы с коррупцией» (1997). За ним последовала Конвенция по уголовному и гражданскому праву в области коррупции (1999). Ее усиленный вариант (2003) вступил в действие в 2005 году. СЕ также разработал рекомендации по кодексу поведения государственных должностных лиц (2000) и финансированию политических партий (2003).

Поскольку эта международная организация имеет ограниченные возможности для мониторинга соблюдения предъявляемых условий, в 1999 году была создана еще одна организация – ГРЕКО (GRECO, Группа государств по борьбе с коррупцией), предназначенная для мониторинга соблюдения условий государствами, обладающая собственными антикоррупционными актами. Эта группа добилась определенных успехов. В 2012 году именно ГРЕКО начала изучать гендерный аспект коррупции (включая различное влияние коррупции на мужчин и женщин), что привлекло большое внимание тех, кто борется с коррупцией.

И наконец, Совет Европы (иногда совместно с ЕС) представил несколько антикоррупционных программ, предназначенных для конкретных стран и регионов. Сюда вошли проекты «Октопус» конца 1990-х, RUCOLA (2006–2007), а также программы ПРЕКОП РФ (20132019) для России, и SNAC-South (2012–2014) для Марокко и Туниса. Итак, мы видим, что СЕ иногда может работать над антикоррупционными программами и за пределами Европы.

Из всех антикоррупционных конвенций самой обширной по числу вступивших стран стала UNCAC. Она была открыта для подписания в конце 2003 года и вступила в силу в декабре 2005 года. К апрелю 2014 года UNCAC подписали 140 стран при 171 стране-участнице. Сама ООН называет ее первым в мире юридическим антикоррупционным документом, обязательным к исполнению (как уже отмечалось, конвенцию ОЭСР подписала всего сорок одна страна). Некоторые рассматривают ее как «золотой стандарт» для антикоррупционных документов, несмотря на то что там не содержится четкого определения коррупции.

Международные правоохранительные органы также играют важную роль в борьбе с коррупцией. Главный из них, Интерпол, имеет собственных специалистов – Группу экспертов Интерпола по коррупции – ГЭИК (IGEC). Она была образована вскоре после того, как Интерпол провел первую антикоррупционную конференцию в 1998 году. ГЭИК установила ряд мировых стандартов, направленных на уменьшение коррупции среди полиции. Интерпол считает своей главной задачей в деле борьбы с коррупцией возвращение активов, то есть возвращение украденных средств странам – жертвам коррупции. В последнее время он занимался также коррупцией в спорте.

До сих пор наше внимание было в основном сосредоточено на превентивном и карательном подходах. Но международные организации также могут заниматься и поощрительной деятельностью. Например, Совет Европы в 2013 году наградил Нидерланды за их борьбу с коррупцией в судебных органах и парламенте.

Разработкой политики и мер, направленных на уменьшение коррупции, занимается в последние годы большинство международных организаций. В то же время Всемирная торговая организация (ВТО, WTO) подверглась критике за малый вклад в эту деятельность. Основанная в 1995 году, она начала разрабатывать меры по борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок с 1996 года. Но внешние наблюдатели отмечали, что ВТО не сильно продвинулась в этом направлении. В частности, в 2003 году Питер Эйген, в то время глава Транс-перенси интернешнл, опубликовал статью, где жестко раскритиковал ВТО за отсутствие прогресса в борьбе с коррупцией в данной области. В 2014 году вступило в силу пересмотренное Соглашение по государственным закупкам ВТО, в котором говорилось в том числе о коррупции, хотя только в общем и скорее формально.

Международная торговая палата также убеждала ВТО занять более определенную позицию по вопросу коррупции и включить ее в список запрещенных нетарифных барьеров, однако этого так и не произошло. Согласно мнению эксперта – ученого Падиеха Алая, заявление ВТО о необходимости большей прозрачности в международной торговле можно считать ее вкладом в борьбу с коррупцией. В свою очередь, как справедливо отметил Филип М. Николс, ВТО в принципе обладает значительно большими возможностями для борьбы с коррупцией в международной торговле, чем большинство международных организаций. Но высок этот потенциал или нет, не имеет значения, если ВТО не использует его для борьбы с коррупцией. Соглашательский подход ВТО ко многим вопросам, включая коррупцию, превратил ее в «беззубого тигра».

Банки и транснациональные корпорации

В начале ХХ века Макс Вебер утверждал, что лучшим условием для нормальной работы государственной бюрократии (включая контроль коррупции) было бы наличие мощного бизнеса, отделенного от государства. К сожалению, во многих странах бизнес-сектор и государство слишком сильно переплетены, что плохо сказывается на предотвращении коррупции. Но и банки, и корпорации в принципе могут играть важную роль в борьбе с коррупцией.

Многим кажется, что два международных финансовых института – МВФ (Международный валютный фонд) и Всемирный банк – занимаются примерно одним и тем же. Но в отношении коррупции это не так. Всемирный банк гораздо более активен на антикоррупционном поле, чем МВФ. Тогда как последний поощряет прозрачность как составляющую часть эффективного государственного управления, на практике основной упор в отношении коррупции он делает на борьбу с отмыванием денег. При этом Всемирный банк уже с середины 90-х годов борется с коррупцией различными способами. Его инновационные методы по определению и измерению коррупции мы рассматривали в главе 3.

Начиная с 1999 года Всемирный банк также внес в черный список компании и частные лица, замешанные в различных нарушениях норм международной торговли, включая нарушения санкций и коррупцию. В 2001 году Всемирный банк увеличил потенциальный эффект этих мер, объединив усилия с Азиатским банком развития, Европейским банком реконструкции и развития и Межамериканским банком развития.

Одной из наиболее сомнительных мер, предпринятых как Всемирным банком, так и МВФ, является отмена или заморозка кредитов из-за коррупции. Именно по этой причине оба эти учреждения в 1997 году заморозили кредиты, выданные Кении. Недавно Всемирный банк отменил кредит в 1,2 млрд долларов для Бангладеш на строительство самого длинного в стране моста, заподозрив, что канадская инженерная компания коррумпировала власти этой страны.

Как и другие международные организации, Всемирный банк иногда хвалит, а иногда критикует те или иные страны. Например, в 2002 году он похвалил Румынию за ее работу по снижению коррупции в судебной системе (несмотря на то что ЕС постоянно критикует Румынию за слишком малые усилия в этой области).

Отвечая на критику, множество частных банков предприняло меры для борьбы с отмыванием денег, что особенно отразилось на коррупции в высших эшелонах власти. В 2000 году одиннадцать ведущих банков объединили усилия и создали Группу Волфсберга, которая разработала набор принципов для борьбы с отмыванием денег. Группа продолжала разработку принципов и методических указаний, многие из которых касаются банковского дела, таких как корреспондентские отношения банков и бенефициарное владение, важных для борьбы с отмыванием денег. Но эти технические подробности мы здесь рассматривать не будем.

Не раз отмечалось, что люди склонны относиться к бизнес-сектору как потенциальной «жертве коррупции» (а не как к «коррупционеру-хищнику»). Вне зависимости от того, принято ли широкое определение коррупции или узкое, относящееся к государственным служащим, частный сектор несомненно является крупным игроком в мировой коррупции. С начала нового тысячелетия средства массовой информации широко освещают подробности нарушений, совершенных крупными компаниями, такими как AWB (в Австралии), SNC–Lavalin (в Канаде) и многими другими. Гораздо реже в массме-диа вы найдете обсуждение того, что может делать и делает частный сектор для борьбы с коррупцией.

В последнее время лишь небольшое количество частных компаний угрожало уйти или уходило с рынков каких-либо стран из-за коррупции. Примером таких угроз может стать поведение IKEA в России; компания Unilever в 1997 году полностью ушла с рынка Болгарии на три года из-за коррупции в этой стране.

Многие частные компании принимают сейчас этические кодексы как минимум символически – чтобы продемонстрировать заинтересованность в повышении ответственности своих работников за честность деловых отношений, а иногда в силу искренней озабоченности коррупцией. В подобных этических кодексах особо подчеркивается, что взяточничество абсолютно неприемлемо. Так, на фирме Siemens (являющейся одной из ТНК, которая в прошлом не раз отличалась особой неэтично-стью) в 2008 году была введена в действие Программа соблюдения правовых и этических норм, и с тех пор эта фирма является примером того, как компания может стараться искупить свои грехи.

Как минимум с начала 1990-х годов все больше и больше компаний представляют не только годовые финансовые отчеты (в их традиционной форме), но также включают в них свои достижения в социальной сфере и в деле охраны окружающей среды. Например, компания могла являться спонсором участников Олимпиады и сократить выбросы СО₂. Такой тройственный подход (достаточно новый), иногда именуемый «принципом трех П» – «Польза, Планета, Прибыль» – как правило, теперь называют «Отчетностью об экологичности» (‘sustainability reporting’; sustainability переводят как экологичность в широком смысле, устойчивость, сохранение). В последние годы появилось желание добавить к ним еще один (четвертый) компонент – «управление» (governance), связанный с тем, что компания делает для уменьшения коррупции. Сторонники такого «четырехмерного» отчета заявляют, что компания выиграет от включения в отчеты этого четвертого пункта, потому что он будет способствовать укреплению ее репутации. Но мнения здесь неоднозначны: некоторые считают, что отчет о борьбе с коррупцией может ухудшить репутацию компании, а это приведет к ослаблению ее позиций на рынке. Так или иначе, «репутационные риски» должны учитываться фирмами при принятии важных решений.

Гражданское общество в стране и за рубежом

Хотя идея гражданского общества существует еще со времен Аристотеля, объектом изучения социальных наук оно стало только в XVIII веке. Дебаты о том, что такое гражданское общество, продолжаются до сих пор. Мы уже рассмотрели роль бизнес-сектора – составной части гражданского общества, а теперь рассмотрим другие его компоненты, такие как средства массовой информации (массмедиа), неправительственные организации (НПО) и социальные сети.

В хорошо функционирующей демократической системе массмедиа, как печатные, так и электронные, играют значительную роль в борьбе с коррупцией. Они могут проводить расследования, оповещать об их результатах общественность и тем самым прямо и косвенно оказывать давление на власти, добиваясь от них принятия соответствующих мер. К сожалению, во многих странах массмедиа не являются полностью независимыми от власти (каковыми они должны быть!). Описывая различные функции массмедиа, Родни Тиффен использовал метафору, подразделив их на пять категорий (пользуясь терминологией собаководов): «сторожевые» (идеальная роль для массмедиа), «сторожевые в наморднике» (массмедиа, частично ограниченные не только цензурой, но также законами о клевете, защищающими интересы тех, кого массмедиа обвиняют в нарушениях), «комнатные собачки» (массмедиа, которые позволяют политическим элитам манипулировать собой), «тявкающая свора» (массмедиа, поднимающие громкий шум, копирующие друг друга, но не расследующие дело как следует, то есть не играющие конструктивной роли) и «волки» (наиболее опасный тип, когда массмедиа безответственно относятся к расследованию обвинений и публикациям, тем самым способствуя распространению цинизма и подрывая легитимность системы).

Типология Тиффена говорит о том, что роль массме-диа в борьбе с коррупцией может быть весьма ограничена или даже негативна. Примером последней, так же как и «сторожевой в наморднике», может служить введение закона, запрещающего публикацию информации о частных состояниях членов семей высокопоставленных государственных чиновников. Если против членов политической элиты выдвинуты обвинения в незаконной регистрации собственности (например, если она была зарегистрирована на членов их семей, включая детей, с целью сокрытия состояния), то любому средству массовой информации, которое захотело бы это расследовать и опубликовать результаты расследования, мог бы грозить суд.

Хотя термин «негосударственные организации» (НГО) используется уже давно (с 1945 года), он стал популярным только в 1970-е годы, а привычным к концу ХХ века. Существует много различных видов негосударственных организаций. Мы рассмотрим только те из них (международные и национальные), которые занимаются борьбой с коррупцией.

Самой известной международной антикоррупционной организацией стала основанная в Берлине организация, именуемая Transparency International. Это всемирная организация, у которой есть местные подразделения («национальные отделения») во многих странах. Ее создатель Питер Эйген, ответственный сотрудник Всемирного банка по работе в Восточной Африке, был возмущен тем, как коррумпированные местные власти присваивают средства международных фондов, выделяемые на борьбу с бедностью. Это и привело его к созданию в 1993 году организации TI. До 2005 года он сам возглавлял эту организацию.

В дополнение к различным индикаторам коррупции, которые мы рассматривали ранее, TI также разрабатывает наборы практических инструментов. Понимая, что нельзя использовать один и тот же подход к борьбе с коррупцией во всех странах, TI считает целесообразным разрабатывать и предлагать борцам с коррупцией (отдельным лицам или организациям) различные антикоррупционные инструменты, которые они могут выбрать, исходя из региональной и национальной специфики и конкретных обстоятельств.

Другая инициатива этой организации – распространение с 1990-х годов Пакта честности в сфере государственных закупок. По мнению TI, такой пакт «в основном является соглашением между государственной организацией, которая предлагает контракт, и компаниями, желающими его получить, о том, что обе стороны будут воздерживаться от подкупа, сговора и прочих коррупционных действий на всем протяжении действия контракта». Также была разработана система мониторинга, в соответствии с которой негосударственные организации (как правило, местные отделения TI) проверяют, как подписавшие Пакт честности соблюдают его на практике.

Еще одна международная НГО – U4 Антикоррупционный ресурсный центр (U4 Anti-Corruption Resource Centre), основанная в г. Бергене (Норвегия) в 2002 году. У этой организации несколько отличная от TI сфера деятельности, направленная в основном на помощь (как правило, европейским) донорским организациям в уменьшении коррупции, связанной с их программами помощи и развития. При этом U4 тесно сотрудничает с TI, которая открыла службу поддержки U4 в своем берлинском отделении. Среди активных участников антикоррупционной деятельности широкую международную известность получили такие НГО, как Global Witness и Global Integrity.

В большинстве стран мира существует также много частных антикоррупционных НГО. Многие из них – более 350 организаций в более чем 100 странах мира – связаны друг с другом через коалицию Конвенции ООН против коррупции (UNCAC). Эта организация была создана в 2006 году для координации работы и обмена опытом между различными НГО. Еще одно международное сообщество – Publish What You Pay, в него входят более 800 гражданских общественных организаций по всему миру. Основным направлением его работы является борьба с коррупцией и прочими нарушениями в добывающей промышленности.

До сих пор мы рассматривали официальные организации, для которых борьба с коррупцией является основной или важной целью. Но иногда широкая общественность может достичь большего в этой борьбе, чем такие организации. Простой способ, к которому могут прибегнуть обычные граждане для борьбы с коррупцией, – это сообщать об известных им случаях коррупции или о подозрении на нее, а также выдвигать предложения по борьбе с ней. Для этого обычно нужно использовать технику (например, телефон или компьютер), но и это не обязательно (есть более простые средства – см. рис. 6).

Другой способ борьбы с коррупцией, который могут использовать граждане, – отказ от дачи взяток. К сожалению, это иногда проще сказать, чем сделать. Если для кого-то единственным способом получить жизненно необходимое лечение является дача взятки медицинским работникам (которые на самом деле должны предоставлять медицинскую помощь бесплатно), то он естественно так и поступит.

Но у общественности есть и другие возможности участвовать в борьбе с коррупцией. Влияние общественных массмедиа в последнее время значительно возросло во всех областях, включая антикоррупционную.

В такой глобальной социальной сети, как Фейсбук, даже появился раздел «Назови и устыди своих коррумпированных политиков и должностных лиц».

Рис. 6. Почтовый ящик для антикоррупционных предложений в Кении: борьба с коррупцией может обходиться без высоких технологий

В своей книге о коррупции, опубликованной в 2012 году, Франк Фогль подчеркнул роль твиттинга, в котором он видит один из важных факторов роста политической активности в некоторых странах, переживших так называемую арабскую весну, и считает его потенциально очень мощным оружием против коррупции. Не вызывает сомнений, что твиттинг может быстро организовать тысячи людей для протеста против различных проявлений несправедливости, включая коррупцию. Он уже сыграл большую роль в последние годы, побуждая граждан в Аргентине, Бразилии, Болгарии, Индии, Таиланде, Турции, Украине, США и многих других странах принять участие в массовых протестах против коррупции (рис. 7).

Рис. 7. Массовые протесты против коррупции заметно усилились во многих странах мира

В некоторых странах массовые демонстрации привели к падению режимов, а в других были жестоко подавлены. Но и в последнем случае такие политические режимы, как правило, теряют свою легитимность, что делает их падение более вероятным.