Текст книги "Коррупция. Очень краткое введение"

Методы пряника

В I веке н. э. римский историк Тацит писал: «Чем более коррумпировано государство, тем больше в нем законов»[32]32
  «Corruptissima re publica plurimae leges» (лат.). Это выражение Тацита переводится на русский язык так: «В самом испорченном государстве больше всего законов». Есть и другой вариант: «Чем ближе государство к падению, тем больше в нем законов». – Прим. науч. ред.


[Закрыть]. Несмотря на широту такого обобщения, в этом наблюдении есть доля правды, и стоит посмотреть, какими еще способами, кроме разработки новых законов, государство может бороться с коррупцией.

В своих усилиях снизить коррупцию государство может использовать целый ряд поощрительных мер. Одна из таких мер – это улучшение условий труда госслужащих, в особенности оплаты их труда. Успех антикоррупционной политики в отношении работников службы охраны правопорядка в Сингапуре, Грузии и в меньшей степени в России был связан с заметным увеличением их зарплаты. Но, как и при использовании других антикоррупционных мер, тут есть свои проблемы. Многие наиболее коррумпированные страны являются также самыми бедными и не могут позволить себе рост зарплат чиновников до уровня, с которого коррупция начинает снижаться.

Кроме того, рост зарплаты без одновременного ужесточения методов «кнута» на практике часто приводит к тому, что коррумпированные чиновники получают повышенную зарплату и при этом продолжают брать взятки, извлекая тем самым для себя двойную выгоду, тогда как государство проигрывает дважды, платя повышенные зарплаты без увеличения выгоды от снижения коррупции.

Странам, которые не могут позволить себе увеличить заработную плату чиновникам, можно рекомендовать использовать другой способ, также основанный на материальном стимулировании, но более дешевый, – это выдача финансовых премий сотрудникам, отличившимся в борьбе с коррупцией. К сожалению, у этого способа есть недостатки. Например, венгерские власти несколько лет назад решили выплачивать бонусы таможенным служащим, которые информировали руководство о случаях предложения им взятки за то, чтобы они закрыли глаза на ввозимую контрабанду. Один таможенник настолько преуспел, что его заработок превысил заработок премьер-министра. Это вызвало подозрения, и в результате расследования выяснилось, что таможенник выдвигал фальшивые обвинения с целью получения премий. Вариацией этого метода является поощрение неподкупных служащих или тех, кто сообщает о коррупции сослуживцев.

До сих пор мы рассматривали методы стимулирования государственных служащих. Но государства могут также поощрять и граждан за информацию о коррупции. Общепринятым методом является создание для этих целей анонимных телефонных линий. Другая возможность – организация программ защиты свидетелей и сетей информаторов (людей, которые сообщают о ставших известными им случаях коррупции или о соответствующих подозрениях). К сожалению, проблема не только в том, что такие программы дороги, но и в том, что судьба тех, кто свидетельствует в суде об актах коррупции, часто может складываться хуже, чем судьба самих нарушителей. Информаторы часто подвергаются бойкоту со стороны своих коллег, некоторые увольняются сами, а многих увольняют из-за плохого отношения к ним сослуживцев.

Свидетели, находящиеся под действием программ защиты, могут также подвергаться опасности. Поскольку такие программы в основном используются для защиты свидетелей преступлений, совершаемых преступными группировками, следует учитывать, что коррупция в правоохранительных органах также может включать и угрозы, и насилие. Чтобы обеспечить безопасность таких свидетелей, им часто выдают новые документы и предоставляют возможность переселиться на новое место жительства. К несчастью, это может приводить к пагубным последствиям для самих свидетелей – они оказываются разлученными с родными и друзьями, в непривычном для них окружении, где вынуждены жить в постоянной лжи, поскольку должны скрывать свое прошлое. Эта форма стимулирования может помочь системе правопорядка, но при этом иметь серьезные отрицательные последствия для тех, кто решил помочь властям.

Административные и технические меры

Все более популярным административным методом противостояния коррупции становится ротация, когда чиновники регулярно переводятся из одного отдела в другой. Смысл такой ротации состоит в том, что для образования коррупционной сети нужно время, а частые перемещения служащих этому препятствуют. Эксперимент, проведенный в Германии, подтвердил это предположение, тогда как результаты, полученные в Индии, были менее впечатляющими. Как оказалось, те, кто пользуется услугами коррумпированных чиновников, может информировать о них новых клиентов. Кроме того, при частой смене рабочего места утрачиваются важные детали корпоративной памяти и служебного опыта. Ротация также может негативно сказаться на взяткодателях, которые могут быть вынуждены платить дважды – сперва одному коррумпированному чиновнику, а затем еще раз – тому, кто его сменил.

Улучшение качества аудита также имеет значение в противостоянии коррупции. Так, экономист Бенджамин Олкен в 2003–2004 годах провел в Индонезии эксперимент по аудиту затрат на проекты дорожно-строительных работ для примерно 600 деревень. Сначала власти Индонезии провели аудит только четырех таких проектов. Но после этого Б. Олкен объявил, что теперь все 600 проектов пройдут аудит. Он установил (используя весьма сложную методику), что после этого издержки по статье «прочие расходы» снизились в среднем на 8 %, которые он счел «налогом на коррупцию». Согласно его выводам, аудит расходов административных органов всех уровней является эффективным антикоррупционным методом и более эффективен, чем аудит только низовых уровней.

Установление нормативов можно назвать техническим антикоррупционным подходом. Предположим, государство Мали хочет построить в столице Бамако новый аэропорт и открывает тендер на строительство. Так как государство в прошлом уже участвовало в крупных строительных проектах и знает примерную стоимость материалов и труда в Мали, оно может вычислить примерную стоимость километра взлетно-посадочной полосы и тем самым установить нормативы – минимальную и максимальную стоимость в зависимости от условий, предлагаемых участвующими в тендере компаниями (например, быстрое строительство дороже медленного). При этом государству следует с подозрением относиться к предлагаемым фирмами заявкам (ценовым предложениям), которые будут значительно выше или ниже этих нормативов. В первом случае участники могут учесть коррупцию в стоимости проекта (что повысит его цену), а в последнем они могут планировать подкуп ответственных за проект чиновников, чтобы те приняли заниженные нормативы, на основании чего, уже получив контракт, они смогут впоследствии потребовать возмещения убытков.

Сложность с установлением нормативов состоит в том, что непонятно, нужно ли сообщать о них потенциальным участникам тендера. Например, иностранные компании могут оказаться в худшем положении по сравнению с местными фирмами, если значения нормативов им будут неизвестны. Если такая компания раньше не работала в регионе, ей будет трудно адекватно оценить стоимость потенциальных работ. И наоборот, если нормативы будут известны всем участникам тендера, это ослабит позицию местных компаний: крупные иностранные фирмы имеют возможность значительно снизить стоимость проекта, нанимая меньше рабочих, так как они могут приобретать дорогостоящую технологию и дорогую технику, что не могут позволить себе многие компании из развивающихся стран.

Что касается объемов денег, связанных с контрактами, то одна из наиболее «перспективных» с точки зрения коррупции сфер экономической деятельности – это получение госзаказов. Оборонные заказы могут стоить миллионы и даже миллиарды долларов, и существуют многочисленные примеры уплаты производителями военных самолетов крупных взяток властям, чтобы получить контракт. Один из способов борьбы с этим видом коррупции – введение открытых онлайн-тендеров, делающих весь процесс более прозрачным. К сожалению, государства, не говоря уже о частных производителях военной техники, часто предпочитают скрывать данные о расходах на оборону, объясняя это соображениями национальной безопасности.

Онлайн-тендеры – один из многих антикоррупционных методов, использующих современные технологии. Другой метод состоит в использовании ССТУ (систем видеонаблюдения) в стратегически важных местах, таких как, например, пограничные пункты, про которые известно (или подозревается), что там среди таможенников наличествует коррупция.

Если коррупция в той или иной стране широко распространена, то, поскольку антикоррупционные меры связаны со значительными затратами, которые государство, как правило, хочет уменьшить, для него было бы эффективнее сосредоточить усилия на борьбе с коррупцией там, где она (с точки зрения государства) наносит наибольший ущерб, а не распылять средства на борьбу со всеми видами коррупции в стране. Оценки коррупционности тех или иных отраслей в разных странах могут существенно отличаться друг от друга. Так, во многих развитых странах, например, практически не существует проблемы коррупции в дорожной полиции, в то время как коррупция часто наблюдается в отделах по расследованию серьезных преступлений, где полицейские непосредственно имеют дело с преступниками, которые могут предлагать им крупные взятки. Таким образом, каждое государство должно само проводить оценку своих рисков (или своих слабых мест) для того, чтобы целенаправленно бороться с коррупцией.

Прочие меры

Многие наблюдатели отмечают, что наиболее полезным методом борьбы с коррупцией в долгосрочной перспективе является повышение уровня доверия в обществе и изменение отношения общества к коррупции и моральным нормам с помощью этического воспитания. Однако для того, чтобы такое воспитание дало результаты, требуется длительное время, иногда несколько поколений. Кроме того, на этот процесс могут влиять различные разнонаправленные факторы, и в целом эффект такого воспитания может быть крайне мал.

Тем не менее эмпирические данные (впрочем, весьма ограниченные) свидетельствуют о том, что специализированные семинары (для служащих, управляющих, школьников и др.) и специальные антикоррупционные кампании могут повлиять на отношение к коррупции достаточно быстро. Существуют два основных типа антикоррупционных кампаний, различающихся по эффективности. Более успешны кампании, при которых государство информирует общество о том, что такое коррупция, почему она неприемлема и какую роль граждане могут сыграть в борьбе с ней. И наоборот, кампании, в которых государство заявляет о своем намерении уменьшить коррупцию среди чиновников, как правило, либо не очень эффективны, либо вообще контрпродуктивны. Слишком часто это оказывается «ложной тревогой», и граждане прекрасно знают, что очередная кампания (направленная в большинстве случаев на борьбу с коррупцией в верхах) окажется, как обычно, безрезультатной. Граждане не верят политикам, которые заявляют, что новая кампания отличается от предыдущих. Результатом оказывается лишь нарастание в обществе цинизма и недоверия.

Подчас проблемы коррупции в той или иной стране настолько серьезны, что без радикальных мер не обойтись. Примером таких радикальных мер может служить решение Михаила Саакашвили (в то время находившегося на посту Президента Грузии) в 2004 году уволить всех сотрудников дорожной полиции, закрыть эту службу, а затем создать новую – с новыми сотрудниками и новым имиджем. Успех был грандиозным.

Персонал некоторых государственных служб по традиции состоит преимущественно из мужчин. Полиция – один из таких распространенных примеров. Инновационным методом в борьбе с коррупцией в подобных организациях является изменение гендерного состава. Так, в конце прошлого века транспортная полиция Перу подвергалась серьезной критике со стороны правительства этой страны и Всемирного банка за высокий уровень коррупции. Всемирный банк предложил провести эксперимент с изменением гендерного состава, поскольку женщины считаются менее склонными к коррупции. Начиная с 1998 года транспортная полиция в Перу была заметно «феминизирована». Спустя десятилетие представитель полиции Перу заявил, что такая политика имела несомненный успех и что уровень коррупции среди сотрудников дорожной полиции заметно снизился. Опираясь на пример Перу, схожая политика была применена в Мехико, ее результаты и там были весьма обнадеживающими.

Тем не менее анализ существующей ситуации в Перу, проведенный исследователем Сабриной Карим, показал, что, хотя феминизация полиции и вызвала снижение коррупции, эти результаты были менее впечатляющими и однозначными, чем было объявлено властями. Корреляция между процентом женщин в конкретной государственной сфере и уровнем коррупции в ней не настолько сильна, как об этом говорилось. И поскольку эмпирических данных все еще недостаточно, можно предположить, что снижение коррупции произошло не столько за счет феминизации, сколько за счет новизны. Для развития коррупционных сетей требуется время, так как между коррумпированными служащими должны возникнуть определенные связи и доверительные отношения. И женщины, работающие вместе, со временем могут точно так же стать коррумпированными.

Но тут есть интересный момент. Как свидетельствуют некоторые данные, женщины склонны доверять друг другу больше, чем они доверяют мужчинам, и наоборот. Частично опираясь на это предположение, руководство польской полиции в последнее время начало формировать полицейские патрули по возможности как гендерно смешанную пару (то есть женщину и мужчину).

Нельзя не упомянуть еще об одном моменте, связанном с гендерным распределением. В исследовании, посвященном коррупции среди полицейских США, проведенном Мэрилин Корсианос, выдвинуто предположение, что женщины-полицейские гораздо менее склонны образовывать коррупционные сети, чем полицейские-мужчины. Если это проявляется везде, то понятно, почему уровень коррупции значительно ниже там, где среди работников полиции выше процент женщин.

Изменение гендерного состава – не единственная инновационная мера, примененная в Латинской Америке в попытках уменьшить коррупцию. Другая мера была испытана в 1990-х в столице Колумбии Боготе ее мэром, Антанасом Мокусом. Как и во многих городах Латинской Америки, в Боготе существовала серьезная проблема коррупции в дорожной полиции. Оригинальный подход Мокуса состоял в том, что он не только распустил дорожную полицию (как десятилетием позже это сделал в Грузии Саакашвили), но и поставил клоунов в качестве управляющих дорожным движением в городе. Вместо того чтобы выписывать штрафы или не выписывать их в обмен на взятку, команда клоунов высмеивала нарушителей. Это не только улучшило ситуацию с дорожным движением в Боготе, но также привело к снижению коррупции.

В основе еще одного важного радикального подхода к борьбе с коррупцией лежит тезис «если не можешь победить, возглавь». В 1990-х годах в румынской армии возникла проблема коррупции: офицеры, занимающиеся призывом новобранцев, за взятку признавали их негодными к воинской службе. Вместо того чтобы бороться с этим, усиливая контроль, государство применило принципиально иной подход к набору новобранцев: оно официально разрешило тем, кто не хочет служить в армии, откупиться от службы. Это привело к тому, что, хотя всегда есть люди, которые предпочтут (несмотря на риск) дать взятку, меньшую, чем взнос в государственную казну, основная часть денег за освобождение от армейской службы тем не менее досталась государству, а не осела в карманах армейских офицеров.

И наконец, еще один радикальный способ – амнистия для тех, кого обвиняют или только подозревают в коррупции. Правительство может объявить, что оставит без внимания то, что уже произошло, но будет жестко бороться со всеми проявлениями коррупции, которые будут иметь место с начала следующего года. Такой способ нужно использовать только в крайних случаях, когда коррупция распространена настолько широко, что уже нет надежды на то, что новая администрация будет менее коррумпирована, чем предыдущая. Такой подход имеет заметные недостатки, поскольку обществу с самого начала дают понять, что коррумпированные служащие получат прощение, а это подрывает авторитет закона. Но если положительные результаты этого решения проявятся достаточно быстро, то общество признает такую меру целесообразной как меньшую из двух зол.

До сих пор мы рассматривали «домашние» меры, которые могут быть использованы правительством той или иной страны. Но государство может также сотрудничать с зарубежными организациями и учиться у них, а также у других государств. К последней выделенной нами группе относятся как раз те меры, которые государство может и должно использовать за пределами своих границ.

До 1990-х годов США были единственной страной, законодательство которой можно было применить к нарушениям со стороны американского бизнеса за рубежом. В 1977 году, в результате скандала со взятками в Локхиде (ведущий американский производитель военной авиатехники был пойман на даче взяток за получение контрактов в нескольких странах в течение многих лет) и общественным возмущением, вызванным Уотергейтом, США ввели Foreign Corrupt Practices Act (FCPA), направленный против таких нарушений. В нем дача взяток американскими компаниями за границей объявлялась незаконной.

Хотя до начала 1990-х годов этот акт применялся на практике крайне редко, его наличие явилось прецедентом, который США использовали для убеждения ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития) принять конвенцию против взяток (описанную в главе 7).

Среди современных компаний, попавших под действие FCPA, оказался крупнейший американский работодатель, Walmart, который в апреле 2012 года был публично обвинен New York Times во взятках в Мехико. В феврале 2014 года Walmart объявил, что собирается заплатить более 200 млн долларов в течение последующих двенадцати месяцев за расследование возможных нарушений FCPA.

В последнее время во многих западных странах появились законы, схожие с FCPA, хотя большинство аналитиков соглашаются с тем, что принятый Великобританией в апреле 2010 года закон, вступивший в силу в июле 2011 года, установил более высокий стандарт. Этот акт, который некоторые называют самым сильным антикоррупционным законом в мире, имеет очень широкое применение и предполагает ответственность за дачу взяток и в стране, и за ее пределами как национальными, так и иностранными компаниями, связанными с британскими фирмами. Более того, если FCPA не запрещает упрощающих выплат («быстрых денег», направленных на ускорение бюрократических процессов, когда контракт уже заключен), британский акт признает их незаконными.

Государства могут помогать друг другу в борьбе с коррупцией, разрешая экстрадицию физических лиц. К сожалению, многие страны не разрешают экстрадицию собственных граждан в другие страны, даже если те могут представить доказательства их вины. Это играет на руку коррумпированным государственным чиновникам и предпринимателям.

Другая возможность состоит в принятии государствами законов, которые запрещают банкам получать сомнительные переводы из-за границы или, по крайней мере, обязывают банки сообщать властям о подозрительных вкладах. Давление на страны по введению таких законов усилилось в 2000-х годах после катастрофы 9/11, когда стало ясно, что террористы могли отмывать деньги через банки. Но, несмотря на это давление, некоторые страны по-прежнему разрешают банкам деятельность, которую ФАТФ (Группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег – см. главу 7) определяет как отмывание денег.

Начиная с февраля 2014 года список таких стран возглавляют Иран и Северная Корея, тогда как другие страны, в прошлом считавшиеся банковскими и налоговыми гаванями, такие как Каймановы Острова и Науру, теперь удалены из черного списка ФАТФ. По крайней мере в том, что касается банков, теперь стало меньше мест, где коррумпированные чиновники могут отмывать свои деньги.

Но все же, как показал FSI, Международный индекс секретности, введенный в 2009 году, многие страны могли бы контролировать свой банковский сектор намного лучше. Индекс не определяет сам уровень коррупции, но отражает, насколько для страны характерно соучастие в коррупции[33]33
  В первую очередь в международной. – Прим. науч. ред.


[Закрыть].

Из табл. 10 видно, что почти все страны с наиболее непрозрачными юрисдикциями – это страны, население которых невелико. Что касается стран с прозрачными юрисдикциями, то 2 страны из 82, имеющие наиболее прозрачные банковские системы (оценки 2013 года), – это Дания и Швеция (33 и 32 балла соответственно). Хотя прозрачность скандинавских стран не удивительна, все же стоит отметить, что другими странами с относительно прозрачными банковскими системами являются, например, Испания и Италия (36 и 39 баллов), а также Великобритания (40 баллов).

ТАБЛИЦА 10

Страны с наиболее непрозрачными юрисдикциями в области финансового регулирования, международного сотрудничества и участия в борьбе с отмыванием денег (на основе FSI 2013, по 100-балльной шкале)

Можно спорить о том, не вводит ли табл. 10 в заблуждение, распределяя страны по их финансовой прозрачности. И действительно, сама организация, выпускающая FSI – Сеть налоговой юстиции (Тах Justice Network), – предпочитает ранжировать страны по иному индексу, прежде всего по уровню финансовой засекреченности. Его нельзя просто рассчитать в денежных единицах. Этот индекс определяется на основе сложной математической формулы, которую мы не будем здесь приводить. Согласно этому индексу, верхние (худшие) десять стран выглядят совсем по-другому (табл. 11). Более того, ряд развитых стран явно нуждается в решении проблем налоговых и банковских гаваней.

ТАБЛИЦА 11

FSI 2013 – десять худших нарушителей

В главе 1 рассматривалась проблема отличия взятки от подарка, и было указано, что различные культуры интерпретируют их по-разному. В этом вопросе государствам нужно стараться лучше понимать точки зрения и традиции друг друга. К счастью, в последнее время в различных странах наблюдается тенденция к определению различий между подарками и взятками если не количественно, то хотя бы качественно. Все больше государств признают, что их официальным представителям неприлично отвергать подарки, преподносимые представителями других культур и стран от чистого сердца. Здесь возможно достижение некоторого компромисса. Обычно при этом считают, что цена самого подарка[34]34
  А не взятки. – Прим. науч. ред.


[Закрыть] не должна превышать некоторой границы (обычно 100–150 долларов США). Конечно, всегда существует опасность, что если кому-либо будут вручать по 150 долларов каждый день в течение нескольких месяцев, то такой подарок будет равносилен взятке. Законодательство, разрешающее подарки, все же должно явно оговаривать, что является подарком, а что – взяткой.

Еще один вид межстрановой помощи в борьбе с коррупцией – хороший пример. Если развитые страны критикуют переходные и развивающиеся за коррупцию, они должны сделать все, что только возможно, чтобы в их собственном доме был порядок. Политика «в чужом глазу соринку видеть, в своем бревна не замечать» не внесет вклад в глобальное уменьшение коррупции.

Необходимо подчеркнуть: ключевым фактором в борьбе с коррупцией является политическая воля. К сожалению, создается впечатление, что она часто отсутствует. Однако все больше стран проявляют необходимую политическую волю в том, что касается наказания коррумпированных чиновников, какое бы высокое положение они ни занимали. Только между 2012 и 2014-годами бывшие премьер-министры в Камеруне, Хорватии, Египте, Израиле, Словении, Румынии получили за коррупцию тюремные сроки.

Но некоторые государства все еще посылают «смешанные» сигналы. Хотя Китай под властью Си Цзиньпина приложил много усилий для борьбы с коррупцией, в апреле 2014 года четыре китайских антикоррупционных активиста были приговорены к заключению сроком от двух до трех с половиной лет за то, что публично просили государственных чиновников обнародовать свои доходы. Правительства, считающие себя единственными организациями, которым позволено бороться с коррупцией, серьезно заблуждаются.

В 1990 году Джозеф Най, политолог из Гарварда, ввел термин «мягкая сила» для определения способа поддержки международных отношений путем диалога, уменьшения принуждения и применения силовых методов («жесткой силы»). С его точки зрения, «мягкая сила» может служить способом улучшения международных отношений. В 2000-х годах он заявил, что США должны использовать политику «умной силы» в своих отношениях с другими странами, имея в виду сочетание мягкой и жесткой сил. Точно так же в борьбе с коррупцией требуется «умная антикоррупция», включающая в себя сочетание кнута, пряника и других подходов. Доля каждого из подходов может изменяться от страны к стране в соответствии с политической и экономической системой, культурой и имеющимися ресурсами данной страны. Применение единого для всех стран подхода не только не сработает, но может оказаться контрпродуктивным, потому что некоторые из них могут посчитать, что на них оказывается давление извне, и начнут противостоять ему. Тем не менее спектр (далеко не полный) антикоррупционных мер, о которых шла речь выше, ясно демонстрирует, что при наличии желания и достаточной политической воли можно добиться очень многого.