Текст книги "Коррупция. Очень краткое введение"

Окружающая среда

Вполне вероятно, что одной из самых значительных проблем человечества вскоре станет качество окружающей среды. К несчастью, серьезным препятствием на пути его повышения является коррупция. Согласно документам Управления ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), коррупция в сфере охраны окружающей среды включает «такую деятельность, как растрата и хищение средств в процессе выполнения программ, направленных на защиту окружающей среды, верхушечную коррупцию при выдаче разрешений на эксплуатацию природных ресурсов и низовую коррупцию (взяточничество) правоохранительных организаций».

УНП ООН указывает на отрасли, находящиеся в зоне наибольшего риска. Это лесная промышленность, добыча нефти, незаконная торговля животными, находящимися под угрозой исчезновения, и контроль за опасными отходами.

Многие страны – крупнейшие мировые производители и экспортеры древесины, такие как Бразилия и Индонезия, – нанесли огромный вред природе в результате нелегальной вырубки лесов, одобренной коррумпированными властями. Есть мнение, что в последние годы более половины древесины в мире производится с нарушениями, большинство из которых связано со взяточничеством и другими видами коррупции.

Что же до видов животных, находящихся под угрозой уничтожения, то в 2011 году глава неправительственной организации Freedland, пытающейся бороться с торговлей дикими животными, заявила, что в ЮгоВосточной Азии проблемой номер один, с которой эта организация столкнулась во время реализации своей программы, была коррупция, особенно на самом высоком уровне. Коррупция способствует исчезновению различных редких видов животных.

Экономика

Наиболее хорошо изученный аспект коррупции – экономический. В широко цитируемом исследовании, опубликованном в середине 1990-х годов, экономист Паоло Мауро спорил с теми, кто в 1960-х утверждал, что коррупция, например, в форме упрощенных платежей или «быстрых денег», получаемых госслужащими за ускорение выдачи разрешений, может на самом деле способствовать росту экономики (то есть что она служит «смазкой для колес бизнеса»). На основе большого количества данных П. Мауро, сравнив темпы роста экономики с оценками уровня коррупции в различных странах, пришел к выводу, что коррупция препятствует инвестициям, что, в свою очередь, замедляет темпы роста. Хотя некоторые исследователи и оспаривали его утверждения, этот вывод признается сегодня подавляющим большинством экспертов. Его подтверждением служит опубликованная в 2000 году статья Шанг-Джи Вея, который доказал, что прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в странах с более высоким уровнем коррупции ниже, так как она отпугивает потенциальных инвесторов[9]9
  Развивая тему взаимосвязи между коррупцией и объемом прямых иностранных инвестиций, Шанг-Джи Вей установил, что главным виновником является не уровень коррупции, а неопределенность в действиях чиновников, связанная с коррупцией, именно эта «неопределенность», увеличивая риски инвесторов, отрицательно влияет на объемы прямых иностранных инвестиций. Эта замечательная работа была опубликована в 2020 году. – Прим. науч. ред.


[Закрыть].

Предположение о том, что в той или иной стране существует высокий уровень коррупции, может сделать сложным или даже невозможным для этой страны вступление в международные «клубы», особенно в Европейский союз, куда такие страны стремятся попасть именно потому, что видят в таком членстве возможность получения экономических выгод. Даже для тех, кто уже попал в такие международные объединения, подозрение в верхушечной коррупции может иметь серьезные экономические последствия. Так, финансирование со стороны ЕС Болгарии, Румынии и Чехии, являющихся относительно новыми его членами (первые две с 2007 года, а третья – с 2004), было значительно сокращено уже после вступления в эту организацию, в первую очередь из-за озабоченности их уровнем коррупции. Болгарии и Румынии до сих пор[10]10
  И на 2020 год. – Прим. науч. ред.


[Закрыть] не удалось вступить в Шенгенскую зону (объединение двадцати шести европейских стран, между которыми отсутствует контроль внутренних границ). Некоторые западноевропейские страны – члены ЕС, а именно Германия и Нидерланды, были озабочены тем, что эти восточноевропейские страны имеют достаточно прозрачные границы со своими соседями, не являющимися членами ЕС, в основном из-за высокого уровня коррупции среди пограничной охраны и таможенных служащих.

Сам ЕС тоже испытывает серьезные экономические проблемы, которые частично можно объяснить коррупцией. В 2012 году в отчете TI под названием «Деньги, политика, власть. Коррупционные риски в Европе» коррупция в некоторых странах ЕС (главным обвиняемым была названа Греция) была признана существенным фактором, спровоцировавшим кризис еврозоны в 2010 году.

Коррупция приводит к снижению государственных доходов, так как коррумпированные власти за взятки могут освобождать граждан и компании от штрафов, налогов и прочих выплат в казну. В первом отчете, посвященном коррупции, опубликованном в феврале 2014 года, указывалось, что коррупция обходится странам ЕС в сумму порядка 120 млрд евро в год. Эта сумма близка к той (150 млрд долларов США), которую, по оценкам Африканского союза (отчет 2002 года), ежегодно недополучали из-за коррупции пятьдесят три страны – члена этого союза. Надо отметить, что для африканских стран потери от коррупции равны четверти их суммарного ВВП; примерно тот же объем (хотя и очень значительный) для стран ЕС составляет существенно меньшую долю ВВП.

Не в последнюю очередь из-за коррупции в налоговых органах ряд стран (в основном с переходной экономикой) ввел плоскую шкалу налогообложения (постоянные ставки подоходного налога и налогов на бизнес), стремясь уменьшить риски недополучения средств в государственный бюджет. Дело в том, что прогрессивное налогообложение требует большего вовлечения налоговой службы в принятие решений о налогообложении как граждан, так и фирм. Тем самым у налоговых служб появляется больше возможностей для коррупции, чем при постоянной ставке налогов. И частные лица, и компании при прогрессивной шкале налогообложения могут занижать декларируемый доход, чтобы воспользоваться более низкой налоговой ставкой (а это – форма уклонения от налогов). К сожалению, системы с постоянными ставками налогов тоже не являются абсолютно надежными: частные лица и фирмы могут вступать в сговор с чиновниками, чтобы занижать объем облагаемого налогом дохода, уменьшая тем самым поступления в бюджет.

Коррупция может привести к снижению экономической конкуренции, так как коррумпированные власти будут отдавать предпочтение компаниям-взяткодателям. Такие компании коррумпируют чиновников, чтобы получить незаконное преимущество при приватизации предприятий и при заключении государственных контрактов. Уменьшение конкуренции обычно приводит к росту цен и сокращению ассортимента товаров и услуг, что нежелательно ни для потребителей, ни для самого государства.

Организационная коррупция, фаворитизм и его разновидности – непотизм[11]11
  Или кумовство. – Прим. науч. ред.


[Закрыть], кронизм и т. п. – могут привести к серьезным отрицательным последствиям для благосостояния страны и ее развития. Высококвалифицированные честные люди отчаиваются, потому что они понимают, что не смогут занять хорошие должности или продвинуться по службе, не будучи родственником и другом руководителя высокого ранга. Некоторые из них перестают при этом интенсивно работать и проявлять инициативу, другие стремятся эмигрировать в менее коррумпированные и более меритократические страны.

Тем самым коррупция способствует утечке мозгов, лишая общество тех, кто лучше всего подходил бы для управления государством и экономикой. Это явление, иногда называемое утечкой человеческого капитала, стало актуальной проблемой для таких стран, как Иран.

Утечка финансового капитала тоже является проблемой, связанной с коррупцией. В июле 2000 года, вскоре после своего первого избрания на пост Президента России, Владимир Путин устроил встречу с самыми богатыми бизнесменами России, так называемыми олигархами. Одной из обсуждавшихся на встрече тем было возвращение в страну средств, вывезенных за границу. Независимо от того, можно ли считать олигархов коррупционерами, эта встреча знаменательна тем, что на ней была ясно выражена озабоченность руководства страны утечкой капитала. В последние годы это стало проблемой для многих стран, и важнейшей причиной ее возникновения является коррумпированность властей.

Подкуп корпорациями представителей власти ради получения государственных контрактов может иметь серьезные отрицательные последствия для таких компаний. Так, в 2013 году Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (НКБК) в австралийском штате Новый Южный Уэльс установила, что ряд лицензий на горные разработки был получен в результате коррупционных сделок. На основании этой информации правительство штата в январе 2014 года объявило о том, что отзывает эти лицензии на разработки. Этот пример иллюстрирует то, что коррупция может отрицательно сказываться не только на положении простых граждан и государства в целом, но и на отдельных корпорациях и регионах.

Политическая и правовая системы

Коррупция может негативно влиять на политические режимы, как демократические, так и автократические. Например, она может противоправным путем усиливать влияние отдельных законодателей, которые готовы оказывать помощь тем, кто дает им взятки либо повышает их шансы быть переизбранными. Такого рода поведение наблюдается во многих странах мира в форме «казенного пирога», когда члены законодательных собраний незаконно вносят или обещают внести средства в бюджеты округов с целью получения поддержки со стороны избирателей.

Этот незаконный фаворитизм связан с одной из наиболее сложных проблем для анализа коррупции, а именно с проблемой лоббирования. В таких странах, как США, лоббирование считается легальным и официально организовано. Вместе с тем иногда оно рассматривается как форма коррупции, особенно в международной политике. Во многих случаях лоббирование связано с попытками богатых стран оказывать влияние на политиков в бедных странах путем их коррумпирования (см. «захват государства» в главе 1). Для того, чтобы определить, является ли лоббирование формой коррупции, необходимо в каждом конкретном случае учитывать детали – простые обобщения здесь могут приводить к ошибкам.

Многие организации, такие как Всемирный фонд защиты природы, различные благотворительные организации, также занимаются лоббированием для достижения целей, которые большинство людей признало бы абсолютно достойными и оправданными. Подобного рода лоббирование следует отличать от лоббирования, заведомо связанного с преследованием корыстных интересов отдельных лиц или структур.

Более того, если лоббирование финансируется из официальных источников, а не из полученных взяток, и если – это важное дополнение – финансовая отчетность этих источников полностью прозрачна, то было бы совершенно неверным называть его коррупцией. Лоббирование со стороны некоторых видов организаций может казаться нечестным. Те, кто обладает значительными ресурсами, имеют большие возможности оказывать влияние на тех, кто принимает политические решения (недаром их называют группами влияния), чем обычные избиратели, но это всего лишь еще одно проявление политического неравенства, которое так или иначе существует в большинстве (даже демократических) стран. И проблемы, которые порождают такое неравенство, волнуют исследователей не только коррупции, но и проблем демократии.

Еще одним непростым вопросом является вопрос о том, как лучше финансировать политические партии, а именно, можно ли организовать это финансирование так, чтобы исключить коррупцию? В 1999 году в Германии разразился так называемый Коль-гейт скандал, в ходе которого почетный председатель Христианско-демократического союза (ХДС) Гельмут Коль был обвинен в коррупции. Он незаконным образом получал средства и распределял их в интересах своей партии, будучи Канцлером (то есть премьер-министром) Германии (1982–1998). ХДС была признана виновной в коррупции, и президент нижней палаты парламента приговорил эту партию к штрафу в 50 млн марок (приблизительно 25 млн евро). Хотя штраф впоследствии был отменен, прямым следствием этого скандала стало то, что правила финансирования политических партий в Германии были существенно пересмотрены и стали более прозрачными и менее зависимыми от бизнес-вкладов.

Особенно важное значение данного прецедента заключается не в том, что ведущий западный политик был обвинен в коррупции – Жак Ширак во Франции и Сильвио Берлускони в Италии до этого также обвинялись в коррупции – а в том, что все это произошло в стране, система финансирования политических партий которой считалась одной из лучших в мире.

Коррупция может подорвать конкуренцию на выборах, увеличивая неравенство между политическими партиями и снижая их конкурентоспособность. Электоральные фальсификации и нарушения могут принимать разнообразные формы. Две наиболее известные – подтасовка результатов голосования и покупка голосов избирателей (см. рис. 3). Так, одним из давно известных примеров покупки голосов являются «расточительные выборы» в 1768 году в Нортхэмптоне (Великобритания). Существует бесчисленное множество предполагаемых и доказанных случаев применения обеих этих форм во всех частях света. И как это часто бывает с различными формами коррупции, ни одна из них не стала новым и уникальным явлением для развивающихся стран и стран с переходной экономикой.

Рис. 3. Подтасовка выборов до сих пор очень распространена во многих странах

Разочарование и недовольство избирателей может усилить их желание голосовать за экстремистски настроенных политиков, как правого, так и левого толка, если они обещают искоренить коррупцию. Эмпирические исследования показывают, что такие экстремисты, будучи избранными, как правило, оказываются неэффективными в борьбе с коррупцией[12]12
  Во многих случаях лозунг борьбы с коррупцией для них является лишь средством манипулирования избирателями. Примером является нацистская пропаганда в 1931–1933 годах. – Прим. науч. ред.


[Закрыть]. Но в ряде стран тем не менее по-прежнему широко распространено мнение, что у таких политиков есть «волшебное средство» против коррупции.

Обвинения в коррупции, выдвинутые против какой-либо партии или отдельного политика, могут вызвать встречные обвинения. Это, в свою очередь, может привести к нежелательным последствиям для избирательной системы вследствие неудовлетворенности и раздражения избирателей. Одно из них состоит в том, что граждане становятся циничными и отчужденными от политики в целом, пусть даже в пассивной форме. Другое – в том, что они начинают возмущаться, и это возмущение может перерасти в активные протесты, дестабилизирующие систему, к свержению действующего режима или даже к краху всей политической системы.

Так, Фрэнк Вогль в своей книге 2012 года, анализируя так называемую арабскую весну 2011 года, показал, что общественное возмущение коррупцией явилось основным фактором обрушения режимов и систем в Египте и Тунисе.

Коррупция может подорвать легитимность (законность) системы – признанное право правителей на управление. «Слишком много» коррупции и «слишком много» сообщений о ней могут привести к тому, что люди утратят веру в рынок, демократию и власть закона. Даже если в основном это относится к странам с переходной экономикой, такое может произойти и в развитых западных странах. В январе 2013 года Генеральный секретарь Совета Европы заявил: «На сегодняшний день наибольшей угрозой демократии в Европе является коррупция. Все больше и больше людей на нашем континенте теряют веру во власть закона».

Когда люди теряют веру во власть закона, в обществе возрастает опасность произвола, нарушения гражданских свобод и прав человека. И если вначале это касается только обычных граждан, то рост беззакония и насилия может стать опасным и для политической элиты, так как массовые беспорядки угрожают ее власти.

Как и многие другие аспекты коррупции, эти ее последствия не являются чем-то новым. В восточноазиатской концепции власти как «небесного мандата» народ имел право свергнуть императора, если этот правитель был некомпетентным, тираничным, коррумпированным.

Безопасность

Для того чтобы поддерживать функционирование таких государственных структур, как армия, правоохранительные органы и система социального обеспечения, необходимо надлежащее финансирование. Если доход государства уменьшается в результате коррупции, то это отражается на общей способности государства защищать население. Между высоким уровнем коррупции и слабостью государства существует заметная корреляция.

В 1990-е годы, когда уровень безопасности на военных базах ряда стран – бывших союзных республик развалившегося СССР резко снизился, во многих научных докладах и правительственных документах Запада указывалось на опасность того, что коррумпированные чиновники в России и в Украине имеют возможность нелегально продавать радиоактивные материалы любому, кто готов за них заплатить. Хотя свидетельства в пользу этого предположения были в основном косвенными, существуют неопровержимые доказательства того, что коррумпированные правительственные чиновники слабых государств продавали различные виды оружия террористам и преступным формированиям.

Такое может произойти и в странах развитой демократии. В марте 2014 года в результате операции, проведенной ФБР в США, сенатор из Калифорнии был арестован и осужден за сотрудничество с китайской преступной группировкой, действовавшей в США и занимавшейся поставкой оружия группе исламских повстанцев на Филиппинах. Предположительно он планировал расширить торговлю оружием на Африку, и его совершенно не волновало, какой вред может причинить его бизнес. На момент написания книги расследование по этому делу продолжалось.

В заключение обсуждения темы торговли оружием в странах развитой демократии отметим, что несколько западных корпораций были обвинены в выплате значительных сумм в качестве взяток иностранным правительствам для того, чтобы получить контракты на поставки им военного оборудования. Так что коррупция вовлекает в этот потенциально смертельный бизнес не только отдельные личности или преступные группировки, но и корпорации.

Международный аспект

Влияние коррупции в одной стране на другие страны во многих случаях является скорее раздражающим фактором, чем реальной опасностью. Например, цена автомобильных страховок в Германии сильно выросла в 1990-х годах из-за того, что много машин было украдено и переправлено в страны Центральной и Восточной Европы. Этот преступный бизнес часто включал в себя подкуп бандитами служащих таможни, чтобы они закрывали глаза на перегон автомобилей.

Но подчас международные проявления коррупции носят более серьезный характер. Например, преступные организации, замешанные в международной торговле наркотиками, оружием, людьми и человеческими органами, были бы гораздо менее активны, если бы они не были способны подкупать таможенников, полицейских и прочих госслужащих с тем, чтобы те закрывали глаза на их бизнес или заранее предупреждали их о готовящихся рейдах правоохранительных органов (например, на нелегальные бордели, в которых работают жертвы торговли людьми).

К сожалению, в международных отношениях прагматизм часто берет верх над принципиальностью, и страны с относительно низким уровнем коррупции могут достаточно спокойно относиться к высокому уровню коррупции в странах, обладающих ядерным оружием или сырьевыми ресурсами (например, нефтью), от которых эти низкокоррумпированные страны зависят. Но время от времени уровень коррупции в той или иной стране возрастает настолько, что другие страны вынуждены на нее реагировать.

Многим читателям (предпочитающим широкое определение коррупции) известно об обвинениях, выдвинутых против ряда международных спортивных организаций, в том числе международной федерации футбола ФИФА. В начале 2014 года широкую огласку получило расследование, связанное с выбором страны, в которой должен был проводиться Чемпионат мира 2022 года. Коррупция, доказанная или нет, подрывает международную легитимность как организаций, так и стран, обвиняемых в причастности к коррупционной деятельности.

В этой главе говорится в основном об отрицательных последствиях коррупции. При этом необходимо признать, что многие уважаемые аналитики считают, что коррупция иногда может иметь и положительные последствия, быть полезной. Они полагают, что в ряде случаев коррупция морально оправдана. Классический пример – нацистский охранник, за взятку позволивший еврейским узникам бежать из концлагеря. Изучение этических основ подобных случаев приводит к продолжительным и сложным дискуссиям, выходящим за рамки данной работы. Но необходимо отметить, что польза от коррупции в принципе возможна.

В 1960 году американские и британские ученые, в частности Натаниэль Лефф (Колумбийский университет), Джозеф Най и Сэмюэль Хантингтон (гарвардские профессора) и Колин Лейс (университет Сассекса), заявили, что мы должны отойти от морализаторского подхода к коррупции и вместо этого рассматривать ее исключительно рационально и функционально (то есть сконцентрировать внимание на функциях, которые она выполняет). Такой подход иногда называют ревизионизмом в исследовании коррупции.

Эти ученые утверждали, что в развивающиеся странах коррупция иногда может приносить пользу, поскольку она «смазывает шестерни» и «тонизирует» государственную машину, а не является «песком в механизме» или «отравой» для этого механизма. Согласно их точке зрения, если государство слабо и во многих случаях оказывается недееспособным, коррупция может играть положительную роль.

По мнению некоторых аналитиков, коррупция – не всегда коллективное зло. Например, болгарский аналитик Иван Крастев призывал к более детальной оценке роли коррупции в сфере инвестиций. С его точки зрения, в посткоммунистических странах, где ранее не существовало капиталистов, чиновники в обмен на взятки отдают предпочтение внутренним инвесторам, а не иностранным, и дают тем самым шанс местным предпринимателям подняться вверх «по капиталистической лестнице». По мнению ряда аналитиков, борьба с коррупцией китайского лидера Си Цзиньпина нанесла ущерб не только дорогим магазинам и ресторанам в Китае, но и оказала отрицательное воздействие на экономический рост этой страны, и тем самым на мировую экономику в целом. То есть, возможно, китайская коррупция в данном случае была бы меньшим злом.

Еще один пример, иллюстрирующий эту точку зрения, представлен в работе Луиджи Манцетти и Кэрол Уилсона (2007). Они утверждают, что при слабом государстве многие граждане будут поддерживать коррумпированных политиков, если те смогут удовлетворить их запросы. Это касается также и сильных государств. Опрос о связях коррупции с финансированием политических партий, проведенный этими исследователями в 2004–2006 годах в шести странах, показал, что от 14 % (в Германии) до 35 % (во Франции) избирателей (в Болгарии, Италии, Польше и России эта цифра колебалась в районе 25 %) при выборе одного из двух кандидатов с большей вероятностью проголосовали бы за более динамичного, хотя и коррумпированного кандидата, про которого известно, что он доводит начатое дело до конца, чем за «кристально чистого», но неэффективного.

Эти результаты очень интересны и во многом контринтуитивны, но они требуют детального анализа. Во-первых, участники опросов могут вести себя в реальной ситуации, в данном случае – на выборах, совершенно не так, как в опросах. Определить, большее или меньшее их количество проголосовало бы на самом деле за коррумпированного, но эффективного кандидата, исключительно сложно.

Во-вторых, респондентам была предоставлена только одна опция – выбор между двумя «неоптимальными» кандидатами; если бы в реальности существовал динамичный и некоррумпированный кандидат, он составил бы этой паре серьезную конкуренцию. Другими словами, респонденты, ответившие, что проголосовали бы за коррумпированного кандидата, на самом деле демонстрировали не столько приверженность коррупции, сколько выбор наименьшего из двух зол. Тем не менее примеры голосований в Индии и Италии показывают, что в результате честных выборов может быть избран тот кандидат, о котором было известно, что он коррумпирован.

Существует еще один подход к анализу коррупции. В конце 1980-х годов Робертом Клитгаардом была выдвинута концепция «оптимального количества» коррупции. Р. Клитгаард не призывал мириться с коррупцией или оправдывать ее (как это делают ревизионисты, замечая, что она иногда может быть полезной). Исходя из экономической концепции соотношения затрат и результатов, он предложил оценивать «оптимальное количество» коррупции, учитывая, что стоимость борьбы с ней не должна превышать размер экономических потерь от коррупции. В этом случае «оптимальным» является такой уровень коррупции, при котором она максимально подавлена по отношению к затрачиваемым ресурсам.

В наши дни широкое, хотя далеко не повсеместное, распространение получила точка зрения, что даже если в некоторых специфических ситуациях коррупция и может быть полезна, то только кратковременно. В длительной перспективе экономические потери от коррупции неминуемо превысят выгоды от нее. Одной из проблем существующей краткосрочной коррупции является то, что культура коррупции может так укорениться, что бороться с ней в дальнейшем станет исключительно сложно. Вместо того чтобы допускать коррупцию как таковую, нужно научиться разделять ее, по Хейденхай-меру, на черную, белую и серую (см. главу 1). Такая дифференциация позволит найти новые подходы к оценке коррупции, не скатываясь к прямому ее оправданию.