Текст книги "Коррупция. Очень краткое введение"

Глава 3
Можно ли измерить коррупцию?

В своей статье 1995 года Мойзес Наим говорил о глобальном всплеске коррупции. Но действительно ли градус коррупции в обществе возрастает? На самом ли деле одни страны более коррумпированы, чем другие? Чтобы ответить на эти вопросы, нужно как-то научиться измерять коррупцию. К сожалению, это достаточно трудная задача, отчасти потому, что мы не можем договориться о том, что является коррупцией, а что нет.

Другой проблемой является трудность получения информации. Для большинства преступлений и противозаконных действий существуют жертвы, которые могут сообщить властям о случившемся. Часто так и происходит. Но тот человек, который дал взятку, вряд ли подаст жалобу на должностное лицо, которое ее потребовало или приняло. Одна из причин этого состоит в том, что такой человек в большинстве случаев сам совершает преступление, давая взятку. Другая причина заключается в том, что взяткодатель может опасаться, что в случае жалобы полученные им в обмен на взятку разрешение на строительство или паспорт будут аннулированы или конфискованы.

Следовательно, подача жалобы на коррумпированное должностное лицо противоречила бы интересам взяткодателя.

В случаях, когда бюрократ или некое ответственное лицо, например, присваивает казенные средства (здесь нет двустороннего обмена благами), в роли «жертвы» часто выступает большая и безличная организация – крупная корпорация или государство в целом, и она, скорее всего, даже не заметит потери, пока не будет проведена тщательная проверка (что происходит не часто). Иногда «жертва» еще более абстрактна, ею может быть, например, все общество.

Подобные сценарии предполагают, что коррупционер извлекает для себя некую осязаемую пользу. Но если мы включим в рассмотрение социальную коррупцию, то станет очевидным, почему измерения коррупции, например объема коррупционного патронажа исключительно сложная задача.

Тем не менее если мы собираемся определить, имеет место рост или снижение уровня коррупции в той или иной стране или организации и сопоставить уровни коррупции в различных странах или организациях, или же хотим вычислить, насколько уменьшилась коррупция вследствие борьбы с ней, то нам необходимо, несмотря на все сложности, попытаться измерить уровень коррупции.

Существует четыре источника информации, используемых для измерения масштаба коррупции – официальная статистика, опросы, посвященные оценке восприятия коррупции и отношения к ней, эмпирические обследования и специально проводимое отслеживание. В данной главе мы сначала рассмотрим методы, основанные на этих видах информации, а затем кратко обсудим менее распространенные подходы.

Официальная статистика

Для многих исследователей базой для изучения масштаба коррупции является официальная государственная статистика. Обычно она бывает двух видов – судебная и экономическая. Судебная статистика, как правило, содержит информацию по следующим пяти показателям:

1. Количество известных случаев.

2. Количество расследованных случаев.

3. Количество обвинений.

4. Количество осуждений.

5. Количество исполненных приговоров.

Подобные данные могут служить исходным материалом для исследования, но их непосредственное (то есть без существенной обработки) использование довольно проблематично, особенно если их применять для сравнения стран. Более низкие значения показателей (с учетом численности населения) по некоторым или по всем четырем первым показателям в стране А по сравнению со страной Б могут являться таковыми потому, что уровень коррупции в стране А действительно ниже, чем в стране В, но также потому, что в стране А не принято проводить расследования случаев коррупции и тем более сообщать о них. В стране А простые граждане могут считать, что информировать власти о случаях коррупции просто бесполезно, так как власть некомпетентна, равнодушна или сама коррумпирована, в то время как в стране Б больше доверяют органам обеспечения правопорядка.

Другая проблема состоит в том, что во многих странах вообще не существует более или менее подробных количественных данных, относящихся непосредственно к коррупции. Соответствующая информация о коррупции содержится в более общих показателях, таких как число экономических преступлений или случаев злоупотребления властью, то есть учитывающих также случаи, не подпадающие под определение коррупции.

Иногда правительственные органы публикуют данные экономического характера – например, средний размер взятки и оценку влияния коррупции на экономику в целом. Но поскольку все или почти все случаи коррупции выявить нельзя, такие данные являются скорее предположительными, нежели надежными оценками. Как правило, они основаны на данных опросов тех или иных групп населения (например, респондентов спрашивают, сколько они потратили на взятки за прошедшие двенадцать месяцев и какова была средняя сумма этих взяток), чем на более надежной информации о коррупции. К проблеме использования данных опросов мы вернемся ниже.

В лучшем случае официальная статистика отражает минимальный масштаб коррупции. Но если учесть, что в стране А обвинения в коррупции расследуются менее основательно, чем в стране Б, знание этого минимума малоинформативно и может приводить к ошибочным выводам. Ведь верхушка айсберга далеко не всегда отражает размеры всего айсберга. Зная это, большинство аналитиков в наши дни предпочитают использовать для оценки масштабов коррупции не официальную статистику, а иные источники информации.

Оценка восприятия коррупции и отношения к ней

Наиболее известным источником информации о масштабе коррупции в большинстве стран мира является Индекс восприятия коррупции (ИВК), рассчитываемый Трансперенси интернешнл (TI). В нем учитывается восприятие коррупции людьми и отношение к ней: верят ли люди, что власти делают достаточно для ее искоренения, какие отрасли наиболее коррумпированы и т. п.

Начиная с 1995 года этот индекс ежегодно рассчитывается и публикуется, и каждый желающий может ознакомиться с его значением для очень многих стран и с методикой его расчета. Сама организация TI характеризует его как «обзор опросов». TI не проводит опросов, она собирает и стандартизирует данные опросов, проведенных другими – «независимыми институтами, специализирующимися на исследовании политического и делового климата», – и на основании этих опросов рассчитывает относительный уровень восприятия коррупции (по отношению к другим странам) и место страны в общем рейтинге. Значение этого индекса и соответствующий ранг страны характеризуют «чистоту от коррупции», то есть степень некоррумпирован-ности страны. TI не включает в свой индекс ИВК страну, если не получает доступа по меньшей мере к трем опросам. Вот почему не все страны мира учитываются в этом рейтинге. В 2012 году, например, он включал данные по 176 из примерно 200 существующих на тот момент стран и территорий.

До 2012 года шкала ИВК измерялась от 0 (очень коррумпировано) до 10 (совсем не коррумпировано), с точностью до одной десятой балла (двух десятых в первых выпусках). В 2012 году эта система изменилась, так что теперь ИВК измеряется от 0 (очень коррумпировано) до 100 (совсем не коррумпировано). Из-за ограниченности места мы не можем воспроизвести здесь полную таблицу 2012 года.

В табл. 1 приведены данные двадцати наименее и двадцати наиболее коррумпированных стран согласно ИВК.

ТАБЛИЦА 1

Избранные результаты из Индекса восприятия коррупции за 2012 год

Корректировка системы шкалирования, произведенная в 2012 году, была сделана с целью повысить точность измерения, сопоставимость данных, в нее также были внесены некоторые другие новации. Одна из проблем индекса TI, которую давно осознавала и сама эта организация, заключалась в том, что, поскольку источники данных от года к году изменялись, сопоставлять результаты по годам было не совсем корректно. Учитывая отсутствие альтернативных данных, многие аналитики тем не менее проводили исследования, опираясь на индекс ИВК. При этом во многих работах часто указывалось на недостаточную корректность сопоставления, и с целью уменьшить ошибки измерения уровня коррупции использовались также данные из других источников.

Поскольку число стран, учитываемых в ИВК, меняется от года от году, сравнение рейтингов разных лет может вводить в заблуждение. Если, допустим, страна Х была в каком-то году на 40-м месте в рейтинге, а спустя пять лет – на 80-м, люди, не знающие деталей, могут справедливо предположить, что коррупционная ситуация в ней заметно ухудшилась. Но если принять во внимание, что число стран, входящих в рейтинг, в первом году было 80, а спустя пять лет – 160, то окажется, что ситуация в стране Х за эти годы осталась примерно той же самой, поскольку она по-прежнему находится в середине списка.

Поэтому было бы более правильным учитывать общий балл, приписываемый стране, а не ее место в рейтинге, особенно в тех случаях, когда проводится межвременное сравнение стран. TI объявила, что с применением новых методик определения ИВК, введенных в 2012 году, станет возможным прямое сравнение данных за разные годы. Но сложности сопоставления по баллам и по местам в рейтинге все равно будут сохраняться до тех пор, пока количество включенных в рейтинг стран не станет постоянным.

ИВК подвергается критике также и по другим причинам, включая то, что в нем отражается мнение (восприятие коррупции) главным образом представителей бизнеса и экспертов, а не населения в целом. Это верно для многих сравнительных исследований восприятия коррупции, таких как опрос Всемирного банка BEEPS (Опрос о деловой среде и работе предприятий) и Всемирного экономического форума GCR (Глобальный доклад о конкурентоспособности). Существует также множество других опросов как отдельных групп, так и населения в целом[13]13
  Это, конечно, выборочные опросы. – Прим. науч. ред.


[Закрыть], но, как правило, они касаются какой-либо одной или небольшого числа стран и проводятся по специально разработанным опросам. Поэтому ценность таких локальных опросов для сравнения коррупции в разных странах мира весьма ограничена.

Опросы и личный опыт

Иногда утверждается, что исследования восприятия коррупции не отражают реальной ситуации. Здесь возникают две проблемы. Во-первых, при таком утверждении предполагается, что кто-то (возможно, сам критикующий) знает, какова реальная ситуация. Это бессмысленно – никто не может знать действительный уровень коррупции в каком бы то ни было обществе, учитывая и расхождения в определениях коррупции, и присущий ей теневой характер.

Во-вторых, восприятие – это тоже реальность. Если потенциальные инвесторы отказываются инвестировать из-за того, что уровень коррупции в той или иной стране кажется им слишком высоким, то такое восприятие страны оказывает влияние на их поведение, и в этом смысле оно также является формой реальности. Не углубляясь в детали тысячелетних философских споров между материалистами и идеалистами, заметим, что мы живем одновременно и в мире материи, и в мире образов. С этой точки зрения единственной реальности не существует.

Тем не менее коррупцию имеет смысл измерять всеми доступными способами. Те, кто критикует опросы, касающиеся восприятия коррупции (т. е. мнения о коррупции), часто предлагают использовать вместо них опросы, касающиеся личного опыта респондентов. Респондентов спрашивают не об их ощущениях, а об их личном опыте. Типичный пример такого вопроса: «Давали ли вы или ваши близкие взятки в течение последних двенадцати месяцев?» Когда такие опросы впервые были проведены в 90-х годах, многие специалисты отнеслись к ним скептически, предполагая, что люди никогда не будут признаваться в даче взяток. Но теперь существуют многочисленные свидетельства того, что респонденты признаются в даче взяток, если они уверены в конфиденциальности и анонимности опросов.

Отчасти в качестве реакции на критику ИВК TI в 2003 году ввела новый метод построения индексов, основанный на комбинации вопросов как по оценке воспринимаемой коррупции, отношения к ней и вопросов, касающихся личного опыта респондентов. Результаты таких опросов представлены в барометре мировой коррупции (БМК – Global Corruption Barometer), который проводится каждые 1–2 года с момента его введения. На сайте TI он именуется опросом мнений и опыта людей.

В отличие от Индекса восприятия коррупции, барометр основан на опросах, проводимых самой TI (конечно, при использовании соответствующих социологических компаний в той или иной стране). Его заметное преимущество – в стандартизации опросников и их комплексности. Так как вопросы от года к году практически не изменяются, то при сопоставлении различных стран в разные годы возникает гораздо меньше проблем.

С другой стороны, использование БМК базируется на менее обширной исходной информации, нежели при использовании ИВК. Сначала были представлены результаты опросов в сорока шести странах в 2003 году (причем результаты некоторых из них были неполны). Затем база для расчета БМК постепенно расширилась, в 2010–2011 годах в нем учитывалась информация уже о 100 странах. Несмотря на рост объема данных, их все равно пока меньше, чем при построении ИВК. Из-за недостатка места мы снова приведем здесь лишь краткие выдержки из результатов БМК.

Таблица 2 предоставляет свидетельства того, что многие граждане будут сообщать в опросах об уплате ими взяток. В таблицу включены только двадцать верхних и нижних стран из ИВК, которые входили в БМК 2010–2011 года, чтобы было проще сравнивать оба набора результатов.

ТАБЛИЦА 2

Избранные значения БМК

(страны упорядочены согласно рейтингу 2010–2011 гг.)

Коррупционные позиции стран в индексах ИВК и БМК могут, конечно, несколько различаться. Кроме того, как мы видим, результаты 2010–2011 годов преподнесли нам несколько сюрпризов: например, оказалось, что Люксембург и Сингапур имеют более высокие рейтинги взяточничества, чем можно было ожидать, тогда как рейтинги Венесуэлы и Судана оказались более низкими, чем можно было предполагать на основании данных ИВК 2012 года. Тем не менее общая картина при использовании обоих методов существенно не меняется: граждане богатых и стабильных демократических стран с гораздо меньшей вероятностью склонны давать взятки, чем граждане бедных и нестабильных стран или стран с авторитарной формой правления.

Прежде чем закончить рассмотрение БМК, нужно отметить еще три момента. Во-первых, как в случае со всеми данными, о которых шла речь до сих пор, при их анализе часто используется выражение «отражает коррупционность». Возможно, жители в одних странах больше опасаются признаваться в даче взяток, чем в других, и это может искажать наше сравнение коррупционной ситуации в различных странах. Данными социальных опросов (не только относящихся к коррупции) надо пользоваться с осторожностью.

Во-вторых, ответы на те вопросы БМК, которые апеллируют к личному опыту респондентов, могут многое сказать нам о низовой коррупции, но они малопригодны для оценки верхушечной коррупции, поскольку большинство граждан почти никогда не имеют дела с чиновниками высокого уровня, например политиками. Это представляет собой значительную проблему для подобных опросов, учитывая, что коррупция в элитах обычно приносит гораздо больше вреда, чем низовая коррупция.

И наконец, начиная с первого выпуска БМК в 2003 году, многократно оценивалась корреляция между ИВК и БМК. Уровень этой корреляции оказывался достаточно высоким – оценки одного индекса подтверждают оценки другого.

Следует отметить, что для оценки коррупции проводится еще ряд опросов, базирующихся на опыте людей. Наиболее известным и уважаемым из них является Международный обзор жертв преступлений (МОЖП – ICVS). К сожалению, он проводится нерегулярно, и число участвующих в нем стран значительно меняется от опроса к опросу. Тем не менее стоит упомянуть, что, по расчетам, корреляция между ИВК и МОЖП оказалась довольно высокой. Это радует, так как при этом растет доверие к результатам, полученным при помощи различных опросов общественного мнения.

Читателям, которые интересуются коррупцией в сфере бизнеса, следует обратить внимание также на упомянутый выше BEEPS и на Международный обзор криминального бизнеса (МОКБ), хотя последний, к сожалению, проводился пока только один раз (в 2000 году; аналогичное исследование, но меньшего масштаба, было проведено в 1990-е годы).

Еще один полезный опрос, проведенный лишь однажды (на момент написания этой книги, в 2014 году), – Специальный отчет Евробарометра о коррупции. Предполагалось проводить его и в дальнейшем. В опросе Евробарометра гражданам Евросоюза задавали вопросы, связанные с их личным участием в даче взяток. Согласно опросу, 12 % опрашиваемых заявили, что лично знакомы с кем-то, кто берет взятки (в Великобритании – 0 %!). Но только 4 % признались, что давали их сами или что им предлагали дать взятку. Следует заметить, что данные опроса сильно различаются от страны к стране, и поэтому их усреднение может привести к ложным выводам. Так, в Румынии 25 %, а в Латвии 29 % участников опросов указывали, что давали взятку или получали предложение ее дать. На другом конце спектра, в Скандинавских странах, Германии, Люксембурге, Португалии и Великобритании, доля указывающих на это очень низка (меньше 1 %), что в целом соответствует результатам, полученным другими методами.

Прослеживание

Оригинальный подход к измерению коррупции был представлен в 1990-х годах Всемирным банком – прослеживание (tracking). Он был реализован в двух видах – прослеживание общественных расходов (ПОР) и количественное обследование предоставляемых услуг (КОПУ). Эти подходы слишком сложны с технической точки зрения, чтобы подробно представить их в этой книге, но основы методики и их общий смысл объяснить легко.

В 1990-х годах Всемирный банк всерьез озаботился тем фактом, что средства, направляемые им в развивающиеся страны, часто не доходят до тех, кому они изначально предназначались. Например, большинство средств, выделенных на развитие начального школьного образования в Уганде просто не дошло до школ. Выяснив это, банк разработал методы прослеживания движения этих средств на всех административных уровнях вплоть до отдельных начальных школ и совместно с правительством Уганды ввел их в действие в 1996 году. Результаты были впечатляющими. Средний объем средств, дошедших до школ, в 1991–1995 годах составлял 13 центов на каждый выделенный доллар, а к 2001 году вырос до 80 центов на доллар. Этот результат есть следствие применения метода ПОР.

Хорошим примером использования метода КОПУ является опыт Бангладеш. Всемирный банк предположил, что большинство средств, выделенных на оказание медицинской помощи, было либо растрачено, либо использовано на другие цели. Была разработана система прослеживания, которая включала множество контрольных посещений в учреждения здравоохранения в течение всего 2002 года, для того чтобы выявить отсутствующих на рабочих местах сотрудников. Обнаружилось, что более 40 % врачей и примерно 35 % других работников здравоохранения различных уровней, оплачиваемых из средств Всемирного банка, отсутствовали на своих рабочих местах в рабочее время. Исследователи разработали проект «Врачи-призраки». Хотя некоторые медицинские работники отсутствовали на работе по уважительным причинам, оказалось, многие врачи, работавшие по совместительству, занимались в положенное для работы в клиниках время частной практикой, продолжая получать при этом зарплату из государственных средств. В результате использования метода прослеживания ситуация в здравоохранении заметно улучшилась.

Значительное преимущество методов прослеживания состоит в том, что они не только позволяют измерять уровень коррупции и его изменение путем сбора статистических данных «до и после», но одновременно помогают уменьшить коррупцию, что само по себе является важнейшим стимулом для ее измерения. К сожалению, как и все методы измерения коррупции, прослеживающие методы имеют свои недостатки. Так, они могут измерять уровень коррупции только в определенных конкретных отраслях (образовании, здравоохранении и т. п.) или в отдельных регионах. Для оценки общего масштаба коррупции в стране они не годятся. Они также очень дороги как с точки зрения временных затрат, так денежных. Эти методы требуют наибольших (среди рассмотренных здесь методов) расходов относительно масштаба решаемых с их помощью задач.

И наконец, эти методы будут хорошо работать, только если власти исследуемой страны будут согласны сотрудничать с организациями, которые хотели бы оказать помощь в исследовании коррупции и борьбе с ней. Так, правительство Уганды оказывало очень большую поддержку Всемирному банку, тогда как правительство Танзании показало себя в 1999–2004 годах гораздо менее готовым к сотрудничеству в проведении ПОР на его территории различными организациями. Возможно, властям не хотелось участвовать в том, что с их точки зрения могло быть расценено как внешнее вмешательство. В результате ПОР, проведенные здесь, были гораздо менее успешны.