Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)"

В качестве примера установления соответствующего «иного» полномочия органов государственной власти субъектов РФ, не упомянутого в комментируемой статье, можно указать положение ч. 5 ст. 25 комментируемого Закона, согласно которому высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ может устанавливаться порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Статья 13. Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности

1. К полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

1) осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

1¹) установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения;

2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения;

3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;

3¹) принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;

3²) установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

3³) установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения;

6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения;

7) определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам местного значения;

8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения;

9) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством Российской Федерации, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

10) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения;

11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели;

12) осуществление иных полномочий, отнесенных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

2. Полномочия в области дорожной деятельности, установленные частью 1 настоящей статьи, реализуются органами местного самоуправления сельских поселений в случае закрепления законом субъекта Российской Федерации за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений, а в случае отсутствия такого закрепления реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.

1. В комментируемой статье определены полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, а в статьях 11 и 12 комментируемого Закона – соответственно полномочия органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ в указанной области.

Статьей 12 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя установлено, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Как указал КС России в Определении от 2 ноября 2006 г. № 540-О[135]135
  ВКС РФ, 2007, № 2.


[Закрыть], из данного конституционного положения и из положений ч. 1 ст. 130, ч. 1 и 2 ст. 132 Конституции РФ следует, что, не входя в систему органов государственной власти, органы местного самоуправления вместе с тем обладают публично-властными полномочиями применительно к возложенным на местное самоуправление задачам, т. е. выполняют функции публичной власти на соответствующем территориальном уровне; при этом конституционными характеристиками местного самоуправления как формы публичной власти обусловливаются особенности его правосубъектности, сопоставимые с особенностями правосубъектности иных публичных образований – России и субъектов РФ.

Комментируемым Законом соответственно его положениям внесены изменения в положения ч. 1 ст. 14, ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 16 Закона об организации местного самоуправления, определяющие соответственно вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (см. коммент. к ст. 56 Закона). В эти положения впоследствии вносились изменения другими федеральными законами. В результате, положениями Закона об организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 1 мая 2019 г. № 87-ФЗ[136]136
  pravo.gov.ru, 2019, 1 мая.


[Закрыть]) отнесены:

к вопросам местного значения городского поселения – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ (п. 5 ч. 1 ст. 14);

к вопросам местного значения муниципального района – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ (п. 5 ч. 1 ст. 15);

к вопросам местного значения муниципального, городского округа – дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ (п. 5 ч. 1 ст. 16).

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов (в прежней (первоначальной) редакции данной части говорилось в общем об органах местного самоуправления; уточняющее дополнение внесено Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ, которым комментируемая статья дополнена частью 2, см. ниже) в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся:

1) осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения (пункт изложен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ полностью в новой редакции; в прежней (первоначальной) редакции указывалось на осуществление контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения).

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 3 ст. 11 комментируемого Закона отнесено осуществление федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 1 ст. 12 данного Закона – осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. О муниципальном контроле за обеспечением сохранности автомобильных дорог см. коммент. к ст. 13¹ Закона;

1¹) установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения (пункт введен Федеральным законом от 15 февраля 2016 г. № 26-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 2 ст. 11 комментируемого Закона отнесено установление порядка осуществления федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 1¹ ст. 12 данного Закона – установление порядка осуществления регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения. О порядке осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог см. коммент. к ст. 13¹ Закона;

2) разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог местного значения.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 4 ст. 11 комментируемого Закона отнесена разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 2 ст. 12 данного Закона – разработка основных направлений инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Иных положений, касающихся инвестиционной политики в области развития автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, комментируемый Закон не содержит;

3) принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог (указание на такие участки включено Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 288-ФЗ) и о прекращении такого использования.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 5 ст. 11 комментируемого Закона отнесено принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования федерального значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3 ст. 12 данного Закона – принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования. О принятии решения об использовании автомобильной дороги, участка автомобильной дороги на платной основе см. коммент. к ст. 36 Закона, о принятии решения о прекращении такого использования – коммент. к ст. 42 Закона;

3¹) принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования (пункт введен Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3¹ ст. 12 комментируемого Закона отнесено принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения, и о прекращении такого использования. Подобные полномочия органов государственной власти России не предусмотрены. Вопросы организации парковок (парковочных мест) регламентированы Законом об организации движения;

3²) установление порядка создания и использования, в т. ч. на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (пункт введен Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3¹ ст. 12 комментируемого Закона отнесено установление порядка создания и использования, в т. ч. на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения. Подобные полномочия органов государственной власти России не предусмотрены. Вопросы организации парковок (парковочных мест) регламентированы Законом об организации движения;

3³) установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (пункт введен Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 3¹ ст. 12 комментируемого Закона отнесено установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения. Подобные полномочия органов государственной власти России не предусмотрены. Вопросы организации парковок (парковочных мест) регламентированы Законом об организации движения;

4) определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог (указание на такие участки включено Федеральным законом от 3 ноября 2010 г. № 288-ФЗ), за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (положение, касающееся парковок, введено Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 69-ФЗ).

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 6 ст. 11 комментируемого Закона отнесено определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 4 ст. 12 данного Закона – определение методики расчета и максимального размера платы за проезд по платным автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования регионального или межмуниципального значения. О расчете размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам, платным участкам автомобильных дорог см. коммент. к ст. 40 Закона;

5) утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 7 ст. 11 комментируемого Закона отнесено утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования федерального значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 5 ст. 12 данного Закона – утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения. Об утверждении перечней автомобильных дорог см. коммент. к ст. 5 Закона;

6) осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 10 ст. 11 комментируемого Закона отнесено осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 6 ст. 12 данного Закона – осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Об осуществлении дорожной деятельности см. коммент. к ст. 15 Закона;

7) определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами (до внесения Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ изменения говорилось о транспортных средствах, осуществляющих перевозки тяжеловесных грузов) при движении по автомобильным дорогам местного значения (Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 248-ФЗ исключено указание на то, что речь об автомобильных дорогах общего пользования).

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 11 и 12 ст. 11 комментируемого Закона отнесено установление порядка возмещения вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, и порядка определения размера такого вреда, определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 7 ст. 12 данного Закона – определение размера вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами при движении по автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения. О возмещении вреда, причиняемого тяжеловесными транспортными средствами, см. коммент. к ст. 31 Закона;

8) установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования местного значения.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 15 ст. 11 комментируемого Закона отнесено установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 8 ст. 12 данного Закона – установление стоимости и перечня услуг по присоединению объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования регионального или межмуниципального значения. О присоединении объектов дорожного сервиса к автомобильным дорогам общего пользования см. коммент. к ст. 22 Закона;

9) использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 16 ст. 11 комментируемого Закона отнесено использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 9 ст. 12 данного Закона – использование автомобильных дорог при организации и проведении мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке в соответствии с законодательством РФ, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций на автомобильных дорогах в соответствии с законодательством РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Основными законодательными актами, регламентирующими указанные вопросы, являются Федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и «О гражданской обороне»;

10) информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования местного значения.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 17 ст. 11 комментируемого Закона отнесено информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования федерального значения, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 10 ст. 12 данного Закона – информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования регионального или межмуниципального значения. Об информационном обеспечении пользователей автомобильными дорогами общего пользования см. коммент. к ст. 28 Закона;

11) утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели.

К полномочиям органов государственной власти России в соответствии с п. 18 ст. 11 комментируемого Закона отнесено утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог федерального значения и правил расчета размера ассигнований федерального бюджета на указанные цели, а к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 11 ст. 12 данного Закона – утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правил расчета размера ассигнований бюджета субъекта РФ на указанные цели. О финансовом обеспечении расходных обязательств муниципальных образований по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения см. коммент. к ст. 34 Закона;

12) осуществление иных полномочий, отнесенных комментируемы Законом, другими федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям органов местного самоуправления.

Соответственно, перечень полномочий органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности определен в ч. 1 комментируемой статьи открытым, точно также как определены открытыми перечни полномочий органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов РФ в указанной области в ст. 11 и 12 комментируемого Закона.

В качестве примера установления соответствующего «иного» полномочия органов местного самоуправления, не упомянутого в ч. 1 комментируемой статьи, можно указать положение ч. 5 ст. 25 комментируемого Закона, согласно которому органом местного самоуправления может устанавливаться порядок установления и использования полос отвода автомобильных дорог местного значения.

2. В части 2 комментируемой статьи предусмотрено, что полномочия в области дорожной деятельности, установленные частью 1 данной статьи, реализуются органами местного самоуправления сельских поселений только в случае закрепления законом субъекта РФ за сельскими поселениями вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов сельских поселений. На случай же отсутствия такого закрепления установлено, что указанные полномочия реализуются органами местного самоуправления муниципальных районов.

Часть 2 комментируемой статьи введена с 9 декабря 2015 г. Федеральным законом от 28 ноября 2015 г. № 357-ФЗ (как говорилось выше, тем же Законом в ч. 1 данной статьи уточнено, что речь идет о полномочиях органов местного самоуправления только городских поселений, муниципальных районов, городских округов) соответственно регулированию содержащемуся в положениях ч. 3 и 4 ст. 14 Закона об организации местного самоуправления (в ред. Федерального закона от 29 июня 2015 г. № 187-ФЗ[137]137
  pravo.gov.ru, 2015, 30 июня.


[Закрыть]):

в части 3 ст. 14 Закона об организации местного самоуправления перечислены пункты ч. 1 данной статьи, предусмотренные которыми вопросы относятся к вопросам местного значения сельского поселения, и пункт 5, предусматривающий полномочия в области дорожной деятельности, в этот перечень не входит. Там же, в части 3 ст. 14 Закона об организации местного самоуправления предусмотрено, что законами субъекта РФ и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 данной статьи вопросов местного значения городских поселений;

частью 4 ст. 14 Закона об организации местного самоуправления установлено, что иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.

Как отмечено в Апелляционном определении СКАД ВС России от 31 января 2018 г. № 57-АПГ17-7[138]138
  СПС.


[Закрыть], поскольку в рассмотренном деле отсутствует закон субъекта РФ о закреплении за сельскими поселениями вопросов осуществления деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, то эти полномочия отнесены к вопросам местного самоуправления муниципального района, а последний на основании заключенных с администрациями сельских поселений соглашений вправе был передать их осуществление органам местного самоуправления сельских поселений.