Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Это процесс отстаивания группой людей сформированной ею позиции по вопросам социальной значимости и методичного, целенаправленного воздействия на общественное мнение и институты государственной власти до тех пор, пока эта позиция не станет официальной и преобладающей.

Другими словами, ADVOCACY – процесс превращения пассивной поддержки социально значимых инициатив в твердые убеждения и активные действия групп заинтересованной общественности (stakeholders).

Цель ADVOCACY – мобилизация усилий на достижение изменений в обществе, включая проведение законодательных, политических и социальных реформ.

В английском языке понятие «advocacy» находится в близком родстве с понятием «cause» (общее дело). В русском «общее дело» – тоже весьма устойчивое понятие. Поэтому для лучшего восприятия всех оттенков ADVOCACY мы вполне можем воспользоваться и такой интерпретацией – защита общего дела заинтересованной группой людей.

ADVOCACY предусматривает широкий спектр возможных усилий в диапазоне от поиска сути общего интереса, его всестороннего осмысления и определения до принятия программы действий и ее последовательного выполнения во имя провозглашенного общего блага. Вся эта деятельность направляется на формирование у общественности понимания необходимости неких перемен и может иметь, а может и не иметь, цели добиться изменений в политике органов государственной власти.

Отсюда важный вывод: лоббирование – есть частный случай ADVOCACY и лишь одна из ее органичных стадий, когда основной целью всей активности становится воздействие на органы государственной власти, а главными средствами достижения цели – услуги добровольных или профессиональных лоббистов.

При попытках дать обоснованное определение термину «лоббизм» нельзя не согласиться с британскими учеными Р. Чари, Дж. Хогеном и Г. Мерфи[133]133
  Чари Р., Хоген Дж., Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011.


[Закрыть], что, несмотря на кажущуюся на первый взгляд простоту, это – не такая простая задача. Как правило, основные сложности и разногласия возникают при попытках определить: содержательный статус лоббизма – то есть что такое лоббизм по своей сути, какие действия следует считать лоббистскими, а какие – нет; субъектный статус лоббизма – то есть тех, кого следует относить к лоббистам, а кого нет; объектный статус лоббизма – то есть по отношению к кому определенный набор действий считается лоббистским, а по отношению к кому – нет. Именно раскрытие этих сущностных граней явления позволит нам сформулировать комплексное определение термина «лоббизм». Рассмотрим подробно каждый из представленных элементов.

ГЛАВА 2
СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ СУЩНОСТИ ЯВЛЕНИЯ

В российской науке и зарубежной научной среде превалирует мнение, что лоббирование – это находящееся в рамках правового поля влияние на политических стейкхолдеров[134]134
  В рамках данной работы мы будем использовать термин «политический стейкхолдер» – это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба нужного для лоббиста вопроса. Иногда, когда это потребуется, мы будем отдельно выделять представителей публичной власти, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев) и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. В процессе коммуникации с лоббистами, каждый из них имеет свой обособленный интерес, который будет рассмотрен отдельно.


[Закрыть]. Но в настоящее время нам неизвестны в какой-то степени убедительные работы, описывающие содержательный смысл категории «влияние» в контексте лоббистских взаимоотношений. Большинство исследований раскрывает «влияние» через длительное и достаточно хаотичное перечисление всевозможных форм лоббизма, которые систематизируются из анализа практической жизни, например помощь в разработке законопроектов, сбор мнений групп избирателей, личные встречи и убеждения, различные кампании в СМИ и многое другое. Но данного перечисления явно недостаточно, так как оно не отвечает на главный вопрос – на чем основано влияние лоббистов, что в их деятельности представляет заметную ценность и (или) опасность для политических стейкхолдеров. В противном случае лоббизм не занял бы то место, на котором он находится в политических системах ряда стран в настоящее время. Разные концепции по-разному отвечают на данный вопрос. Например, в модели «коррупционного воздействия» утверждается, что данной ценностью являются «деньги», которые в той или иной специфической обстановке передаются политическому стейкхолдеру. В странах со слабой системой сдержек и противовесов финансовый капитал обменивается на политические решения «прямым методом» – путем непосредственной передачи денег; в странах с развитой системой контроля – с помощью хитрых приемов финансирования избирательных кампаний, фондов, перевода средств на офшорные счета и т. п. В модели «информационного лоббирования» считается, что главной ценностью лоббистов во взаимоотношениях с политическими стейкхолдерами является «информация». Доказывается гипотеза, что лоббисты обладают неким знанием, благодаря которому политические стейкхолдеры имеют возможность лучше и более эффективно выполнять свои обязанности, в более полной мере соответствовать общественным интересам, принимать более здравые решения, устраивающие различные группы влияния. Именно информация, согласно данной концепции, делает их влиятельными субъектами политической жизни. Рассмотрим выделенные теоретические концепции подробнее.

В гуманитарных дисциплинах (экономике, социологии, юриспруденции, политологии), в той или иной степени изучающих лоббизм как социально-политическое явление, существует дискуссия о соотношении лоббизма и коррупции. В данной дискуссии можно выделить два ключевых направления. Одна группа ученых прямо соотносит два явления, утверждая, что реальное влияние лоббистов на политических стейкхолдеров происходит вне рамок закона, а так называемый цивилизованный лоббизм – по сути прикрытие коррупционных действий различных групп. Даже если влияние на власть в правовых рамках и существует, утверждают они, то оно составляет лишь вершину айсберга и относительно масштабов подкупа лоббистами политиков им можно пренебречь. Другая группа ученых, признавая существование правовых форм воздействия на власть, тем не менее выделяет значительное поле теневого влияния, утверждая при этом, что правовые формы характерны для стран с развивающейся экономикой, а развитым странам присущ так называемый теневой, нецивилизованный, лоббизм.

Стоит отметить, что теоретики лоббизма, критики данных подходов, пытаются остановить эту дискуссию в самом начале: разделяя два явления на понятийном уровне, утверждая, что лоббизм – это, в отличие от коррупции, легальная технология влияния. Например, политолог К. Киселев пишет: «Лоббизм – деятельность, имеющая целью легальное влияние на органы государственной власти и местного самоуправления, а также на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Другими словами, лоббирование осуществляется исключительно в рамках закона. Коррупция и иные противоправные формы влияния на процесс принятия решений указанными органами и лицами к лоббизму не имеют никакого отношения»[135]135
  Киселев К. С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник, 2002. № 6.


[Закрыть]. Юрист И. Жуган пишет: «Лоббизм есть явление, находящееся в правовом поле. Такие явления, как коррупция, непотизм и т. п., не имеют к лоббизму никакого отношения. Более того, эти явления – не проявление лоббизма (пусть даже «дикого»), а его отрицание. Другими словами, коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где отсутствует по разным причинам (разрушен, невозможен и т. д.) отлаженный и эффективный механизм лоббирования»[136]136
  Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе в США. Правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 27–30.


[Закрыть]. Правовед А. Автономов в связи с этим замечает: «Лоббист только тогда и лоббист, когда он действует в рамках закона. В противном случаеон лишь прикрывается этим именем, преследуя нечестным путем свои, пусть даже иногда праведные, цели»[137]137
  Автономов А. С. Легальное лоббирование как антикоррупционная технология / Бизнес и власть в современной России: теория и практика взаимодействия. М.: Изд-во РАГС, 2010.


[Закрыть].

Юрист В. Исаков ключевой спецификой лоббизма считает то, что он осуществляется в строгом соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также соответствующими правовыми актами местного самоуправления. По его мнению, любые действия, совершаемые в противоречии с вышеуказанными правовыми актами, не могут считаться лоббизмом[138]138
  Исаков В. В. Конституционно-правовые основы лоббизма в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный ун-т, 2004. С. 25.


[Закрыть].

Однако, несмотря на эти утверждения, вопрос, рассматривавшийся в самом начале, так и остается открытым, ибо ставит под сомнение сам факт существования такого явления, как лоббизм. Следовательно, если лоббизмом лишь прикрывают коррупцию (или масштабы цивилизованного влияния несоизмеримо малы по сравнению с коррупционным влиянием), то само научное обоснование этого явления как минимум преувеличено, а исследования ученых до этого касались совсем не тех вопросов, на которые на самом деле нужно было обращать внимание. К сожалению, обоснованный ответ на поставленный здесь вопрос найти чрезвычайно сложно, так как в настоящее время отсутствуют какие-либо убедительные эмпирические исследования (если они вообще теоретически возможны), проведению которых, очевидно, препятствует то, что рассматриваемое нами явление лоббизма в преобладающем большинстве случаев скрыто от общественного контроля, а сами лоббисты чрезвычайно неохотно делятся с представителями СМИ, научными кругами практическими особенностями их деятельности. Соответственно, здесь мы приведем лишь некоторые статистические факты, данные из глубинных интервью практиков лоббизма, результаты собственных многолетних прикладных исследований[139]139
  Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–3. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2011.


[Закрыть], а также – непосредственной вовлеченности на протяжении 12 лет (с 2006 по 2018 г.) в практику лоббизма в России в качестве руководителя собственной юридической фирмы, оказывающей консультации компаниям и некоммерческим организациям по продвижению их интересов в российских органах власти федерального уровня. Приведенные данные лишь отчасти проливают свет на отмеченные выше вопросы, тем не менее мы убеждены, что наши выводы и заключения продвинут исследователей в понимании содержательного значения института лоббизма как в России, так и за рубежом.

Перед тем как перейти к анализу лоббизма, остановимся на основных концепциях коррупции. Transparency International, Мировой банк и другие организации понимают под коррупцией злоупотребление доверенной властью ради личной выгоды[140]140
  См., напр.: Chinhamo O., Shumba G. Institutional working definition of corruption // ACT Southern Africa Working Paper. 2007. № 1 [3].


[Закрыть]. В «Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию» Совета Европы дается такое определение явлению: «Коррупция означает просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового»[141]141
  Подробнее см.: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Совет Европы. Серия Европейских договоров. № 174.


[Закрыть].

Согласно российскому законодательству, коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица[142]142
  Федеральный закон Российской Федерации от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».


[Закрыть]. Взяв данные определения как необходимую основу, сделаем ряд определяющих явление выводов:

1. Коррупция – это незаконное деяние, строго наказываемое в преобладающем большинстве юрисдикций стран мира.

2. Должностное лицо при коррупционной сделке получает материальную выгоду для себя или для третьих лиц.

3. Деяние должностного лица при коррупционной сделке направлено вопреки интересам общества.

4. Коррупция – это двустороннее деяние, которое заключается как в даче, так и в получении взятки.

5. Коррупция персональна: административное решение в большинстве случаев зависит от воли одного или реже нескольких должностных лиц (особенно это характерно для так называемой бытовой коррупции, порождаемой взаимодействием рядовых граждан и чиновников).

6. Сфера коррупции не ограничена государственным сектором. Аналогичные злоупотребления очевидны в общественных и коммерческих организациях, в которых управляющие используют свою дискреционную власть при заключении контрактов, найме новых работников, надзоре над подчиненными и пр. Это открывает возможности для действий с целью получения личной выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб владельцам или акционерам компании. Такую деятельность в частном секторе принято называть «коммерческим подкупом».

Сторонники концепции соотношения лоббизма и коррупции убеждены, что лоббисты лишь прикрывают свои действия такими правовыми категориями, как экспертиза, информация, политическая риторика, юридическая аргументация и пр. На самом деле реальное воздействие на власть, в результате которого принимаются сверхвыгодные группам законы, прекращаются или возобновляются антимонопольные дела, уменьшаются или увеличиваются налоги, вводятся заградительные пошлины на импорт и пр., происходит коррупционным путем – за улучшение экономических условий политическими средствами группы тем или иным способом финансово стимулируют политические круги, непосредственно задействованные в данных процессах.

Именно такой подход к лоббизму мы находим у большинства советских исследователей. Большая советская энциклопедия так трактует исследуемое нами явление: «Лоббизм – система контор и агентств крупных монополий при законодательных органах США, оказывающих прямое давление (вплоть до подкупа) на законодателей и госчиновников в интересах этих компаний»[143]143
  Большая советская энциклопедия. Т. 14 / Гл. ред. А. Прохоров. М.: Советская энциклопедия. 3-е изд., 1973. С. 589.


[Закрыть]. Аналогичное определение этого термина содержится и в кратком политическом словаре 1983 г.[144]144
  Словарь иностранных слов. М.: Русский язык, 1986. С. 608; Абаренков В. Краткий политический словарь / В. Абаренков [и др.]. М.: Политиздат, 1983. С. 205.


[Закрыть] Таким образом, советские ученые, считали, что, во-первых, лоббизм свойственен исключительно странам с капиталистической экономикой; во-вторых, напрямую связан с коррумпированием должностных лиц в интересах, прежде всего, корпоративных групп.

Несмотря на относительное затишье в российских научных кругах в 1990-е гг. данная теория находит все больше последователей в первом десятилетии XXI в. К примеру, социологи И. Брянцев, Л. Баранова считают, что «в современной России лоббизм вполне обоснованно можно рассматривать как определенную форму коррупции»[145]145
  Брянцев И., Баранова Л. Коррупция как форма теневого лоббизма // Власть 2008. № 3.


[Закрыть]. Профессор С. Заграевский пишет: «Некоторые исследователи пытаются отделить коррупцию от более безобидного, на их взгляд, лоббизма, когда должностное лицо тоже действует в интересах той или иной сторонней организации, но не в целях личной выгоды, а лишь потому, что в кулуарных переговорах (часто проводящихся в “лобби” – холлах на первых этажах отелей, откуда и название) его смогли убедить в том, что эта организация лучше других. Но на самом деле во всех цивилизованных странах лоббизм уже давно рассматривается лишь как смягченная форма коррупции, и любой вскрывшийся факт закулисных переговоров уже является поводом для “коррупционного скандала”»[146]146
  Заграевский С. В. О возможных способах борьбы с коррупцией в России: http://www.zagraevsky.com/corruption.htm.


[Закрыть].

Исследователь В. Зорин придает характеристикам представителей лоббизма еще более зловещее звучание: «Это агент фирмы, который, живя в Вашингтоне, должен, действуя подкупом, обманом, давая взятки, угощая обедами, поставляя девиц и спиртное, обрабатывать членов Конгресса и правительственных чиновников, вымогая от них выгодные правительственные заказы, льготы и поблажки»[147]147
  Зорин В. Некоронованные короли Америки. М.: Политиздат, 1970. С. 65.


[Закрыть].

Профессор А. Миндагулов говорит еще более определенно: «Лоббист появляется там, где закон препятствует удовлетворению завышенных требований какого-либо бизнесмена, например, в получении лицензии на сверхприбыльную деятельность. И тогда начинается интенсивный поиск людей в государственных структурах, от которых зависит принятие того или иного решения в обход закона, выискиваются способы оказания на него давления. Способы и средства воздействия могут оказаться эффективными только при условии, если у чиновника, от которого зависит принятие нужного решения, будет полная уверенность, что его труды, связанные с нарушением закона: а) не будут разоблачены и б) будут соответствующим образом вознаграждены. Все это является чистой воды коррупционной деятельностью»[148]148
  Миндагулов А. Х. Цивилизованный лоббизм как способ узаконения коррупции. Меры противодействия коррупции: проблемы разработки и реализации: Матер. научно-практ. семинара с приложением международных правовых актов и проектов федеральных законов / А. Х. Миндагулов. Барнаул: ИД «Барнаул», 2009. С. 345–353.


[Закрыть].

Действительно, если рассматривать на уровне бытовой логики взаимодействие лоббиста с представителем государственной власти, в результате которого от политика или группы политиков, к примеру, зависит потеря или приобретение той или иной коммерческой группой многомиллионных доходов (а часто и сам факт существование бизнеса), гипотеза, что в обмен на это политики получают лишь аргументы, какими бы весомыми они не были, выглядит крайне неубедительно – слишком неравнозначным оказывается обмен. И, очевидно, что регулярные коррупционные скандалы в США, Европейском Союзе и в других странах мира на самом высоком уровне, в которых оказываются замешаны видные лоббисты и представители власти, свидетельствуют о глубоких основаниях для существования рассматриваемого нами подхода. Приведем лишь самые заметные примеры последних десятилетий, польза которых, с одной стороны, в том, что они являются доказательством рассматриваемого нами подхода, с другой – проливают свет на финансовую (коррупционную) составляющую при взаимоотношениях политических и лоббистских кругов (табл. 2, 3, 4).

Исследователь С. Костяев в своей диссертации приводит множество примеров скрытого стимулирования политиков, в которых по той или иной причине заинтересованы лоббисты. Вот один из самых показательных случаев. Известно, что супруга Дж. Марта, председателя подкомитета по делам вооруженных сил комитета Палаты представителей по ассигнованиям, является страстной любительницей оперы. Поэтому General Dynamics и Northrop Grumman ежегодно выдают по 100 000 долл. симфоническому оркестру заштатного городка Джонстауна, штат Пенсильвания, попечителем которого является супруга «кардинала ассигнований». Несколько отстают Boeing и Lockheed Martin – 50 000 долл. На представлениях оркестра этого депрессивного города можно увидеть публику, достойную Метрополитен-опера, а все потому, что он находится в избирательном округе господина Марта. В целом же в 2008 г. 13 млн долл. были внесены в благотворительные фонды 200 конгрессменов[149]149
  Цит. по: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 107.


[Закрыть].

В рамках рассматриваемого нами вопроса уместно привести также два достаточно показательных случая журналистских расследований в правовых юрисдикциях США и Великобритании, которые, как считается, являются образцом системы противодействия коррупции. Эти случаи также являются наглядным эмпирическим доказательством того, что финансовая составляющая – важный критерий, обусловливающий позиции политиков.

В 1980 г. агенты ФБР, выдавая себя за арабских шейхов, предложили взятки ряду законодателей Конгресса США. Семь человек приняли предложение. Трое из них добровольно ушли в отставку, трое проиграли выборы, а демократ Майкл Майерс был исключен из членов Конгресса. После этого все семеро оказались в тюрьме[150]150
  Толстых П. А. Лоббизм, закон и коррупция, Лоббинг.ру от 1 августа 2007 г.: http://www.lobbying.ru/index.php?article.


[Закрыть].

Спустя 20 лет, в 2002 г., журналисты британской «Санди Таймс» провели аналогичный эксперимент, результатом которого стали опубликованные результаты восьмимесячного расследования, в ходе которого трое журналистов газеты, представившись лоббистами, поочередно предлагали 60 депутатам Европарламента внести нужные поправки в финансовое законодательство за материальное вознаграждение в размере 100 000 евро в год. Предложение журналистов приняли трое членов парламента: бывший министр внутренних дел Австрии Эрнст Штрассер, бывший вице-премьер Румынии Адриан Северин и экс-министр иностранных дел Словении Зоран Талер. По информации «Санди Таймс», нынешний член группы «Социалистов и демократов» Адриан Северин послал «лоббистам» электронное письмо, в котором сообщил, что «требуемые поправки были своевременно вынесены на рассмотрение», после чего отправил журналистам чек на 12 000 евро за оказание «консультационных услуг». Словенский депутат Зоран Талер также помог журналистам внести поправки, после чего попросил перевести вознаграждение на счет некой компании в Лондоне[151]151
  Кузнецова Е. Евродепутатов взяли на взятках // Коммерсантъ-Online, 21.03.2011: https://www.kommersant.ru/doc/1605468.


[Закрыть]. В результате были внесены две поправки, значительно ослабившие финансовую директиву, созданную после банкротства исландских банков и направленную на защиту банковских депозитов частных клиентов.

Приведенные нами многочисленные примеры из разных стран мира, показывающие неправовое поведение лоббистов и политических кругов, являются убедительным доказательством того, что коррупционная составляющая является важным мотивирующим элементом в их взаимоотношениях. Стоит отметить, что рассматриваемая нами концепция достаточно широко представлена и в современной американской политологии, а если взять за основу работы XIX в., то лоббизм в них напрямую ассоциируется с покупкой властных решений за деньги. Например, в первом издании американского политического словаря 1892 г. термин «лоббизм» употребляется применительно к лицам, которые осуществляют профессиональную деятельность, касающуюся противоправного влияния на законодателей посредством выплаты денег членам правительства и другими способами, пригодными для такого использования[152]152
  См. Brown E., Strauss A. The Dictionary of American Politics. New York, 1892. P. 315.


[Закрыть].

Современные американские исследователи Э. Бендфилд и М. Джонстон прямо определяют лоббизм как «нарушение депутатами Конгресса США, сотрудниками государственного аппарата и другими должностными лицами своих официальных обязанностей»[153]153
  Цит. по: Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования «лоббизма» в Российской Федерации. Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. М., 1995. № 3 (5). С. 62.


[Закрыть]. В целом же, если взять американскую научную литературу, поддерживающую рассматриваемый нами взгляд на лоббизм, все концепции непосредственно связаны с особой ролью американского конгресса и особенностями избирательного процесса в США, в котором лоббисты играют ключевую роль, с одной стороны, представляя парламентариям информацию о предпочтениях социальных групп в округе, от которого баллотируется кандидат; с другой стороны, обеспечивая финансирование предвыборной кампании кандидата, собирая средства с различных групп интересов. Данное положение лоббистов определяет их уникальное значение в политическом процессе США и делает зависимыми от них американских публичных политиков. Поэтому, перед тем как перейти к рассмотрению концепций скрытого подкупа, необходимо остановится на внимательном анализе данной зависимости.

Американские исследователи А. Дензо и М. Мунглер так определяют эту взаимосвязь между тремя ключевыми акторами политического процесса в США[154]154
  Denzau, Arthur and Michael Munger. 1986. «Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented». American Political Science Review 80:89–106.


[Закрыть] (табл. 5).

Процесс сбора взносов на избирательную кампанию кандидата в США имеет специальное определение, называемое термином «бандлинг». Бандлинг (bundling от англ., дословно – пакетирование предоставляемых услуг) – организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии. Мобилизация капитала для кандидата или партии может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции, в которых заинтересованы его заказчики, в политическом поле. Таким образом, через инструменты бандлинга лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах.

Д. Уилсон приводит пример типичного продукта деятельности отдела некой корпорации по связям с правительством. Это – меморандум вице-президента по связям с общественностью ее президенту. Суть документа в следующем. Конгресс, который будет избран, должен голосовать по законопроекту о покрытии федерального бюджетного дефицита за счет увеличения налога на корпорации. Вице-президент описывает трудности, с которыми, в случае одобрения законопроекта, они столкнутся. Он предлагает три варианта передачи денег в избирательные фонды претендентов через существующий у корпорации комитет политического действия: во-первых, понемногу, но как можно большему числу кандидатов от обеих партий (плюсы и минусы этого варианта); во-вторых, больше, но тем, кто уже имеет хороший шанс победить (плюсы и минусы этого варианта); в-третьих, распределить всю сумму среди тех, кто, вероятно, будет в комитете, который будет писать законопроект (плюсы и минусы этого варианта)[155]155
  Wilson J.Q. Political Organizations. NY: Basic Books, 1973. P. 230.


[Закрыть].

В странах западной Европы и США бандлинг жестко регламентируется на предмет ограничения чрезмерного воздействия групп влияния на выборных лиц. Например, в США данный процесс финансирования выборов подвергается особой регламентации при проведении федеральных выборов в соответствии с Honest Leadership and Open Government Act (HLOGA) от 2007 г. Данный акт обязывает уполномоченные комитеты (authorized committees), комитеты политического действия и партийные политические комитеты раскрывать определенную информацию о лоббистах, зарегистрированных лицах (registrants), политических комитетах лоббистов и зарегистрированных лиц, предоставляющих им взносы. Сумма взноса, подлежащая раскрытию, индексируется ежегодно в соответствии с инфляцией и в 2007 г. составляла 15 000 долл., в 2009 г. и 2010 г. – 16 000 долл.[156]156
  Сорок четвертый президент США Барак Обама, планируя финансирование своей избирательной компании, неоднократно заявлял публично, что он отказался от привлечения денег лоббистов и комитетов политического действия и делает активную ставку на небольшие взносы менее 200 долл. Его кампания во многом финансировалась благодаря bundlers, активистам, мобилизующим общественные взносы для кандидата в президенты. По информации Center for Responsive Politics, со ссылкой на «Вашингтон пост», 75 bundlers, 5 из которых – миллиардеры, предоставили, привлекая личные связи, минимум по 200 000 долл. каждый. Они рекрутировали более 27 000 сторонников, выписавших чек на максимально дозволенную сумму – 2300 долл. По информации Center for Responsive Politics, в ходе проведения предвыборной кампании, Б. Обаме удалось мобилизовать 745 млн долл., 88 % из которых – индивидуальные взносы.
  Джон Маккейн в ходе президентской избирательной кампании 2008 г. активно пользовался услугами лоббистов, которых в числе его основных активистов, привлекающих финансовые ресурсы, было более 30. Старшим советником кампании Маккейна был Чарльз Блэк (Charles R. Black Jr.), председатель компании BKSH & Associates, представляющей в том числе интересы фармацевтических компаний, нефтяной компании, телекоммуникационной компании, сталелитейной индустрии. В результате, по информации Center for Responsive Politics, благодаря лоббистам было мобилизовано 6 250 000 долл.


[Закрыть] Принятие этого акта, которому в тот период противодействовали лоббисты всех мастей, было направлено именно на то, чтобы предотвратить возможный скрытый подкуп законодателей в предвыборный период в обмен на отложенное обязательство действовать в соответствии с интересами групп после избрания[157]157
  Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых. Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2009–2012: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=43.


[Закрыть].

Разобравшись с системой взаимосвязи между лоббистами и политическими акторами в США, рассмотрим далее ключевые теоретические концепции, обосновывающие модель подкупа и определяющие причинный механизм, влияющий на итоговую политическую позицию законодателя. Стоит отметить, что, согласно влиятельной теории общественного выбора, участники «политического» и «бюрократического» рынков легко находят общий язык с лоббистами. Лоббисты помогают «своим» представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, в то время как чиновники и политики отстаивают интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ) «продажен» по определению. Политик «продает» свой голос, а бюрократ – свою подпись, обменивая их на «поддержку» влиятельных групп специальных интересов[158]158
  Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс. … д-ра экон. наук. М.: Финансовая академия при правительстве РФ, 2009. С. 205.


[Закрыть]. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко[159]159
  Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.


[Закрыть]. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно больше[160]160
  Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.


[Закрыть]. Исходя из этой научной традиции, можно выделить ряд концепций, уже конкретизирующих данную взаимосвязь. К ним можно отнести:

● концепцию «платы за голос»;

● концепцию «платы за усилие»;

● концепцию «законодательной субсидии».

В концепции «платы за голос», лоббизм – это скрытый договорной обмен избирательными ресурсами между группами интересов (и представляющих их в политическом процессе лобби) и законодателями. Американские политологи Г. Макконнелл и Дж. Стиглер утверждают, что публичные политики хотят получить голоса групп интересов на выборах, а группы интересов, инвестировавшие в определенных политиков, заинтересованы, чтобы эти «карманные», «свои», политики как можно дольше оставались у власти. Группы интересов инвестируют в политиков в обмен на их действие или бездействие в интересах своих инвесторов, пока они остаются у власти[161]161
  Цит. по: Hall R. L. and Wayman F. 1990. Buying Time: Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees. American Political Science Review. 84:797–820.


[Закрыть].

В концепции «платы за усилия», разработанной Ар. Дензо и М. Мангером, политик после избрания занимается продажей своих услуг, а не голоса в поддержку того или иного законопроекта. Взамен он получает поддержку со стороны групп интересов, то есть приобретает политический дивиденд в виде гарантированной электоральной поддержки[162]162
  Denzau A. and Munger M. 1986. Legislators and Interest Groups: How Unorganized Interests Get Represented. American Political Science Review 80:89–106.


[Закрыть]. Согласно сторонникам данной концепции, группы интересов заведомо находятся на вторых позициях: их возможности влияния ограничены. Они не сами влияют на процесс принятия решений, а доверяют это определенным политикам, которые предлагают подобные услуги. Следовательно, инициатива к сотрудничеству, взаимодействию исходит от политиков, которые ищут свой потенциальный постоянный электорат. Развивая концепцию Дензо и Мангера, американские политологи Р. Холл и Ф. Вейман пишут о том, что объем денежных средств, которые группы интересов готовы пожертвовать на политическую кампанию «своего» кандидата, зависит от того, насколько активно политик участвует в заседаниях профильных комитетов, обсуждении законопроектов, предлагает поправки или свои законопроекты и т. д., которые затрагивают интересы данной группы. То есть по сути группы интересов покупают (оплачивают) законодательное время, в ходе которого политик защищает и отстаивает их интересы[163]163
  Hall R.L. and Wayman F. 1990. Buying Time: Moneyed Interests and the Mobilization of Bias in Congressional Committees. American Political Science Review. 84:797–820.


[Закрыть].

Именно развивая концепцию Дензо и Мангера, Р. Холл, исследующий связь между выплатами, осуществляемыми лоббистами политическим деятелям, предложил собственную теоретическую концепцию, названную им «законодательной субсидией». Суть данной концепции в том, что лоббизм – это своего рода субсидия за предприимчивость законодателя. В рамках теории субсидии, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет подобные ему позицию и верования. Важно, что это – не попытка изменить представления законодателя о той или иной проблеме, это – скорее, попытка субсидировать ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Сформировав группу законодательных сторонников, лоббист предоставляет данные для формулировки законодательных предложений, рассмотрения альтернатив, заключения сделок, приводит аргументы, определяет стратегию или иным способом помогает законодателю осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения. В этом случае лоббист делает возможным для политика увеличить его усилия по достижению общих с группой интересов целей. Политики действуют в интересах группы в тот самый момент, когда они занимаются чем-то в своих собственных интересах.

Теория «законодательного субсидирования» Холла базируется на трех предпосылках: первая – законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, что он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначения в комитеты, манипуляция повесткой дня), борьбе за голоса. Таким образом, лоббист, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка – политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Очевидно, что одни выбирают банковское законодательство, другие – оборону, третьи – здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивает к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в той тематике, которую они представляют. Третья предпосылка – ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничены время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, должные обеспечить успех на каждом из направлений политики, которые они и их избиратели поддерживают. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, освобождая его время.