Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Данный законопроект впервые был внесен в Государственную Думу 10 апреля 2008 г. Среди заказчиков в разное время называли и ведомственное лобби, стремящееся усилить свое влияние на рынок сотовой связи, и компанию «Мегафон», опекаемую тогдашним министром связи Леонидом Рейманом, для осложнения жизни компаниям-конкурентам «Вымпелком» и «МТС», рыночная доля каждой из которых к тому времени уже превысила 25 %, и даже компанию «Связьинвест», публично заявившую в 2009 г. о своих планах по созданию четвертого федерального оператора сотовой связи.

В любом случае законопроект сразу столкнулся с резким противодействием операторов, которые видели в нем угрозу прямого вмешательства в управленческую деятельность компаний. Несмотря на поддержку Мининформсвязи (ныне Минкомсвязи), в 2008 г. телекоммуникационным лоббистам удалось добиться отрицательного отзыва от Правительства. Согласно практике последних лет, это означало, что шансы быть принятым у этого законопроекта самые минимальные.

В отзыве Правительства, подписанном тогдашним вице-премьером, руководителем Аппарата Правительства РФ Сергеем Собяниным, в частности, говорилось: «Внесение в закон изменений усилит противоречия между законодательством в области связи и антимонопольным законодательством и приведет к искусственному замораживанию тарифов для абонентов вместо их снижения». Однако, несмотря на отрицательный отзыв, законопроект продолжал лежать мертвым грузом в профильном комитете в течение двух лет, заставляя нервничать лоббистов, отстаивавших интересы крупнейших операторов.

В 2010 г. события начали стремительно развиваться. В начале мая в поправки были внесены незначительные коррективы: предлагалось измерять «существенность» не количеством выданных оператору телефонных номеров, как было прежде, а его долей в трафике, и теперь это относилось только к операторам фиксированной связи. При этом депутат Коробов через СМИ утверждал, что в новой редакции законопроекта все замечания Правительства устранены.

По сути, имело место применение типичного приема законодательных лоббистов: стремясь продвинуть проект закона, который наталкивается на сопротивление, они вносят изменения в название или незначительно меняют текст, после чего преподносят его как практически новый, учитывающий все прежние замечания. Делается это уже после того, как лоббист кулуарно получил дополнительную поддержку или обязательства такого содействия в будущем: например, от влиятельных ведомств или курирующих отрасль высокопоставленных сотрудников аппарата Правительства.

Законопроект был повторно разослан комитетам Госдумы для подготовки замечаний и предложений. Чуть позже, в июне, законопроект был поддержан профильным комитетом и комиссией Госдумы и Совета Федерации, а Минкомсвязи, ответственное за подготовку нового отзыва Правительства, подготовило заключение, в котором рекомендовало Правительству поддержать законопроект. К заключению министерства присоединились Федеральная служба по тарифам и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В конце июня ситуация, с точки зрения лоббистов телекоммуникационного рынка, была критической. Не прими они срочных мер, и положительного отзыва из Правительства было бы не избежать. По тогдашней практике законодательного лоббирования «перебить» позицию Правительства (и, следовательно, заблокировать законопроект) можно было с помощью Главного правового управления Президента или жесткого противодействия со стороны руководства «Единой России». Для этого потребовалось бы не только задействовать ресурсных лоббистов, но и инициировать межведомственный конфликт.

Для того чтобы избежать подобного сценария, телекоммуникационным лобби были предприняты следующие шаги.

Во-первых, удалось убедить ФАС России не согласовывать проект отзыва Правительства, подготовленный в Минкомсвязи. Как говорится в письме, вышедшем в конце июня за подписью замдиректора ФАС Анатолия Голомолзина, «предлагаемые изменения необоснованно расширяют круг операторов связи, чья деятельность подлежит государственному регулированию, а применение методов ценового регулирования на рынках, находящихся в состоянии конкуренции, приведет к стимулированию роста издержек предприятий, что повлечет за собой негативные последствия для потребителей, а также создаст дополнительные необоснованные административные барьеры входа на телекоммуникационный рынок. Подобные изменения также могут негативно повлиять на инвестиционный климат как в отрасли связи, так и в стране в целом».

Во-вторых, удалось привлечь на свою сторону Министерство экономического развития. При формировании списка ведомств, готовящих свои заключения на законопроект, на основании которых готовится позиция Правительства, оно по какой-то причине не было включено в их состав. В итоге, не без поддержки телекоммуникационных лоббистов, было инициировано письмо Минэкономразвития Правительству с просьбой включить министерство в состав ведомств, готовящих заключение по законопроекту. После того как просьба была удовлетворена, в конце июля вышло письмо за подписью заместителя министра Станислава Воскресенского, адресованное Минкомсвязи, в котором Минэкономразвития выступило с резкой критикой законопроекта. В частности, была повторена аргументация ФАС, что «если закон будет принят, то Правительство получит возможность регулировать межоператорские тарифы на рынке сотовой связи, а это может привести к “искусственному замораживанию” цен для абонентов вместо их дальнейшего снижения».

Таким образом, создав межведомственный конфликт, телекоммуникационным лоббистам удалось заблокировать прохождение невыгодного для них законопроекта.

Стоит отметить, что негативные для организации политические изменения могут быть как обусловлены самими властями, так и продиктованы действиями конкурентов. Анализируя изменения отраслевого законодательства в России в корпоративных интересах за последние десять лет, мы можем привести множество таких примеров, когда в результате использования нерыночных механизмов существенным образом изменились позиции ключевых игроков рынка. Выделим несколько показательных случаев таких изменений.

Как законодательными средствами ограничивали деятельность крупнейших компаний:

● Наружная реклама. 5 октября 2006 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 344284–4 «О внесении изменений в статьи 19 и 33 Федерального закона “О рекламе”» (в части распространения наружной рекламы). Согласно законопроекту, число разрешений, полученных одним лицом на рынке наружной рекламы, не может превышать 25 % разрешений, выданных на территории субъекта Российской Федерации и 25 % разрешений, выданных на всей территории Российской Федерации. По оценкам «ЭСПАР-аналитик», доля News Outdoor Russia на рынке наружной рекламы в Москве на начало 2007 г. составляла примерно 22 %, в Петербурге она была больше 30 %, в Нижнем Новгороде – более 50 %. В расходах на рекламу по данным на 2006 г. из 1,1 млрд долл. 600 млн долл. пришлось на Москву. Лоббистскую кампанию по изменению законодательства организовал игрок № 2 на российском рынке наружной рекламы – компания Gallery (доля в России – 10 %), которая, законодательно ограничив положение News Outdoor Russia в Москве и Санкт-Петербурге, обеспечила себе комфортное проникновения на рынок «двух столиц».

● ТЭК и металлургия. Принятие Федерального закона от 29.04.2008 № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» привело к тому, что иностранного инвестора лишили возможности приобретать контроль над обществом в отрасли, имеющей стратегическое значение. Это привело к конфликту с рядом международных компаний, которые в итоге вынуждены были уйти с рынка с серьезными потерями.

Как крупные компании отрасли ограничивали деятельность малых компаний законодательными средствами:

● Корпоративное законодательство. 25 июня 2004 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 67304–4 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об акционерных обществах”» (в части установления механизма «вытеснения» мелких акционеров из общества). Согласно законопроекту, владелец более 90 % акций будет иметь право принудительно выкупить оставшиеся по «справедливой» цене, которую определит нанятый им же независимый оценщик. Законопроект отражает интересы 40–50 крупных компаний, заинтересованных в вытеснении миноритарных акционеров (ТНК-ВР, «Роснефть», «Сибнефть», «Мегионнефтегаз», «Оренбургнефть», «Русал», «Северсталь», НЛМК).

● Туристическое лобби. 8 сентября 2008 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 97304–5 «О внесении изменений в статью 17–2 Федерального закона “Об основах туристской деятельности в Российской Федерации”». Законопроектом предлагается увеличить финансовое обеспечение деятельности туроператоров с 10 млн руб. до 150 млн руб. Инициатива выгодна крупным туристическим компаниям, которые в состоянии будут оплатить предложенную сумму. Небольшие и средние компании, таким образом, будут выдавлены с рынка.

● Алкогольный рынок. 6 июля 2005 г. Государственная Дума рассматривала во втором чтении законопроект «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», внесенный Правительством РФ. Группа депутатов: В. Драганов, Г. Кулик, Ю. Медведев, В. Резник – внесла поправку к законопроекту, которая устанавливает, что производить этиловый спирт смогут лишь предприятия, имеющие не менее 10 млн руб. уставного капитала (УК), а водку – не менее 50 млн руб. Эксперты считают, что принятая поправка в первую очередь выгодна крупным производителям, ведущим бизнес в масштабах всей страны. Так, новым требованиям к размеру уставного капитала не соответствует более половины ликеро-водочных заводов (ЛВЗ) страны.

● Страховой рынок. 18 сентября 2008 г. в Государственную Думу внесен законопроект № 100311–5 «О внесении изменений в ФЗ “Об организации страхового дела в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части регулирования особенностей проведения процедур банкротства и мер по предупреждению банкротства финансовых организаций)». В частности, законопроект увеличивает с 1 января 2012 г. минимальный размер уставного капитала страховых компаний. Так, минимальный размер уставного капитала медицинского страховщика должен составлять 30 млн руб., страховщиков жизни – 240 млн руб., для компаний, занимающихся другими видами страхования, минимальный установленный размер уставного капитала – 120 млн руб., а перестрахованием – 480 млн руб. По информации госреестра страховщиков на конец года лишь половина (45–50 %) из 700 компаний отвечала новым требованиям. Соответственно, все это привело к сокращению к 2012 г. числа компаний, действующих на рынке. При массовом сокращении числа страховых компаний в 1,5–2 раза вырастет доля иностранного участия в совокупном уставном капитале страховых организаций. Данная инициатива пролоббирована крупными страховыми компаниями.

Приведенные многочисленные примеры наглядно демонстрируют, что все увеличивающиеся затраты фирмы на осуществление внешней функции по связям с органами государственной власти обусловлены не только мотивацией сокращения издержек и увеличения доходов за счет политического фактора (проактивная функция), но и разумной идеей безопасности бизнеса, который может быть подвержен существенным рискам, связанным с политическим процессом.

Размеры издержек при реализации лоббистского проекта в значительной степени непредсказуемы, поэтому, приступая к типологизации, их целесообразно разделить на две большие категории: плановые и внеплановые. Учитывая большую непредсказуемость лоббистских проектов, связанную с изменением политической конъюнктуры, мнений основных политических стейкхолдеров, общественного отношения к проблеме и пр., внезапное возникновение внеплановых расходов (конечно, если организация планирует проводить кампанию во власти) – довольно распространенное явление. Однако такие расходы по возможности должны быть сведены к минимуму. Например, в ряде известных нам компаний со сложным процессом бюджетирования на предстоящий год такие предполагаемые внеплановые расходы оценивались исходя из опыта прошлых компаний и сразу закладывались в бюджет: на всякий случай. Внеплановые расходы напрямую зависят от рисков, связанных с реализацией лоббистского проекта, о которых речь пойдет ниже.

К плановым расходам мы относим: капитальные издержки и текущие затраты. Рассмотрим их чуть подробнее.

Капитальные издержки – разовые значительные долгосрочные затраты на лоббистский проект, выгода от которых, возможно, будет очевидной на протяжении ряда последующих учетных периодов. Наиболее типичными капитальными затратами являются расходы на поддержку организацией близкого ей политического деятеля (деятелей) в процессе избирательной кампании. Периодичность капитальных затрат зависит от особенностей избирательного законодательства, предусматривающего разные сроки деятельности избранного лица между выборами. В случае если компания абстрагируется от участия в выборном процессе, капитальные затраты стремятся к нулю и ими можно пренебречь.

Текущие затраты на лоббистский проект для удобства лучше разделить на постоянные и дополнительные. Постоянные затраты – это расходы на внутренних корпоративных лоббистов (сотрудников департамента по связям с ОГВ): их зарплату, бонусы, офис, связь, транспорт, фонд подарков и пр. В преобладающем большинстве корпораций в России данные структурные подразделения созданы, растут численность их персонала и сопутствующие расходы. Дополнительные затраты – это расходы на лоббистскую фирму, профессиональные ассоциации, научные организации, кампанию по связям с общественностью, проведение мероприятий и пр. Величина дополнительных расходов может сильно варьироваться: от нуля (если в компании преобладает точка зрения, что все проблемы должны решаться силами штатных сотрудников[307]307
  На 2012 г. подобная ситуация существует, например, в компаниях «Магнитогорский металлургический комбинат», Alcoa и др. – Прим. авт.


[Закрыть]), иметь незначительную величину (например, в компании доминирует мнение, что лоббизмом должна заниматься только профильная ассоциация, выражающая консолидированное мнение отрасли, куда выделяются средства[308]308
  На 2012 г. подобная ситуация существует, например, в фармацевтической компании «Никомед». – Прим. авт.


[Закрыть]), до многих миллионов долларов (когда компания использует весь арсенал дополнительных ресурсов[309]309
  Традиционно проактивную роль в лоббизме играют американские компании и ряд финансово-промышленных групп в России (например, «Альфа-групп»). – Прим. авт.


[Закрыть]).

Правовед Д. Котомин определяет четыре ключевых фактора, влияющих на величину затрат, связанных с лоббистской деятельностью. К ним относятся:

1. Профессионализм субъектов лоббирования, их умение наиболее результативно использовать все элементы технологии лоббирования.

2. Место субъектов в правотворческой системе, их возможности оказания влияния.

3. Сложность правотворческого акта, иные действия либо бездействие правотворческого органа, осуществления которых добивается субъект лоббирования.

4. Взгляды на принятие такого правотворческого решения со стороны общества, и, в частности, других участников правотворческой деятельности[310]310
  Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 147.


[Закрыть].

В сентябре 2012 г. Центром по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти в рамках подготовки ежегодного рейтинга «Лучших специалистов по связям с органами государственной власти России» был проведен анонимный опрос 30 респондентов, рангом «руководитель направления» (вице-президент), отвечающих в компании за связи с органами государственной власти. Среди компаний – участников опроса были как российские, так и западные компании, с частным и государственным участием, представляющие отрасли, в которых данные структурные подразделения давно существуют. Целью опроса было понять величину и структуру затрат компании на осуществление функции «связь с органами государственной власти». В результате анализа данных были получены следующие выводы.

1. Среднегодовые затраты GR-департамента в России составляют порядка 1,5 млн долл. в год. Примерно 60 % этой суммы – внутренние расходы компании, 40 % – внешние расходы.

2. Типовой департамент по GR в России состоит из пяти человек. Средний фонд заработной платы в пересчете на одного человека в месяц – 7000 долл. Если проанализировать годовое вознаграждение руководителя в ранге вице-президента – от 300 000 долл. до 1 000 000 долл. В данную сумму не включен бонус за реализацию ключевых показателей эффективности.

3. Типичная структура внутренних затрат, помимо фонда оплаты труда, состоит из расходов на конференции, обучение, учебно-ознакомительные поездки в зарубежные страны совместно с представителями органами государственной власти и пр. Типичная структура внешних затрат связана с членскими взносами в профильные ассоциации, а также оплатой консультантов (лоббистских фирм). Дополнительные внешние затраты, связанные с проведением лоббистских кампаний, напрямую зависят от получаемого эффекта. Если эффект опосредован, отдален, нуждается в пояснениях и доказательствах, что в конечном итоге создает дополнительную стоимость для заинтересованной компании, то выделение на кампанию дополнительных средств весьма затруднительно. Деньги на серьезную кампанию появляются (как правило, в пуле с такими же компаниями отрасли), только если эффект в виде дополнительных доходов или экономии очевиден и напрямую обусловлен проводимой кампанией.

4. Оплата услуг по контракту с лоббистской фирмой зависит от страновой принадлежности заказчика. Российские фирмы предпочитают платить по факту прохождения значимых этапов работы. В таких случаях вся лоббистская кампания разбивается на этапы и по прохождению каждого из них производится оплата. В большинстве случаев по достижению финального результата выплачивается бонус, который может составлять значимую часть общего бюджета. Стоит отметить, что часть респондентов, представляющих российский крупный бизнес, признались, что и в настоящее время используют теневые бюджеты и наличные выплаты. Иностранные фирмы-заказчики предпочитают работать по системе ритейнера (ежемесячной абонентской плате), а также по системе человеко-часов. В таких случаях определяется стоимость одного часа работы каждого члена команды, задействованного в процессе работы. В России она не превышает 500 долл. Консультант, проводя лоббистскую кампанию, фиксирует время, потраченное на работу, и по итогам месяца представляет детальный отчет, на основании которого выставляется счет. Полноценная лоббистская кампания в России (изменение законодательства, поддержка в области таможенно-тарифной политики и пр.) оценивается не менее чем в 300 000 долл. и занимает порядка одного года. Если вопрос имеет системных противников и (или) столкнулся с противодействием значимых министерств и ведомств – такая лоббистская кампания оценивается не менее чем в 1 млн долл.

5. Небольшая часть российских респондентов в качестве значительных затрат определили специальные платежи, которые выделяются на политические проекты и связаны либо с финансовой поддержкой близких им политических кандидатов, либо с особыми просьбами действующих властей. Средняя сумма таким платежей варьируется в около 10 млн долл.

Как известно, в России нет специального законодательства, согласно которому финансовые показатели о затратах на связи с органами государственной власти подлежат опубликованию, данную информацию можно определить, перемножив уже обозначенные нами выше средние расходы на связи с органами государственной власти на количество компаний, где данные подразделения созданы. По оценкам Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти – это примерно 200 компаний. В итоге получаем, что годовой бюджет отрасли профессионального лоббирования в России на 2012 г. составляет 300 млн долл., при числе занятых (корпоративный сектор) – 1000 человек.

Лоббистская кампания (лоббистский проект) подразумевает активные действия со стороны лоббистов по информированию о своих позициях органов государственной власти с надеждой, что приводимые аргументы будут услышаны, а итоговое государственное решение будет соответствовать их интересам. Как справедливо замечает в этой связи правовед Д. Котомин, лоббирование целесообразно осуществлять в том случае, если существует уверенность (или хотя бы определенная доля вероятности) в достижении стоящей перед субъектами цели[311]311
  См.: Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 171.


[Закрыть]. Однако сделать такой прогноз не так просто, ведь при оценке лоббистского проекта необходимо учитывать огромное количество плохо прогнозируемых рисков.

Как пишет в этой связи политолог О. Шестакова, лоббизму свойственен высокий уровень рисков, связанных со значительной неопределенностью на всех этапах взаимодействия лоббиста и представителя государственной власти. Лоббист, по ее мнению, должен принять ряд последовательных правильных решений в сфере выбора того, как работать, а также минимизировать многочисленные внешние воздействия для достижения целей кампании, и даже при этом положительный результат не будет гарантирован[312]312
  Шестакова О. В. Информационный лоббизм: проблемы теоретической концептуализации и практики: Дисс. … канд. полит. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2008. С. 25.


[Закрыть].

На наш взгляд, сложность прогнозирования рисков при осуществлении лоббистской кампании связана еще и с субъективной волей политического стейкхолдера, который, например, может иметь противоположную с позицией лоббиста точку зрения, с другой стороны – с общим изменением политической конъюнктуры в сфере интересующей лоббиста тематики. Экономист Г. Григор выделяет следующие наиболее часто встречающиеся категории рисков при реализации лоббистских проектов[313]313
  Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М., 2004.


[Закрыть]:

1. Риски финансовых потерь возникают, когда субъект предпринимательской деятельности недополучает прогнозируемый доход от лоббистского проекта.

2. Риски материальных потерь предполагают возникновение необходимости дополнительных затрат при реализации лоббистского проекта.

3. Риски трудовых потерь – когда на реализацию того или иного проекта затрачены трудовые ресурсы, а отдача от него оказалась меньше ожидавшейся.

4. Риски потери времени – когда лоббистский проект реализуется медленнее, чем планировалось изначально.

5. Риски потерь от воздействия непредвиденных политических факторов.

6. Риски потери связей – когда годами наработанные связи во властной среде могут быть потеряны после отставки или перевода на другое направление того или иного чиновника или депутата, с которым налажен тесный деловой контакт.

Данная систематизация рисков при реализации лоббистского проекта, на наш взгляд, выглядит неполной и может быть существенно дополнена и расширена. Типологизируем риски, связанные с лоббистским проектом, с выделением трех групп. Риски могут быть:

1. Прогнозируемыми и непрогнозируемыми. В первом случае лоббист учитывал данный риск при построении лоббистской кампании, соответственно, он не приведет к увеличению материальных и временных затрат. Во втором случае лоббист вынужден заново проводить оценку возможности успешной реализации кампании, что в итоге может привести не только к ее существенному пересмотру, но и полной остановке.

2. Преодолимыми и непреодолимыми. В первом случае появляется фактор, препятствующий реализации лоббистской кампании, однако благодаря усилиям лоббиста он нивелируется за приемлемый период времени; во втором случае лоббист не может устранить разногласия и лоббистская кампания останавливается.

3. Внутренними и внешними. В первом случае риски связаны с особенностями организации субъектов лоббизма. Примеров можно привести множество: разногласия при построении лоббистской коалиции приводят к остановке лоббистского проекта; особенности корпоративной культуры компании, при которой, например, требуются длительные сроки согласования участия в лоббистском проекте, в результате чего государственное решение принимается без учета позиции компании; страх менеджеров компании брать на себя личную ответственность при реализации сложного лоббистского проекта; риски неоправданных ожиданий, когда начинает реализовываться лоббистская кампания по, например, изменению государственного решения, которое в принципе не может быть изменено и т. п. Во втором случае риски связаны с внешней политической средой, изменением политической конъюнктуры и пр. Примерами могут быть популистские риски, которые возникают, когда позиция политических стейкхолдеров способна внезапно измениться в угоду настроениям избирателей.

Как видно из приведенных примеров, лоббистская деятельность связана со значительными рисками. Поэтому успех той или иной лоббистской кампании во многом зависит от предварительной проработки лоббистского проекта. Ответы на следующие первичные вопросы существенно повысят шансы на успех реализации такой кампании:

1. Адекватность поставленной задачи. Предприятия в погоне за прибылью могут ставить задачи, реализация которых способна существенно повлиять на показатели их работы, но невозможна в силу противоречия существующему тренду в государственной политике (например, изменение экологического законодательства в пользу загрязняющих производств; уменьшение налогов, акцизов на табачную или алкогольную продукцию и пр.).

2. Уровень конфликтности при реализации поставленной задачи. При наличии существенных противоречий в государственной среде, присутствии сильных бизнес-конкурентов с противоположной точкой зрения и пр., успешная реализация лоббистской компании затруднена, часто требует дополнительных финансовых и кадровых затрат, приводит к неизбежным конфликтам.

3. Наличие первичной информированности о состоянии проблемы (которой планирует начать заниматься лоббист) в органах государственной власти: время начала кампании, степень проработанности (согласованности) по проблемной теме, выраженность позиций ключевых стейкхолдеров, существование «подводных камней», позиции конкурентов и многое другое.

4. Квалификация, сплоченность, уровень доверия, репутация лоббистской команды – важные факторы, влияющие на конечный результат. Возможность построения широкой лоббистской коалиции будет способствовать увеличению шансов на успех и уменьшению расходов.

Но даже первичный и глубинный анализ всех рисков, связанных с лоббистской кампанией, не исключает вероятности того, что в определенный момент все может пойти не по прогнозируемому сценарию. Для наглядности приведем пару примеров, когда лоббистская кампания закончилась неудачей. Первый кейс взят из американского опыта, когда в 2003 г. закончилась крахом одна из самых громких лоббистских кампаний того времени, обернувшаяся списанием 168 млн долл., затраченных на лоббизм. Вторая лоббистская кампания уже из российского опыта, относится к 2006 г., когда группой лидеров игорной отрасли была предпринята попытка за счет изменения регуляторики отрасли вытеснить с рынка мелких игроков. В результате развязанного ими острого политического конфликта игорный бизнес в России с оборотом в 5–6 млрд долл. был запрещен.

Американский опыт

В 2003 г. администрация Буша начала реформу программы в области рецептурного отпуска лекарственных средств «Медикер», которая существует с 1965 г. практически без изменений. «Медикер» – это федеральная программа медицинского страхования, которая предполагает оплату государством определенного набора медицинских средств пожилому населению и инвалидам при условии возникновения страхового случая. Согласно новому положению, участники программы «Медикер» уже обязаны выбрать лишь одно из направлений страховой программы, по которому они планируют лечиться, имея повышенные риски к тому или иному заболеванию. По выбранному направлению государство в случае наступления страхового случая оплатит только 80 % стоимости лечения. По другим направлениям программы участники получают помощь исключительно на платной основе. Основной причиной реформы программы является стремление сократить государственные расходы в связи со значительным дефицитом бюджета США. Фармацевтическое лобби в это время развязало широкомасштабную кампанию по принятию нормы, согласно которой значительно расширялся спектр препаратов, включенных в выбранное страховое направление. Компании, таким образом, стремились расширить обязательства государства по закупкам препаратов независимо от их стоимости. Если бы кампания увенчалась успехом, выигрыш для фармацевтической отрасли составил бы 90 млрд долл. в год. Учитывая то, что фармацевты затратили на кампанию в общей сложности 116 млн долл., рентабельность лоббизма в случае успеха составила бы 77 500 %. Однако президентская программа была принята в изначальном виде без изменений, таким образом, фармацевтической отрасли не удалось достичь запланированной цели[314]314
  Подробнее см.: Big Pharma Gets 77,500 % Return On Lobbying Investment. URL: http://unitedrepublic.org/2012/big-pharma-gets-77500-return-on-lobbying-investment. Medicare (United States). URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Medicare_%28United_States%29.


[Закрыть].

Российский опыт

К 2005 г. игорная отрасль в России институализировалась, в ней оформились четыре компании-лидера, которые вели активную региональную экспансию, имели возможность привлекать существенное финансирование, а также пользоваться поддержкой федеральных и региональных властей.

Олигополии всегда склонны к сговору. В области законодательного лоббирования это происходит по одной, ставшей уже классической, схеме, под лозунгами «развития цивилизованного рынка» вводятся существенные требования к ведению бизнеса в стране, которым не могут соответствовать более слабые конкуренты. В итоге они либо продают свои активы со значительным дисконтом, либо уходят с рынка. Именно исходя из этой логики, 16 сентября 2005 г. в Государственную Думу был внесен законопроект «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и пари». Авторы законодательной инициативы – группа депутатов во главе с председателем экономического комитета Госдумы, депутатом Валерием Драгановым. Согласно законопроекту, вводятся банковская гарантия – не менее 300 млн руб. и наличие собственного капитала в размере не менее 150 млн руб.; минимальная площадь игрового зала казино устанавливается не менее 800 м², а зала игровых автоматов – 80 м². Но главное, у организатора игорного заведения с использованием игровых автоматов в собственности должно быть не менее 25 залов и 1000 игровых автоматов. По сути, речь идет об укрупнении игорного бизнеса, выдержать которое смогут только мощные игровые сети, то есть крупные федеральные игроки.

В поддержку лоббистской кампании были организованы пропагандистские мероприятия в СМИ. Так, 8 февраля 2006 г. Валерий Драганов заявил газете «Московский Комсомолец»: «Обещаю вам в течение полугода вместе с коллегами-депутатами принять закон, который не просто ограничит, а ликвидирует мелкие, разрозненные, находящиеся в антисанитарном состоянии подобные заведения. “Игорное дно” должно исчезнуть, а крупные заведения – остаться…».