Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Представленный нами формально-правовой подход к лоббизму, основанный на сравнительном анализе нормативного регулирования данного явления в различных юрисдикциях позволяет сделать некоторые выводы о векторе развития законодательства.

Во-первых, в рассмотренном нами федеральном законодательстве различных стран мира, регулирующем лоббистскую деятельность, можно выделить две модели закрепления объектов лоббирования: полиобъектную модель лоббирования, когда легальное лоббистское влияние осуществляется в отношении нескольких органов публичной власти и монообъектную модель лоббирования, когда легальное влияние осуществляется только относительно одного органа публичной власти[426]426
  Подробнее см.: Сиротенко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: Дисс. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петерб. юрид. ин-т, 2010. С. 31–32.


[Закрыть].

Сужение объекта лоббирования до законодательной ветви власти не только не соответствует мировому опыту регулирования данного политического явления (в США, Канаде, Австралии лоббисты имеют право информировать о своей позиции как исполнительную, так и законодательную ветви власти), но и неоправданно с точки зрения общественных интересов. В современном демократическом обществе политические решения проходят длительную процедуру консультаций и согласований, в которых задействованы как представители законодательной, так и исполнительной власти. Давая право лоббистам оказывать воздействие на исполнительную власть (например, через создание экспертных или консультативных советов при органах исполнительной власти) закон делает процесс принятия политических решений более публичным, менее коррупционным, более взвешенным, отражающим интересы различных групп влияния.

Стоит отметить, что именно по этой логике развивалось законодательство США, регулирующее лоббизм. В конце XIX в. был введен специальный реестр, обязывающий лоббистов регистрироваться при Конгрессе или Сенате США. В 1946 г. был принят первый в мировой истории федеральный закон, который регулировал права и обязанности лоббистов на уровне законодательной ветви власти. В 1996 г. вступил в силу закон, регламентирующий деятельность лоббистов не только в Конгрессе и Сенате США, но и на уровне исполнительной власти. Историческое расширение прав лоббистов, признание этого института сопровождались не только усилением контроля, но и максимальным раскрытием информации об их деятельности.

Во-вторых, любопытной тенденцией нормативного определения содержания лоббистской деятельности в последние годы является не только максимальная детализация тех действий, которые следует относить к лоббистским, но и уход от терминологии «лоббистское влияние», «лоббистское давление» и пр. Например, поправка С-15 от 2003 г. к закону о регулировании лоббистской деятельности в Канаде заменила формулировку «пытаясь оказать влияние» формулировкой «относительно правительственных решений». Таким образом, в Канаде законодательство отражает аутентичный принцип лоббистской деятельности: любая коммуникация, осуществляемая лоббистом или группой интересов с целью повлиять на правительственное решение, рассматривается как лоббизм, и лицо, которое им занимается, должно проходить регистрацию. Данная нормативная новация связана с тем, что многие лоббисты в Канаде заявляли, что они не должны проходить регистрацию в соответствии с законами 1989 и 1995 гг., потому что регистрация требовалась только от тех, кто «пытался оказать влияние». Законопроект С-15 устранил эту лазейку с помощью формулировки, что все формы коммуникации, вне зависимости от того, связаны ли они с правительственными запросами или нет, подпадают под требование лоббистской регистрации.

ГЛАВА 6
КЛАССИФИКАЦИЯ ЛОББИЗМА

Классификация лоббизма будет осуществляться через раскрытие подробно рассмотренных ранее структурообразующих для этого политического явления граней (статусов). К ним относятся субъект лоббирования (многообразие сформировавшихся акторов, целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти), объект лоббирования (орган государственной власти, на который направлено лоббирование), предмет лоббирование (спектр целей, которые ставят лоббисты, при оказании давления на орган государственной власти), метод лоббирования (технологии, используемые при продвижении интересов в органах государственной власти). Рассмотрим классификацию лоббизма с позиций представленного нами метода.

Субъект лоббизма (или «лобби») – многообразие сформировавшихся негосударственных акторов, целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя решения.

Классификацию субъектов лоббирования часто проводят по типу представляемого интереса в органах государственной власти. Так, например, исследователи Р. Ватсон и М. Шэкелтон, проводя разграничение между лоббистами, выделяют тех, кто преследует специфические экономические цели и тех, кто продвигают общественные интересы (преследуют некоммерческие цели)[427]427
  Watson R. and Shackleton M. 2003. ‘Organized Interests and Lobbying in the EU’, in Elizabeth Bomberg and Alexander Stubb (eds), The EU: How Does It Work? pp. 88–107, Oxford: Oxford University Press.


[Закрыть]. Британские ученые Р. Чари и С. Крицингер расширили классификацию рассмотрением трех типов субъектов: экономические группы (включающие отдельные корпорации и организации бизнеса), профессиональные группы (профсоюзы и фермеры) и общественные группы (группы, которые занимаются проблемами прав человека, защиты окружающей среды, прав животных, здоровья и безопасности)[428]428
  Chari R. and Kritzinger S. 2006. Understanding EU Policy Making, London: Pluto.


[Закрыть]. Акторов, оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя решения, мы будем условно делить на три вида в зависимости от целей, которые ставят их представители в органах государственной власти:

1. Коммерческие (экономические) субъекты лоббирования реализуют в органах государственной власти экономические интересы. Критерием оценки их работы является уменьшение издержек и (или) повышение уровня прибыли у представляемого субъекта за счет определенных действий в политической среде. К этой группе в чистом виде относятся корпоративные лоббисты (их интерес обусловлен исключительно коммерческими целями их компаний), отраслевые лоббисты (критерий успеха их работы – материальные выгоды, которые они смогут получить для отрасли в целом) и пр.

2. Некоммерческие субъекты лоббирования выступают в органах государственной власти за моральные (духовные) ценности. К этой группе относятся правозащитные и другие аналогичные организации, борющиеся за свои права, идеи, моральные предпочтения и пр.

3. Смешанные субъекты лоббирования пытаются добиться в органах государственной власти как материальных, так и моральных благ. К этой категории относятся, например, конфессиональные группы, потребительские союзы, общества инвалидов и ветеранов.

Рассмотрим представленное разделение подробнее.

Основными представителями данного вида лоббизма являются компании, корпорации, естественные монополии, а также бизнес-ассоциации. Основная особенность этой группы лоббистов заключается в том, что они отстаивают в органах государственной власти прежде всего экономические интересы. Выделенные интересы могут быть представлены на макроуровне, отраслевом и корпоративном уровнях. Рассмотрим это разделение подробнее.

На макроуровне коммерческие субъекты лоббирования представлены крупнейшими предпринимательскими организациями (в России это РСПП, ТПП, «Деловая Россия», «ОПОРА РОССИИ»), которые лоббируют интересы бизнес-сообщества в целом. Они ратуют за снижение уровня административных барьеров, уменьшение налогов для бизнеса и пр.

На отраслевом уровне коммерческие субъекты лоббирования представлены отраслевыми предпринимательскими организациями (например, Ассоциация Российских банков, Всероссийский союз страховщиков, Российское газовое общество и др.).

Отраслевой лоббизм – это процесс по продвижению интересов конкретной отрасли в органах государственной власти с целью добиться для нее тех или иных преференций. Среди наиболее распространенных интересов такого типа можно назвать снижение уровня налогообложения (например, акцизов) или тарифов, изменения законодательства или увеличение бюджетных дотаций. Конечной целью отраслевого лоббирования является повышение уровней капитализации отрасли и прибыльности ее компаний.

На корпоративном уровне коммерческие субъекты лоббирования представлены субъектами экономической деятельности.

Корпоративный лоббизм – это процесс по продвижению интересов конкретной компании в органах государственной власти с целью добиться для нее тех или иных преференций. Среди наиболее распространенных интересов такого типа можно назвать изменения налогообложения или тарифов, в результате которых выигрывает конкретная фирма-монополист, изменения законодательства (в результате которых, например, ужесточаются требования ведения бизнеса в стране и несоответствующие этим параметрам компании вынуждены уйти с рынка), получение выгодных государственных заказов и пр.

Стоит учитывать то, что отраслевой лоббизм направлен на отстаивание интересов всей отрасли, а корпоративный лоббизм – на защиту интересов одной или группы компаний, объединенных общими корпоративными ценностями.

Субъектами отраслевого лоббирования являются ассоциации или группа компаний, объединенных отраслевыми интересами, а субъектами корпоративного лоббизма – компании.

Стоит отметить, что часто отраслевой лоббизм приводит к улучшению положения одной отрасли за счет другой, в то же время корпоративный лоббизм приводит к улучшению положения одной или нескольких компаний за счет других компаний отрасли.

Другой важной особенностью корпоративного лоббирования, о котором стоит сказать, является то, что профессиональные лоббисты при продвижении корпоративного интереса довольно часто маскируют его под отраслевой или даже под общественный. Продвигать в органах государственной власти интерес одной компании – занятие малоперспективное. Другое дело – продвигать отраслевые или, еще лучше, общественные интересы, в которых умело спрятаны интересы корпоративных структур. Это также выгодно в политическом отношении, так как ты как бы радеешь за «общее дело». Чиновнику также легче поддерживать общеотраслевые инициативы, чем взаимодействовать с отдельной компанией.

Одной из распространенных возможностей такой маскировки является создание разного рода «карманных» отраслевых ассоциаций, которые формально отстаивают интересы всех участников отрасли, но на самом деле лишь прикрывают корпоративный лоббизм компании. Названия у таких структур, как правило, максимально благозвучные. Стоит отметить общепринятую точку зрения: корпоративный лоббизм свидетельствует о нездоровье политической системы.

Исходя их страновой принадлежности субъектов коммерческого лоббирования, выделяют иностранных субъектов лоббирования[429]429
  Об иностранном лоббизме речь пойдет в главе 2. – Прим. авт.


[Закрыть]. Иностранный лоббизм – процесс по продвижению коммерческих интересов зарубежных компаний (транснациональных корпораций) в органах государственной власти.

Основными субъектами этого вида лоббизма являются представители так называемого третьего сектора (гражданское общество): различные правозащитные организации, экологические союзы, общества защиты животных, сексуальных меньшинств и пр. Основное отличие данной группы лоббистов заключается в том, что они отстаивают в органах государственной власти прежде всего свои права и общественные ценности, а не коммерческие интересы. Рассмотрим наиболее заметных представителей данной группы подробнее.

Правозащитные организации – некоммерческие, негосударственные организации, занимающиеся общественной деятельностью, заключающейся в защите прав человека мирными средствами, как правило, от произвола государственных структур или должностных лиц.

Экологические союзы – некоммерческие организации, образованные с целью защиты окружающей среды от последствий промышленного развития. Экологи лоббируют повышение требований к безопасности и другим показателям работы промышленных производств, отказ от ядерной энергетики и ядерное разоружение, выступают за мораторий на использование генетически модифицированных ингредиентов и многое другое. Системными противниками экологических лоббистов являются представители отраслей, сильно загрязняющих окружающую среду, наносящих вред живой природе: атомная и лесная промышленность, ТЭК, металлургия и др.

Общества защиты прав потребителей – некоммерческие организации, созданные для содействия защите прав потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, на безопасность их жизни и здоровья, получение информации о товарах (работах, услугах) и их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение потребителей, защиту их интересов.

Конечно, о таком типе лоббистов мы можем говорить условно, так как большинство из них пытается добиться как экономических, так и нематериальных благ – именно этот тип субъектов лоббизма мы определяем как смешанный.

К ключевым представителям некоммерческих субъектов лоббирования относятся профсоюзы, экологические организации, общества защиты прав ветеранов, инвалидов, различные религиозные организации и т. п. Рассмотрим эти субъекты подробнее.

Профсоюзы – добровольные общественные объединения граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемые в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов. Профсоюзы лоббируют на бюджетном уровне: повышение минимальных размеров оплаты труда, рост зарплат работникам бюджетной сферы, увеличение размеров пособий по временной нетрудоспособности, рост расходов на медицинское страхование и пр.; на законодательном уровне: поправки к действующим законам в интересах наемных работников.

Общества защиты прав ветеранов, инвалидов – некоммерческие организации, отстаивающие интересы слабозащищенных слоев населения, престарелых, инвалидов и пр. Предметом лоббизма таких обществ является повышение размеров пенсий, различного рода льгот и выплат, увеличение бюджетных дотаций на инфраструктуру и пр.

Религиозные организации (в России крупнейшими («традиционными») религиозными организациями являются – РПЦ (Русская православная церковь. – Прим. ред.), Союз муфтиев России) – некоммерческие организации, на добровольной основе объединяющие граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, созданные с целью совместного исповедания и распространения веры и в установленном законом порядке зарегистрированные в качестве юридического лица. Ключевыми предметами лоббизма религиозных организаций в России являются получение льгот по налогу на имущество, реституция конфискованной в годы советской власти собственности, увеличение бюджетного финансирования религиозных проектов (например, открытие религиозного телевидения) и многое другое. Таким образом, под религиозным (конфессиональным) лоббизмом мы будем понимать вид общественно-политического лоббирования, представляющий собой процесс по продвижению интересов религиозных организаций в органах государственной власти с целью добиться принятия выгодного для них политического решения.

В зависимости от различных критериев можно дополнительно классифицировать субъекты лоббирования.

По типу представляемого интереса:

1. Те, кто представляет собственный интерес. К данному типу лоббистов относятся, например, индивидуальные лоббисты, корпорации, общественные организации и пр.;

2. Те, кто представляет интерес заказчика. К данному типу лоббистов относятся профессиональные лоббисты, работающие по контракту на разные компании или организации или лоббистские фирмы, число и разнообразие заказчиков которых может быть значительным.

По числу представляемых заказчиков:

1. Те, кто представляет конкретный лоббистский интерес, работая, например, в корпорации или профессиональной ассоциации;

2. Те, кто представляет интересы разных заказчиков, работая в лоббистской фирме.

По организационной форме:

1. Институциональные лоббисты – это организованная в юридическое лицо группа специалистов, оказывающая целенаправленное давление на власть с целью удовлетворения конкретного интереса. К данному типу лоббистов относятся отраслевые организации, ассоциации, лоббистские фирмы.

2. Индивидуальные лоббисты, в данном случае конкретные индивидуумы, работающие на себя или по найму, возможно, зарегистрированные в органе регистрации лоббистов как профессиональные лоббисты.

По стране регистрации лоббистов можно разделить на локальных и иностранных лоббистов.

Объект лоббирования – орган государственной (муниципальной) власти, на который направлено воздействие лоббиста с целью добиться принятия выгодного для него политического решения.

Классификация лоббизма по объекту будет представлена нами исходя из двух критериев:

● принципа разделения властей;

● территориальной сферы деятельности.

В рамках критерия разделения властей выделяют лоббизм на уровне Президента РФ и его Администрации, лоббизм на уровне исполнительной власти, лоббизм на уровне законодательной власти, лоббизм на уровне судебной власти, лоббизм в других органах государственной власти. Разберем указанную классификацию подробнее.

Лоббизм на уровне президента РФ и его Администрации (включая ряд федеральных структур, непосредственное руководство деятельностью которых осуществляет президент РФ: министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Федеральное агентство правительственной связи и др.). Стоит констатировать, что гипертрофированная роль президента РФ и его Администрации в России позволяет решать через данный орган государственной власти практически любые вопросы, связанные с лоббистским процессом в России.

Лоббизм на уровне исполнительной власти (Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти, находящиеся в его ведении). На уровне исполнительной ветви власти лоббируются получение бюджетных средств, государственные заказы, получение различных финансовых преференций (льгот в налогообложении, в акцизных, таможенных и прочих платежах), влияние на бюджетную и тарифную политику государства, получение квот, лицензий, возможность приобретения акций приватизируемых предприятий, иной собственности и многое другое.

Лоббизм на уровне законодательной власти (Государственная Дума ФС РФ и Совет Федерации ФС РФ). На уровне законодательной ветви власти происходит лоббирование с целями принятия и (или) изменения законодательства, более полного участия аффилированных с лоббистом структур (избирательный округ, отрасль, конкретный объект) в получении средств федерального или других бюджетов, использования формальных или неформальных политических ресурсов законодательной ветви власти.

Лоббизм на уровне судебной власти. На уровне судебной власти осуществляется лоббирование с целью вынесение выгодных для лоббиста судебного приговора и решения.

Лоббизм в других органах государственной власти (прокуратура, Счетная палата, Центральная избирательная комиссия, Центральный банк). В каждом из выделенных институтов власти лоббисты имеют свой уникальный, ярко выраженный интерес: на уровне Центрального банка – получение лицензий, противодействие отзыву лицензии, включение в систему страхования вкладов, проведение контролируемых проверок, своевременное получение льготных кредитов и пр.; на уровне счетной палаты – проведение контролируемых проверок; на уровне генеральной прокуратуры – возбуждение/прекращение уголовных дел; на уровне Центральной избирательной комиссии – сопровождение избирательной кампании кандидата на выборах.

В данной классификации можно выделить лоббистов, которые:

● специализируются на исполнительной власти;

● специализируются на законодательной власти;

● специализируются на одном конкретном органе власти,

а также универсальных лоббистов, без привязки к конкретному органу власти, чей опыт, квалификация, а также психологический склад позволяют работать на самых разных властных площадках.

В рамках критерия территориальной сферы деятельности выделяют:

● лоббизм на уровне федеральных органов государственной власти;

● лоббизм на уровне региональных органов государственной власти;

● лоббизм на уровне муниципальной власти.

Каждый из органов государственной и муниципальной властей имеет свой набор формальных и неформальных компетенций, от которых напрямую зависит активность и эффективность лоббирования. Формальную сторону полномочий органа власти, а также распределение полномочий между его структурными подразделениями (департаментами, управлениями, отделами и пр.) можно посмотреть в нормативно-правовых документах, регулирующих его деятельность, а также во внутренних указах и распоряжениях, которых в большинстве случаев нет в открытом доступе. Неформальные компетенции и распределение властных полномочий можно изучить только в результате взаимодействия с ответственными сотрудниками органов государственной власти, в которых заинтересован лоббист. От правильного понимания «точек принятия решений» зависит эффективность лоббирования.

В рамках данного критерия также можно выделить локальный лоббизм и наднациональный лоббизм. Первый свойственен юрисдикции одной страны, одного рынка. Наднациональный лоббизм характерен для уровня наднациональных органов власти (Европейский Союз, Комиссия таможенного союза ЕврАзЭс и др.).