Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Заключение Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации об оценке целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. Проекты актов, предусматривающих мероприятия по использованию информационно-коммуникационных технологий, созданию, развитию, эксплуатации информационных систем и информационно-коммуникационной инфраструктуры, направляются в Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации на заключение, в котором дается оценка целесообразности проведения мероприятий по информатизации и (или) их финансирования. Мероприятия по информатизации – мероприятия государственных органов, направленные на создание, развитие, эксплуатацию или использование информационно-коммуникационных технологий, а также вывод из эксплуатации информационных систем и компонентов информационно-телекоммуникационной инфраструктуры.

Заключение Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Заключение Института, содержащее правовую экспертизу проектов федеральных законов, разработку которых ведут федеральные органы исполнительной власти – необходимый документ для их внесения на рассмотрение в Правительстве Российской Федерации.

Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Независимая антикоррупционная экспертиза – это исследование, которое проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер и подлежит обязательному рассмотрению.

Общественные обсуждения – это необходимый этап при разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативно-правовых актов, осуществляемый зарегистрированными на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru экспертами путем направления своих замечаний относительно размещенного текста проекта акта. Система раскрытия информации федеральными органами исполнительной власти предусматривает необходимость проведения ими общественного обсуждения каждого проекта нормативного правового акта. При проведении с помощью портала общественного обсуждения ведомство определяет его срок (не менее 15 календарных дней) и указывает контактную информацию для сбора предложений по улучшению концепции планируемого регулирования или текста документа. На основании описания стоящих перед разработчиком вопросов заинтересованные участники обсуждения могут предложить свой подход к реализации той или иной задачи, желаемую концепцию документа. Предложения могут быть направлены с помощью портала, а также на почтовый или электронный адрес разработчика. Ведомство обязано рассмотреть все предложения, поступившие в срок проведения общественного обсуждения, и отразить результаты в сводке предложений, которая размещается на портале при завершении соответствующего этапа.

Устранение разногласий. В процессе разработки и согласования проектов документов у различных участников правотворческого процесса довольно часто возникают возражения и замечания. Устоявшаяся практика устранения разногласий по тексту документа предполагает два этапа. На первом этапе разработчик документа созывает совещание, на которое приглашаются заинтересованные участники. На совещании разработчик стремится добиться устранения замечаний. Если это не удается, составляется таблица разногласий, которая прикладывается к проекту документа. Итоговое решение по тексту документа принимается руководством.

Например, замечания, возникающие в процессе согласования проектов указов и распоряжений президента, рассматриваются заместителем руководителя Администрации Президента, или помощником президента, или должностным лицом Администрации, осуществляющим общее руководство подразделением, ответственным за подготовку проекта указа и распоряжения президента.

Итоговое решение по проектам, актам Правительства Российской Федерации, по которым имеются неурегулированные разногласия федеральных ведомств, принимается Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

С точки зрения правовых последствий эффективность инициирования тех или иных проектов документов у различных, наделенных такими полномочиями субъектов, отличается. В этой связи используют термин юридическая сила, который определяет те правовые последствия, которые возникают после инициирования проекта документа и скорость прохождения необходимых для принятия данного документа процедур. В действующих в России политических реалиях наибольшей юридической силой обладает президент Российской Федерации, эффективность инициируемых им документов, которые в том числе находят свое выражение в правовых актах исполнительной и законодательной власти, близка к 100 %. Очевидно, именно этим качеством данного института объясняется то, что лоббизм на этом уровне наиболее востребован. Несмотря на то что законодательная деятельность является основополагающей функцией российского парламента, юридическая сила инициируемых его членами проектов законов невелика – средний показатель законодательной эффективности здесь не превышает 20 %. Это значит, что примерно только один из пяти инициируемых парламентариями законопроектов в итоге становится федеральным законом. Федеральные министерства, которые, как известно, не являются субъектами права законодательной инициативы, тем не менее обладают значительной юридической силой в современном законодательном процессе, участвуя в разработке законов и часто определяя позицию Правительства Российской Федерации. Кроме того, например, без одобрения Министерства финансов практически не могут быть приняты федеральные законы в налоговой, бюджетной и финансовой сферах.

Говоря о юридической силе и правовых последствиях, вызываемых такими документами, стоит отметить, что данные термины понимаются нами, скорее, в рамках политологической парадигмы, как властная категория, которая не всегда регулируется правовыми нормами. Например, юридическая сила писем Администрации Президента Российской Федерации, и прежде всего Государственно-правового управления Президента Российской Федерации, крайне велика и в действующих политических реалиях, с точки зрения правовых последствий, сопоставима с документами Председателя Правительства Российской Федерации или его заместителей и гораздо выше любых других известных нам инициируемых государственных документов, за исключением личных президентских инициатив. При этом характер и субординация взаимоотношений данного Управления, например, с руководящими сотрудниками Аппарата Правительства Российской Федерации, председателями Комитетов Государственной Думы, руководителями федеральных министерств и ведомств, нигде не определены. В правотворческой практике последнего времени характер писем председателей комитетов Государственной Думы помощнику президента Российской Федерации (начальнику Государственно-правового управления) перед рассмотрением проекта закона во втором чтении, с просьбой одобрить финальную версию законопроекта, и ответы на них с содержательными комментариями являются определяющим в том отношении, в каком виде законопроект будет рассмотрен и принят депутатами на пленарном заседании. Похожая ситуация наблюдается и с правительственными законопроектами, которые согласуются Администрацией Президента перед их финальным рассмотрением на заседании профильной комиссии.

Практическое использование представленного подхода к явлению лоббизма будет продемонстрировано нами в главе 2 части 2 настоящего издания.

В рамках политологической науки к лоббизму принято относить любые законные умышленные действия, которые способствуют принятию политических решений, интересующих лоббиста. Соответственно, все действия, прямо или косвенно реализованные по воле лоббиста и способствующие принятию политического решения, признаются лоббистскими. Несмотря на то что представленный подход не вызывает особых возражений в научных кругах, существуют заметные разногласия при попытках нормативно конкретизировать суть лоббистских действий в рамках закона. Данная проблема усложняется еще и тем, что в ряде случаев международного законодательства индивидуум несет юридическую ответственность (от штрафа до лишения свободы), если будет доказано, что его действия были лоббистскими и осуществлены без соответствующей регистрации и отчетности. Взаимодействие системы права с лоббизмом выражается в стремлении последнего оказать воздействие на ее содержание, в то же время сама эта деятельность, средства и способы ее осуществления регулируются действующим законодательством[395]395
  См.: Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 27.


[Закрыть].

Как справедливо определяет российский правовед А. Любимов, «лоббизм в правовом смысле – это совокупность норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти и местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений»[396]396
  Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: Автореф. дисс. … д-ра юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2002. С. 8.


[Закрыть].

Правовед В. Исаков определяет лоббизм как правовой институт в следующем значении – это совокупность правовых норм, регулирующих воздействие граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, других субъектов на органы государственной власти и местного самоуправления для оказания влияния на принятие необходимых решений в целях достижения своих интересов[397]397
  Исаков В. В. Конституционно-правовые основы лоббизма в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток: Дальневосточный госуд. ун-т, 2004. С. 24.


[Закрыть].

В рамках формально-правового подхода мы рассмотрим, как нормативно раскрывается содержательный статус лоббизма в разных правовых системах (юрисдикциях), в которых принято соответствующее законодательство. В настоящее время таких стран и межгосударственных образований девять: в XX в. четыре (США с 1946 г., Германия с 1972 г.[398]398
  В Германии нет единого федерального закона о регулировании лоббистской деятельности, однако имеется целый ряд документов такого типа. К этим документам в первую очередь следует отнести: Единое положение о федеральных министерствах; Регламент деятельности Бундестага; Кодекс поведения члена Бундестага; Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге (1972). В соответствии с данными документами группы интересов, желающие выражать или защищать свои взгляды в парламенте, регистрируются в публичном списке. При регистрации группы интересов обязаны указывать основную информацию о себе, однако требования об указании любых финансовых сведений отсутствуют. Регистр составляется каждый год и публикуется в официальном правительственном бюллетене. Определения лоббизма, лоббиста, а также на кого распространяется лоббирование, отсутствуют. В связи с этим законодательство Германии не будет рассматриваться нами в дальнейшем. – Прим. авт.


[Закрыть], Канада с 1989 г., Европейский Союз[399]399
  В Европейском Союзе процедуру регулирования лоббизма на 2011 г. установил только Европейский парламент. Европейская комиссия и Совет министров не имеют формальных лоббистских правил, тем не менее Еврокомиссия с 2008 г. установила для лоббистов добровольную форму регистрации. – Прим. авт.


[Закрыть] с 1996 г.) приняли законы о лоббизме, при этом в первом десятилетии XXI в. таких стран уже пять: Литва, Польша, Венгрия, Тайвань и Австралия. Мы также рассмотрим точку зрения на лоббизм законодателей из России и Казахстана – стран, в которых за последние 20 лет делалось несколько попыток принятия такого законодательства. Важно отметить, что главной целью нашего исследования является не анализ законодательства о регулировании лоббизма в мире в целом, в данном случае мы лишь рассмотрим, как различные юрисдикции раскрывают содержательный смысл лоббизма, а данное представление меняется во времени исходя из практики регулирования, каким образом оно соотносится с современными научными подходами к данному явлению, процесс преобразования научного знания в нормативные дефиниции и пр. Таким образом, в данной работе нас будут интересовать ответы на определенный круг вопросов:

1. Как законодатель понимает сущность лоббизма (лоббирования), лоббистской деятельности.

2. Кого законодатель относит к лоббистам.

3. На какие органы публичной власти (государственной, муниципальной), на какой круг должностных лиц может осуществляться воздействие, признаваемое лоббизмом.

Как мы увидим в дальнейшем, ответы на эти фундаментальные вопросы часто существенно различаются при рассмотрении научных и законодательных подходов.

Что понимается под лоббизмом? США является первой страной в мире, в которой лоббистская деятельность была нормативно закреплена в рамках федерального закона. В 1946 г. в стране был принят Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности, в котором установлено требование о необходимой регистрации всех профессиональных лоббистов. В § 266 закона определено, что его действие распространяется на любое лицо, «которое непосредственно либо через своих представителей, служащих или иных лиц собирает или получает денежные средства или иные ценности с целью использования главным образом для достижения одной из нижеследующих задач:

● принятия или отклонения Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта;

● воздействия прямо или косвенно на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта».

Закон распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

В 1995 г. президент США Билл Клинтон подписал новый, более жесткий закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act), который вступил в силу 1 января 1996 г.

Согласно закону, лоббистом считается человек, который тратит не менее 20 % своего времени на лоббистскую деятельность, имеет многочисленные контакты с членами законодательных и исполнительных органов власти, получил за услуги от своих клиентов не менее 5000 долл. в течение шести месяцев. Также лоббистами считаются сотрудники организаций, рассчитывающие потратить более 20 000 долл. за тот же период.

Клиентом (заказчиком) лоббиста считается любое физическое или юридическое лицо, нанимающее другое лицо за финансовую или иную компенсацию для осуществления лоббистской деятельности от своего имени. В свою очередь, физическим лицом считается любой индивид, а юридическим лицом – корпорация, компания, фонд, ассоциация, рабочая организация, фирма, партнерство, общество, акционерное общество, группа организаций, правительство штата или органы местного самоуправления. Соответственно, законом признается лоббистской: деятельность внешних и внутренних лоббистов; местных органов власти, имеющих интересы и действующих на федеральном уровне.

Действие закона распространяется на лоббирование не только в Конгрессе, но и в исполнительных органах власти. При этом законом вводится понятие «охваченные должностные лица» органов исполнительной и законодательной власти. Его назначение в том, что контакты только с этими лицами являются де-юре лоббистскими, и, соответственно, подлежащими раскрытию. Всего охваченных лиц 4600 человек[400]400
  Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 69.


[Закрыть], к таковыми относятся: президент и вице-президент США; должностные лица и служащие Исполнительного управления президента США; руководители федеральных ведомств, их заместители и помощники; руководители структурных подразделений этих ведомств, их заместители и помощники; советники и другие лица, перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей; должностные лица и служащие, занимающие должности конфиденциального характера; военные чины, начиная от бригадного генерала и контр-адмирала; конгрессмены, сотрудники аппарата Конгресса США, включая членов специальных рабочих групп.

Согласно закону, лоббистская деятельность – это лоббистские контакты и усилия в поддержку таких контактов, включая подготовку и планирование деятельности, исследовательскую и другую подготовительную работу, предназначенную во время ее проведения для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других[401]401
  Использован авторский перевод д-ра полит. наук О. Б. Ковалева и канд. полит. наук Е. Королева.


[Закрыть].

Термин «лоббистский контакт» означает любое устное или письменное сообщение, адресованное от имени клиента охваченному должностному лицу[402]402
  «Охваченное должностное лицо исполнительных органов власти» и «охваченное должностное лицо Конгресса». Содержательный смысл данных определений состоит в том, что контакты лоббиста только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью. Критерий, по которому должностное лицо попадает в число «охваченных», – его возможность принимать решения или реально влиять на их принятие.


[Закрыть], относительно: разработки, изменения или принятия федерального законодательства, федеральных административных актов, регулирующих установлений, исполнительных приказов и любых других программ, политики или позиции правительства США; управления федеральными программами, включая управление федеральными контрактами, ссудами, дотациями, разрешениями или лицензиями; назначения на должности, требующие утверждения Сенатом США.

Несмотря на столь детальные перечни, во избежание расхождения в правоприменительной практике Закон 1995 г. дополнительно оговаривает, какие контакты по характеру близки к лоббистским и, вероятно, соответствуют их политическому значению, однако с правовой позиции таковыми не являются[403]403
  Богдановская И. Ю. Лоббизм и право: опыт США // Современное право. 2007. № 2 С. 104–106.


[Закрыть]. Систематизируем их в виде таблицы с небольшими, раскрывающими суть этих контактов комментариями (табл. 20).

Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 г., заменившей собой Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности 1946 г. стал результатом почти 50-летнего анализа практики лоббизма в стране с наиболее развитой лоббистской индустрией в мире. Можно утверждать, что данный закон стал базисным при принятии аналогичных законодательств во всем мире, которые мы рассмотрим в дальнейшем. Именно поэтому, приступая к критическому анализу данного закона в контексте поставленных вначале вопросов, требуется предельное внимание, так как кажущиеся на первый взгляд сложность и перегруженность закона являются нормативным отражением реальной многолетней практики лоббизма. На наш взгляд, сильными сторонами закона, отражающего прикладную сущность явления лоббизма (его субъектов и объектов), можно считать его следующие положения:

1. Закон отходит от свойственной теории лоббизма терминологии, описывающей прикладную деятельность лоббистов как «воздействия», «влияния». Очевидно, что американская правовая наука уходит от данного термина, так как он, с одной стороны, слишком субъективен и неконкретен, имеет много граней, следовательно, плохо поддается регулированию и пр., с другой стороны, ряд современных ученых приводят вполне убедительные доводы о том, что влиятельность лоббистов фундаментально переоценена, а их деятельность лучше отражают термины «следование», «субсидирование»[404]404
  Речь идет о Теории «законодательного субсидирования», которая была впервые разработана американским экономистом, профессором Мичиганского университета Р. Холлом и опубликована в журнале «Обзор американской политической науки» в феврале 2006 г. Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббист не влияет, а лишь помогает (по аналогии с «вспомогательным персоналом»), следует за уже определившимся и действующим в своих интересах законодателем, увеличивая его усилия по достижению целей, которые в том числе разделяет лоббист со своей группой влияния. – Прим. авт.


[Закрыть]. Таким образом, в силу обозначенной правовой неопределенности, которой, стоит отметить, активно пользовались лоббисты до принятия закона, американский законодатель пошел по другому пути: любые контакты (за рядом прописанных исключений) между четко обозначенными субъектами и объектами лоббизма признаются лоббистскими. Соответственно, любая коммуникация (за рядом прописанных исключений) между лоббистом и охваченным должностным лицом априорно признается лоббистской.

2. Закон стал понимать под лоббизмом ситуации, когда лоббист вел переписку с определенными должностными лицами от имени клиента или работодателя.

3. В качестве лоббиста вправе регистрироваться только физическое лицо. Это продиктовано тем, что персональная ответственность, на взгляд американских законодателей, должна повысить ответственность лоббистов.

4. В законе впервые появляется такое понятие как лоббистская фирма, под которой понимается любое физическое или юридическое лицо, имеющее одного или более служащих, действующее в качестве лоббиста от имени клиента, при условии, что им не является сама фирма.

5. Закон фактически уточнил понятие «гражданский лоббизм», конкретизировав, какие действия граждан считаются лоббистскими, а какие – нет.

6. Законом признается, что штатные и местные органы власти также занимаются лоббистской деятельностью на федеральном уровне и должны о ней отчитываться. Это – юридическая новация, так как ранее к субъектом лоббизма относились только негосударственные акторы.

7. Закон четко отрегулировал понятие «охваченное должностное лицо», конкретизировав, по отношению к каким должностным лицам деятельность является лоббистской, а по отношению к каким – нет.

Однако, по нашему мнению, ряд положений закона неудачны и не в полной мере отражают (регулируют) все аспекты многоплановой лоббистской деятельности. Видимо, разработчикам для его успешного принятия Конгрессом США пришлось пойти на известный политический компромисс, согласившись на ряд уступок, что в итоге отразилось на внесении в него ряда не самых удачных исключений деятельности, которые по закону не стали считаться лоббистскими. К такому же мнению приходит политолог, эксперт по лоббизму в США С. Костяев, анализируя данные исключения. Ученый показывает четыре очевидные лазейки, позволяющие лоббистам не регистрироваться. Рассмотрим и проанализируем выделенные Костяевым нормы подробнее.

1. Лоббизмом не является коммуникация, осуществленная государственными должностными лицами, действующими в пределах своей служебной компетенции. Лазейка заключалась в том, что лоббист всегда может сослаться на заинтересованность со стороны представителей власти, например, в предоставлении информации.

2. Лоббизмом не является коммуникация, осуществленная представителями СМИ с целью сбора и распространения информации на массовую аудиторию. Как уже было отмечено выше, СМИ являются инструментом косвенного лоббирования и регулярно используются лоббистами с целью формирования общественного мнения или как дополнительная аргументация при взаимодействии с политическими стейкхолдерами. Тем не менее законодатель исключил деятельность журналистов из-под действия закона, так как норма, вводящая дополнительное регулирование их деятельности, вероятно, была бы признана антиконституционной (так как посягает на свободу слова). Несмотря на представленное нормативное исключение на деятельность представителей СМИ, на наш взгляд, законодателем могла бы быть выбрана другая правовая конструкция. Например, коммуникация лоббистов с представителями СМИ признавалась бы лоббистским контактом (а журналист признавался бы участником лоббистского взаимодействия). Такая коммуникации подлежала бы регистрации (отчетности) со стороны лоббиста в случае, если эта коммуникация направлена на формирование в интересах лоббиста у журналиста мнения по политическому вопросу с целью публикации (массового распространения) данной информации или позиции.

3. Лоббизмом не является просьба о встрече или о разъяснении состояния дела или любые другие подобные просьбы, в которых нет попытки воздействовать на должностное лицо. Очевидно, что данная норма плохо регулируется, так как сложно доказать умысел. Костяев в данном контексте приводит следующие два примера. Первый: некая компания предлагает временную работу выпускнику университета для анкетирования сотрудников аппарата Конгресса США по определенной проблеме. Такого рода общение не будет рассматриваться в качестве лоббистского контакта. Второй: лоббист, бывший глава одного из подразделений аппарата Конгресса, является партнером лоббистской фирмы, нанятой определенным клиентом для решения интересующей его проблемы. Этот лоббист звонит своему бывшему коллеге по работе, запрашивая информацию о состоянии интересующей его проблемы. Такого рода контакт по этому закону будет считаться лоббистским[405]405
  Пример взят у: Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 55.


[Закрыть].

4. Лоббизмом не являются выступления лоббистов на слушаниях в комитетах Конгресса, осуществляемые в процессе работы совещательных комитетов[406]406
  Там же.


[Закрыть].

По нашему мнению, данный список «недостатков» закона может быть расширен, и к ним также можно отнести:

1. Закон вывел из-под своего действия элементы косвенного лоббирования, включая довольно распространенную в странах с развитым гражданским обществом технологию grass roots lobbying, осуществляемую через организацию массовых акций. По всей видимости, появление данного исключения (по аналогии с журналистской деятельностью) является следствием того, что данная норма была бы признана антиконституционной (так как посягает на свободу шествий, собраний). Однако нам представляется, что законодателем могла бы быть выбрана другая правовая конструкция. К примеру, коммуникация лоббиста с представителями общественных групп может быть признана лоббистским контактом (а зарегистрированные в соответствии с законодательством организации (инициаторы акций) – Закон вывел из под своего действия религиозный (конфессиональный) лоббизм, тем самым не признав субъектами лоббистского воздействия религиозные организации. По всей видимости, появление данного исключения является следствием того, что данная норма была бы признана антиконституционной.

2. Как бы то ни было, американское федеральное законодательство, регулирующее лоббистские отношения является на сегодняшний день наиболее развитым, что отражает уже почти вековую историю попыток нормативно закрепить это явление. На наш взгляд, почти все перечисленные новации законодательства не случайны, а отражают разноплановую и многофакторную лоббистскую деятельность. В итоге рассмотренные далее законодательные акты в других странах кажутся уже плохо проработанными, примитивно отражающими данное явление или просто искусственно скопированными с американского права без учета аналогичной разветвленной практики. Тем не мене рассмотрим их подробнее.