Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Федеральный закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act) в Канаде вступил в силу в 1989 г. Данное законодательство было усовершенствовано в 1995, 2003 и 2008 гг. Закон определяет следующее содержание лоббистской деятельности – это, во-первых, установление коммуникации с лицами, занимающими государственную должность, пытаясь оказать влияние: на разработку любого законодательного предложения правительства Канады, члена Сената или Палаты общин; на внесение, прохождение, отклонение любого законопроекта и внесение поправок к нему; на установление любого регулирования и внесение поправок к нему; на разработку любой политической программы и внесение к ней поправок; на установление любых грантов, взносов или других финансовых поощрений; на решения о заключении любых контрактов; во-вторых, на организацию встречи между лицом, занимающим государственную должность, и любым другим лицом.

Примечательно, что формулировка закона 1989 г. о том, что лоббизм имеет место, «когда лицо или организация устанавливает коммуникацию с лицами, занимающими государственную должность, пытаясь оказать на них влияние», для придания федеральному закону большей силы со временем немного изменилась. Законопроект С-15 от 2003 г. заменил формулировку «пытаясь оказать влияние» формулировкой «относительно правительственных решений». В результате закон охватывает все формы коммуникации вне зависимости от фактического присутствия цели осуществить влияние: «лоббизм подразумевает “любую устную или письменную коммуникацию с лицом, занимающим государственную должность”»[407]407
  Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 37.


[Закрыть].

Закон не распространяется на следующих лиц, действующих строго в рамках своих компетенций:

● члены законодательных или исполнительных органов власти провинций;

● члены дипломатических миссий, представляющих в Канаде интересы иностранных государств;

● члены представительства ООН, а также других международных организаций, для которых законодательно предусмотрены иммунитет и привилегии.

Лоббизмом согласно закону LRA не считается:

● любое устное или письменное обращение к парламенту, совершенное в ходе процедур, письменные стенограммы которых доступны общественности;

● любое устное или письменное обращение к госслужащему со стороны физического лица с целью применения или интерпретации любого Акта парламента в интересах этого физического лица или компании, которую он представляет;

● любое устное или письменное обращение к госслужащему, совершенное в ответ на письменный запрос со стороны госслужащего с просьбой дать совет или комментарий относительно разработки законов, заключения контракта для удовлетворения потребностей государства.

Лоббистом в соответствии с законом считается каждое физическое лицо, которое, действуя за вознаграждение от имени любого лица или организации, берется организовать встречу с государственным служащим или установить с ним связь с целью оказать влияние[408]408
  Подробнее см.: Lobbyists Registration Act: http://www.lobbying.ru/dictionary_word.php?id=20.


[Закрыть].

Закон выделяет три группы лоббистов:

1. Лоббисты-консультанты (Consultant Lobbyists);

2. Корпоративные «встроенные лоббисты» (in-house lobbyists (corporate));

3. «Встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations)).

Рассмотрим каждый из видов более подробно.

Лоббисты-консультанты определяются как лица, которые за плату в интересах любой организации или частного лица: во-первых, обращаются к госслужащему с целью: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т. п. от государства. Во-вторых, они организуют встречу госслужащего и третьего лица.

Корпоративные «встроенные лоббисты» – это лица, нанятые какой-либо организацией или частным лицом, значительную часть (20 % и более) обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах работодателя или аффилированной компании (если работодатель – не физическое лицо) по вопросам: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т. п. от государства.

«Встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations)) – это лица, которые являются сотрудниками организации, и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т. п. от государства.

«Встроенные лоббисты» от организации (in-house lobbyists (organizations)) – это лица, которые являются сотрудниками организации и любую часть обязанностей которых составляет общение с госслужащими в интересах компании-работодателя по вопросам: разработки проекта закона; введения, изменения или отмены любого законопроекта или иного законодательного акта; разработки любого регламента; разработки или изменения государственной политики или программы; получения любой субсидии, гранта и т. п. от государства.

В настоящее время только один институт Европейского Союза обладает лоббистским регистром. Этим институтом является Европейский Парламент, где лоббисты обязаны проходить регистрацию, согласно Процедурным правилам, которые были приняты в 1996 г. По данным правилам в Европейском Парламенте лоббистами могут быть частные, государственные и неправительственные структуры, которые имеют возможность предоставлять парламенту сведения и осуществлять специфическую экспертизу в многочисленных экономических, социальных, экологических и научных сферах[409]409
  См.: www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&language=en&redirection.


[Закрыть]. Под лоббизмом понимается «предоставление парламенту сведений и данных специфической экспертизы в многочисленных экономических, социальных, экологических и научных сферах»[410]410
  Подробнее см.: www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&language=en&redirection.


[Закрыть]. Как видно, в этом определении отсутствует ясное упоминание о «попытке оказать влияние» на институт власти со стороны групп интересов с тем, чтобы добиться результата через его расположение. Как справедливо замечают британские исследователи Р. Чари, Д. Хоган и Г. Мерфи, данное определение изображает лоббистскую деятельность как весьма альтруистическое дело, а учитывая то, что на 2011 г. при Европейском Парламенте аккредитовано более 5000 организаций, можно уверенно утверждать, что «попытка оказать влияние» очевидно является частью их служебных обязанностей[411]411
  Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 79.


[Закрыть].

Процедурные правила Европейского парламента не дают определения «должностного лица», объекта лоббистского воздействия.

Закон «О лоббистской деятельности» в Литве был принят в 2000 г. и вступил в законную силу с 1 января 2001 г. В 2003 г. в закон были внесены незначительные поправки[412]412
  Закон о лоббистской деятельности представлен на: http://GOV-PDC-ETH-RD(2007). pdf. LEGISLATION ON LOBBYING IN EUROPE Republic of Lithuania. Law on lobbying activities. P. 27.


[Закрыть].

Согласно литовскому закону о лоббистской деятельности, принятому в 2001 г., к лоббизму относят любую деятельность, осуществляемую физическими или юридическими лицами, на платной основе или без таковой, предпринимаемую для того, чтобы оказать влияние на законодательный процесс[413]413
  Закон о лоббистской деятельности (2000), гл. 1, ст. 2, ч. 3. См.: http://GOV-PDC-ETH-RD(2007). pdf. LEGISLATION ON LOBBYING IN EUROPE Republic of Lithuania. Law on lobbying activities. P. 27.


[Закрыть]. Лоббистской деятельностью, согласно закону, обозначаются действия, предпринятые лицом, за вознаграждение или без такового, при попытке оказать влияние, направленное на внесение поправок в правовые акты, их дополнение или аннулирование, утверждение или отклонение новых правовых актов в интересах клиента (часть 2).

Как видно из определения, в законе закреплено очень широкое понятие лоббистской деятельности, под которую подпадает любая деятельность в сфере влияния на нормотворчество, тем не менее, как указывает К. Макграт, «закон фокусируется исключительно на законодательном лоббировании и полностью игнорирует лоббизм, направленный на исполнительную ветвь власти правительства»[414]414
  Цит. по: Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 65.


[Закрыть].

Закон сужает круг действий, которые могут быть признаны лоббистскими. В статье 7 Закона установлено, что лоббистской деятельностью не являются:

1. Действие или работа владельцев, издателей и сотрудников средств массовой информации, связанные с информацией о правовых актах и их проектах, публикация или распространение целого текста или его части, обзора, комментариев. Эта норма не применяется, когда владельцы, издатели или их сотрудники средств массовой информации получают вознаграждение за лоббистскую деятельность.

2. Действия лиц, когда они по приглашению государственных или муниципальных учреждений возмездно или безвозмездно участвуют в подготовке обсуждения или толкования проектов правовых актов.

3. Действия государственных политиков, государственных служащих и должностных лиц, направленные на инициирование, подготовку, обсуждение, принятие или толкование проектов законов и других правовых актов, выполняемые в соответствии с приписанными им должностными обязанностями;

4. Действия некоммерческих организаций, совершаемые в общих интересах их сотрудников, с целью повлиять на то, чтобы были изменены, дополнены или признаны утратившими силу правовые акты или были приняты или не приняты новые правовые акты.

5. Действия ученых (педагогов), кроме случаев, когда они действуют в интересах заказчика лоббистской деятельности.

6. Мнения физического лица по поводу изменения, дополнения или признания утратившими законную силу, принятые или не принятые новые правовые акты, кроме случаев, когда оно действует в интересах заказчика лоббистской деятельности.

Лоббистом по литовскому законодательству признается физическое или юридическое лицо, на основании закона о лоббистской деятельности, включенное в список лоббистов. Лоббистом может быть физическое лицо старше 18 лет, которое: не является государственным политиком, государственным служащим, должностным лицом или судьей; не имеет судимости за умышленное преступление (если было судимым, то судимость должна быть погашенной или снятой). Лоббистом может стать любое юридическое лицо, если занимающийся лоббистской деятельностью сотрудник юридического лица соответствует вышеуказанным требованиям и если юридическое лицо не является государственным или муниципальным учреждением.

Заказчиком лоббистской деятельности, согласно закону, могут быть любые физические и юридические лица, которые заключили с лоббистом договор о лоббистской деятельности согласно действующему законодательству, за исключением организаций и учреждений государственного и местного самоуправления, а также государственных политиков и государственных служащих[415]415
  По материалам выступления Начальника отдела по предотвращению коррупции Службы специальных расследований Литвы, эксперта Совета Европы Витаса Ринкуса в Государственной Думе в 2008 г. (опубликованы не были). – Прим. авт.


[Закрыть].

Лоббизм в Польше регулируется Актом от 7 июля 2005 г. «О лоббистской деятельности в законодательном процессе», вступившему в силу в марте 2006 г. Согласно закону[416]416
  Закон о законодательном и распорядительном лоббизме: http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/DocDetails.xsp?id=WDU20051691414.


[Закрыть], лоббизмом признается любое законное действие, предпринимаемое с целью оказать влияние на законодательное или распорядительное действие государственной власти (статья 2). Профессиональным лоббизмом признается любая оплачиваемая деятельность, осуществляемая в интересах или от имени третьей стороны в целях актуализации или полного отражения ее интересов в предложенном законодательстве или регулировании (статья 2). Профессиональный лоббизм может осуществляться как от компании, так и отдельным лицом, на основании договора в рамках гражданского права.

Согласно вступившему в силу в сентябре 2006 г. Закону XLIX о лоббистской деятельности, лоббистская деятельность – «это любая основанная на заключении коммерческого соглашения деятельность или поведение, направленные на оказание воздействия в принятии управленческих решений или привлечении интереса, в экономическом смысле – предпринимательская деятельность»[417]417
  Закон см. на: www.oecd.org/dataoecd/18/15/38944200.pdf.


[Закрыть].

Закон определяет как лоббизм только деятельность контрактных, то есть профессиональных лоббистов, которые намереваются оказывать влияние на правительство, парламент и местные органы власти (разделы 1 и 5 закона). Венгерское лоббистское законодательство не распространяется на деятельность профсоюзов и некоммерческих лоббистских групп. Кроме того, венгерский законодатель ввел целый ряд жестких критериев, которым должен отвечать лоббизм, помимо экономического аспекта (наличие контракта), к лоббизму отнесено не только воздействие с целью принятия управленческого решения, но и всякое привлечение интереса органа власти[418]418
  См.: Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Ярославль: Ярославский государственный ун-т, 2011. С. 27.


[Закрыть].

Согласно вступившему в силу 8 августа 2008 г. Закону «О лоббистской деятельности», под лоббизмом подразумеваются действия лоббистов, призванные оказать воздействие на лоббируемых с тем, чтобы повлиять на содержание и принятие законодательства (статья 2). Закон распространяется на физических и юридических лиц (компании, корпорации и т. п.), организации и группы специальных интересов (статья 2.1). Во избежание прямого связывания лоббизма с финансовым вознаграждением действие закона было объективно расширено: в соответствии с законом лоббистская деятельность признается таковой вне зависимости от получения за нее вознаграждения.

Лоббистское законодательство охватывает лоббирование, призванное повлиять на президента, вице-президента, исполнительную власть, а также законодателей представительных органов разных уровней (статьи 2.1, 2.3).

Отношения с материковым Китаем также нашли свое отражение в данном законодательстве: зарубежным властям не разрешается лоббирование в отношении тайваньских властей по вопросам обороны, международных отношений и, самое главное, «взаимодействия с материковым Китаем» (статья 7). Ограничения на лоббистскую деятельность представителей материкового Китая носят еще более жесткий характер: «физические и юридические лица, организации и другие институты материкового Китая не имеют права заниматься лоббистской деятельностью лично или посредством услуг других лоббистов» (статья 8)[419]419
  Закон представлен на интернет-сайте: http://law.moj.gov.tw/Eng/Fnews/FnewsContent.asp?msgid=3281&msgType=en&keyword=lobbying.


[Закрыть]. Закон также имеет некоторые лазейки, которые могут быть использованы лоббистами. Например, коммуникация с персоналом политика с целью его ознакомления с «мнением» не подпадает под законодательство; кроме того, в законе не обозначен приоритет прямого обращения к властям над иными формами лоббистской деятельности[420]420
  Цит. по: Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 79.


[Закрыть].

В Австралии законодательство о регулировании лоббистской деятельности принималось дважды: вначале появилось на федеральном уровне в 1983 г., затем было устранено в 1996 г., когда к власти пришла либерально-национальная коалиция, и введено заново в 2008 г.

Согласно законодательству 1983 г., лоббизмом считалась представительская работа при взаимодействии с властями для получения каких-либо преимуществ в интересах клиента[421]421
  Sekuless P. 1991. Lobbying Canberra in the Nineties, Sydney: Allen and Unwin.


[Закрыть]. Соответственно, регулированию подлежал только профессиональный лоббизм в интересах третьих лиц, а деятельность внутренних лоббистов корпораций не подпадала под нормативное регулирование.

Согласно принятому парламентом в 2008 г. «Лоббистскому кодексу поведения», «лоббистом» обозначается любое лицо, компания или организация, которые занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) или чьи сотрудники занимаются лоббистской деятельностью в интересах третьей стороны (клиента) (раздел 3). Таким образом, к лоббистам данный закон относит только профессиональных лоббистов, которые отстаивают в органах власти исключительно чужие интересы.

Под лоббистское регулирование не подпадает деятельность благотворительных и религиозных организаций; некоммерческих ассоциаций; лиц, развивающие дружеские отношения и связи; членов торговых делегаций, посещающих Австралию; зарегистрированных налоговых агентов, таможенных брокеров, аудиторов и ликвидаторов компаний; представителей профессиональных сообществ, например, врачей, юристов или бухгалтеров (раздел 3). Кроме того, «лоббистский кодекс поведения не распространяется на деятельность лиц, компаний, организаций или сотрудников данных компаний и организаций, которые занимаются лоббистской деятельностью в собственных интересах, а не в интересах клиента» (раздел 3).

Кроме того, как следует из Кодекса, к объектам лоббирования относятся только представители правительства (министры, парламентские секретари, министерские кадры, государственные чиновники и армейские служащие). Следовательно, согласно закону, лоббизмом не является деятельность лоббистов в парламенте, и характеристика не распространяется на взаимодействие лоббистов с членами Палаты представителей и Сената, пока они не войдут в состав правительства.

Теоретическое «открытие» лоббизма отечественными юристами состоялось в начале 1990-х гг. В Иркутской области Малый совет Иркутского областного совета народных депутатов своим решением от 15 декабря 1992 г. № 14/6-МС принимает нормативный правовой акт «О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области», седьмая глава которого была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области. В п. 1 ст. 38 данного документа лоббизм определяется как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом области с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве[422]422
  Нормативно-правовой акт «О правотворчестве и нормативно-правовых актах Иркутской области» от 15.12.1992 № 146-МС // СПС «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. В 1995 г. в Краснодарском крае был принят региональный закон «О правотворчестве», в котором лоббизм определяется как «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве».

На федеральном уровне попытки инициировать проект закона о регулировании лоббистской деятельности предпринимаются с 1995 г. В проекте федерального закона № 97801795–2 «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу в 1997 г., законодатели последовали американской модели персональной ответственности. В нем под лоббистом понимается «гражданин Российской Федерации, осуществляющий как безвозмездно, так и за денежное или иное вознаграждение (гонорар) лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц (клиентов), зарегистрировавшийся в качестве такового и получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью в установленном законом порядке». Помимо исключения юридических лиц, законодатель накладывает и ряд ограничений на физическое лицо:

● самостоятельно действующий гражданин, не являющийся штатным сотрудником организации-клиента, от имени которой осуществляется лоббистская деятельность, и имеющий доверенность на представление ее интересов; услуги, оказываемые клиентам за денежное и иное вознаграждение самостоятельно действующим лоббистом, являются индивидуальной предпринимательской деятельностью;

● штатный работник организации, служебные обязанности которого полностью или частично заключаются в осуществлении лоббистской деятельности от имени и в интересах организации-работодателя.

Согласно проекту федерального закона «О правовых основах лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенном в Государственную Думу РФ депутатами В.И. Зоркальцевым, Г.Н. Махачевым, А.В. Чуевым в июне 1997 г., под лоббистской деятельностью понимается «взаимодействие юридических и физических лиц с федеральными органами государственной власти и их представителями с целью оказания влияния на разработку и принятие указанными органами законодательных актов, административных, политических и иных решений в своих интересах или в интересах конкретных клиентов»[423]423
  Проект федерального закона № 97801795–2 «О правовых основах лоббистской деятельности в Федеральных органах государственной власти»; Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина бизнес букс. С. 355–366.


[Закрыть].

Согласно проекту Федерального закона № 396138–3 «О лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», внесенного в Государственную Думу РФ депутатами Б.Б. Надеждиным, Б.Е. Немцовым, И.М. Хакамадой в ноябре 2003 г., под лоббистом понимается физическое или юридическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность на основании гражданско-правового договора или на основании трудового договора в качестве работника клиента. При этом лоббистскую деятельность законодатель определяет как «взаимодействие физических лиц и представителей юридических лиц с федеральными органами государственной власти, их должностными лицами, депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, непосредственной целью которого является оказание влияния на подготовку и принятие решений федеральными органами государственной власти[424]424
  Там же. С. 367–372.


[Закрыть].

Содружество независимых государств (СНГ)

Согласно модельному закону «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г., лоббист – это гражданин, осуществляющий за денежное (гонорар) либо иное вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями, а также сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица. Таким образом, лоббистом именуется только физическое лицо. Однако закон предусматривает наличие специализированных лоббистских фирм, которые он определяет как «коммерческое юридическое лицо, имеющее более одного служащего в постоянном штате. Служащие действуют в качестве лоббистов при условии, что их фирма не является их клиентом».

Согласно модельному закону «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г., лоббистская деятельность – деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений[425]425
  Ст. 1 Модельного Закона «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти», принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 15 ноября 2003 г. № 22–16.; Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи СНГ, 2004. № 33.


[Закрыть].

Казахстан

Первая попытка отрегулировать лоббистскую деятельность в Казахстане была предпринята в июне 1999 г. Правительством был инициирован проект закона «О лоббировании законодательных актов», основной идеей которого было регулирование вопросов лоббирования гражданами и юридическими лицами своих интересов при подготовке и рассмотрении законодательных актов. Действие закона должно было распространяться на депутатов Парламента и государственных служащих, которые признавались уполномоченными должностными лицами, при этом лоббистская деятельность могла осуществляться как в Парламенте, так и в Правительстве.

10 января 2010 г. в Мажилис Парламента Республики Казахстан Правительством был внесен проект закона «О лоббировании». Лоббизм, по проекту закона, это – деятельность по представлению и продвижению своих интересов в процессе участия в законотворческой работе, осуществляемая в Парламенте Республики Казахстан (лоббирование). Лоббистская деятельность осуществляется в Парламенте Республики Казахстан в формах:

a. Участия представителей субъектов лоббистской деятельности в работе рабочих групп Парламента Республики Казахстан по рассмотрению проектов законов, в том числе в иных публичных обсуждениях проекта закона.

б. Представления экспертных заключений на проекты законов. Как видно, лоббистская деятельность осуществляться только в Парламенте, что отличается от законопроекта 1999 г.

Согласно законопроекту, в качестве лоббистов могут выступать отраслевые ассоциации, союзы-объединения юридических лиц, в состав которых входит не менее 10 юридических лиц. Профсоюзы, общественные организации, некоммерческие партнерства из списка лоббистов исключаются. Как видно, указанная норма проекта закона также выводит из-под своего действия двух ключевых субъектов: «корпоративных лоббистов» и «лоббистские фирмы (профессиональные консультанты)».