Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

В российской научной среде можно выделить два подхода относительно возможности включения как индивидуальных, так и институциональных представителей органов государственной (муниципальной) власти в субъектное поле лоббизма: функциональный и организационный подходы.

Сторонники функционального подхода относят к лоббистам всех, кто пытается оказывать воздействие на власть в своих целях. Субъектным (организационным) статусом таких акторов они пренебрегают. Например, исследователи М. Левин и Е. Левина считают, что лоббисты – это все те, кто делает «любые попытки повлиять на принятие решений, затрагивающие интересы лоббирующего»[198]198
  Левин М. И., Левина Е. А. Лоббирование и коррупция в России // В сб. «Страна после коммунизма: государственное управление в новой России». М.: Институт права и публичной политики. 2004.


[Закрыть]. Таким образом, в рамках данного подхода лоббизм – это не только давление бизнеса, общественных организаций на органы власти, но и деятельность самих субъектов власти, направленная на продвижение своих корпоративных интересов, получение особых властных преференций и т. п. Именно эта трактовка, к примеру, содержится в «Большом юридическом энциклопедическом словаре», где под лоббизмом понимаются «действия государственных органов, законодательных, исполнительных, судебных властей, направленные на поддержку отдельных отраслей и сфер экономики регионов, предприятий, социальных групп»[199]199
  Барихин А. Б. Большой юридический энциклопедический словарь. М.: Книжный мир, 2006.


[Закрыть]. По всей видимости, разделяет данный подход и политолог Л. Ильичева. В книге «Лоббизм и интересы предпринимательства»[200]200
  Ильичева Л. Е. Лоббизм и интересы предпринимательства. М.: Мысль, 2000. С. 100.


[Закрыть] она пишет: «Лоббизм – это любые формы представительства во властных структурах интересов ‹…›». Чуть позже она конкретизирует: «Лоббизм на практике – это всегда давление определенных групп на законодательные и исполнительные государственные органы. Не без основания считается, что в этих структурах существует давление трех видов: региональное, правительственное и отраслевое. При первом осуществляется защита интересов того или иного региона или даже избирательного округа. В этом случае в роли лоббистов, как правило, выступают депутаты Государственной Думы-одномандатники, а также губернаторы и представители Президента РФ в регионе»[201]201
  Ильичева Л. Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти // Государственная служба, 2002. № 2 (16). Март-апрель.


[Закрыть]. Правовед А. Малько в своей классификации также выделяет «лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов», называя данное действие «ведомственным лоббированием» и лоббизм республик, краев, областей, районов Крайнего Севера, Сибири, Урала, Дальнего Востока, Поволжья и т. д., называя это «региональным лоббированием»[202]202
  Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность, 1995. № 4. С. 60.


[Закрыть]. Исследователь В. Королева в своей статье выделяет понятие «политический лоббизм», под которым понимает стремление одного властного органа воздействовать на решения, принимаемые в другом. Типичными примерами таких «политических лоббистов», на ее взгляд, являются представители президента в субъектах Российской Федерации или представители президента и Правительства в Государственной Думе и Совете Федерации[203]203
  Королева В. Ю. Государственная Дума: технология экономического лоббирования хозяйствующих субъектов // Представительская власть: мониторинг, анализ, информация, 1997. № 2–3 (1920). С. 69.


[Закрыть]. Об этом же говорят В. Смирнов и С. Зотов, которые выделяют «президентский лоббизм», понимая под ним «деятельность президента и его аппарата по убеждению парламента с помощью лоббистских методов с целью принятия закона или решения»[204]204
  Смирнов В. В., Зотов С. В. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Государство и право, 1996. № 1. С. 112–120.


[Закрыть].

Другой позиции придерживаются сторонники организационного подхода, которые предлагают четко определить субъектный статус лоббистов, выразив его негосударственную природу. Лоббисты для них – это главным образом негосударственные акторы, стремящиеся оказать воздействие на процесс принятия политических решений, который формируют именно представители государственной (муниципальной) среды. Так, исследователь Т. Масловская, проводя данную грань, пишет: «Лоббируемые и лоббисты отличаются наличием и отсутствием властных полномочий. Только государственные и муниципальные органы вправе принимать общеобязательные решения или правила (законы) в рамках своих полномочий. Именно эти качества органов публичной власти и порождают лоббизм»[205]205
  Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008. С. 33.


[Закрыть]. Об этом же говорит и Н. Беляева, по ее мнению, представители власти, работающие от имени своего органа власти, а не конкретных групп, выступают объектами лоббистов и не могут меняться с ними местами, подменяя свою публичную функцию защитой частных интересов[206]206
  Беляева Н. Ю. Законодательство о лоббизме и развитие гражданского общества. М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 22.


[Закрыть]. Считая недопустимым устанавливать в качестве субъекта лоббирования органы государственной власти и местного самоуправления, юрист С. Васильева приводит следующие аргументы:

● Во-первых, потому что осуществление публичной власти, по своей сути, должно базироваться на принципах беспристрастности и независимости чиновника. При принятии решений он призван руководствоваться общими, а не частными интересами. Необходимость соблюдения данных принципов подкрепляется нормами законов, определяющих, что чиновник: не вправе совмещать службу с рядом иных видов профессиональной деятельности; обязан предоставлять финансовые отчеты о своем благосостоянии; должен передавать на время занятия должности в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций); не вправе после увольнения в течение определенного времени переходить на работу в конкретную коммерческую организацию и т. д.

● Во-вторых, потому что с правовой точки зрения действия чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур, в одном случае могут характеризоваться как коррупция, а в другом – еще и как преступление. Ни о каком цивилизованном лоббизме здесь не может идти и речи[207]207
  Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение, 2008. № 2.


[Закрыть].

Политолог К. Киселев считает, что «попытки политологов определить лоббизм просто через “влияние на органы власти и местного самоуправления” приводят к тому, что лоббизм в принципе оказывается тождественным политике». Политологический выход из ситуации, на его взгляд, возможен лишь как «ограничение предмета исследования влиянием субъектов экономического пространства и гражданского общества на органы власти и местного самоуправления»[208]208
  Киселев К. В. Лоббизм: основные модели восприятия и конфликт интересов // Политическая экспертиза, 2006. № 3.


[Закрыть]. Правовед А. Автономов, также указывая на негосударственную сущность лоббизма, понимает под данным явлением «действия представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) органами власти решений в соответствии с интересами социальных групп, выражаемыми указанными организациями»[209]209
  Автономов А. C. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М., 1999.


[Закрыть]. В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» также используется организационный подход, и под лоббизмом понимается «система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов»[210]210
  Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В. и др. Лоббизм в России: этапы большого пути // Экспертный институт: Избранные доклады (1992–1997). М.: Изографус, 2002.


[Закрыть].

Резюмируя субъектный состав лоббизма в рамках организационного подхода, к нему можно отнести индивидуальных лоббистов, корпоративных лоббистов (сотрудников департаментов по связям с органами государственной власти коммерческих структур), общественно-политических лоббистов (некоммерческие организации в лице профсоюзов, бизнеса, экологических, религиозных и пр. организаций), а также лоббистские фирмы. Стоит констатировать, что именно этот взгляд на субъектный статус лоббистов поддерживается во всех известных нам мировых законодательствах, регулирующих лоббистскую деятельность, в которых четко разделяются понятие лоббист, который выступает субъектом воздействия и представитель органов государственной (муниципальной) власти, являющийся объектом воздействия.

Отдельный теоретический интерес в рамках сопоставления функционального и организационного подходов, вызывает возможная постановка вопроса об основательности отнесения к субъектам лоббирования юридических лиц, полным или частичным учредителем которых выступает государство. Наши наблюдения за российскими государственными корпорациями свидетельствуют о том, что их в полной мере можно рассматривать в качестве субъектов корпоративного лоббизма с четко обозначенным частным интересом. Несмотря на то что они имеют известные преимущества при взаимоотношении с органами государственной власти при продвижении тех или иных инициатив, их интересы довольно часто пересекаются не только с частными компаниями, но и с институтами из государственной среды, имеющими свой особый корпоративный интерес. Множественность участников, неоднородность государственных интересов вынуждает их наравне с частными компаниями, создавать структурные подразделения по связям с органами государственной власти (GR-департаменты) для более эффективного отслеживания и реализации интересов компании в органах государственной власти. При этом здесь существует прямая и не для всех очевидная связь: чем более активна компания во взаимоотношениях с органами государственной власти (а именно таковыми являются государственные компании в силу своего значения, масштаба и ответственности), тем более значим департамент по связям с органами государственной власти. Недаром в России именно подобные департаменты в государственных корпорациях являются самыми крупными по численности[211]211
  Самые крупные по численности департаменты по связям с органами государственной власти в России в государственных корпорациях РАО ЕЭС России – 47 человек (на 2005 г.) и ОАО «РЖД» – порядка 30 человек (2010). – Прим. авт.


[Закрыть].

Как было отмечено выше, сторонники функционального подхода к субъектам лоббизма относят еще и ряд акторов, которые в рамках используемого нами в дальнейшем организационного подхода таковыми не являются. Прежде всего, мы имеем в виду:

● ведомственных субъектов лоббирования («ведомственное лобби»);

● региональных субъектов лоббирования («региональное лобби»);

● «встроенных лоббистов».

Рассмотрим подробнее эти довольно широко используемые в политологической науке термины и конкретизируем их понятия в рамках организационного подхода.

Ведомственные субъекты лоббирования (ведомственное лобби) – в данном контексте политический институт, продвигающий в политическом поле не государственные, а свои собственные корпоративные интересы. В данном случае такой «лоббизм» следует отличать от реализации государственной политики, цель которой – удовлетворение общественных интересов. Этот лоббизм может осуществляться с целью расширения политического влияния института (реализации политических амбиций его руководства), увеличения его бюджетного финансирования и т. д. В рамках организационного подхода относить такого актора к субъектам лоббизма нельзя, так как одной из определяющих лоббизм характеристик является его негосударственное происхождение. Занимаясь лоббизмом, государственный орган превращается из объекта лоббирования в его субъект.

Региональные субъекты лоббирования (региональное лобби). Под региональным лоббизмом понимается прежде всего отстаивание интересов территориальных субъектов в федеральных органах государственной власти. Этот вид лоббизма осуществляется через участие региона в законотворческой работе, бюджетном процессе и т. п. Например, согласно статье 104 Конституции Российской Федерации, право законодательной инициативы принадлежит представительным органам субъектов Российской Федерации. Этим правом субъекты Российской Федерации активно пользуются, реализуя через законотворческую деятельность свои локальные интересы[212]212
  Любимов А. П. Классификация видов лоббизма. М.: АНО КиАЦ, 1999.


[Закрыть]. В бюджетном процессе регионы в лице своего депутата и члена Совета Федераций борются за наиболее эффективное решение вопросов финансирования, выделение трансфертов и дотаций. При этом решение таких вопросов одинаково важно как для регионов-доноров, так и для дотационных регионов[213]213
  Косопкин А.С., Нефедова Т. И. Психологические особенности парламентской деятельности на примере Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М.: Верста, 2002.


[Закрыть]. Сторонники функционального подхода относят к региональным лоббистам членов Федерального Собрания, губернаторов и пр., которые в рамках организационного подхода лоббистами в силу своего государственного статуса быть не могут. Отстаивание интересов региона на федеральном уровне – их непосредственная работа, эффективность которой определяется количеством инициированных и принятых для региона законов на федеральном уровне, благоприятных решений федеральной исполнительной власти и пр., а также количеством средств федерального бюджета, выделенных для региона. Такого рода акторов следует относить к региональной группе давления, к которой принадлежит достаточно широкий круг субъектов (включая региональные власти и их представителей в федеральном центре, региональных лоббистов и пр.), реализующих интересы региона на уровне федеральных органов власти. К региональному же лобби следует относить различные региональные ассоциации, союзы, профессиональные фирмы, отстаивающие интересы региона на федеральном уровне. Говоря о правовой регламентации подобного рода деятельности, правовед В. Исаков справедливо замечает, что деятельность региональных депутатов и представителей региона в Совете Федерации «уже проведена в Конституции РФ и соответствующих законах; в случае же если субъекты Российской Федерации продвигают свои интересы через профессиональных лоббистов, выступая в качестве их клиентов, то эти отношения уже подпадают в сферу действия закона о регулировании лоббистской деятельности»[214]214
  Исаков В. В. Конституционно-правовые основы лоббизма в Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. Владивосток: Дальневосточный государственный ун-т, 2004. С. 24.


[Закрыть]. В контексте сказанного любопытен опыт законодательного регулирования региональной лоббистской деятельности в США. Так, согласно действующему законодательству, клиентом лоббиста могут быть правительство штата или орган местного самоуправления, которые заинтересованы в реализации своих инициатив на федеральном уровне[215]215
  Здесь и далее см.: Lobbying Disclosure Act of 1995: http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf.


[Закрыть].

«Встроенные лоббисты» – под данным термином понимают делегированных группой интересов в органы государственной власти индивидуумов с целью непосредственного обслуживания их частных интересов[216]216
  В журналистской и публицистической среде в этой связи можно еще встретить термин «кадровый лоббизм», по всей видимости, обозначающий процесс по оказанию воздействия на власть (кадровые службы и пр.) с целью делегирования в те или иные государственные институты близких индивидуумов для обслуживания личных интересов.


[Закрыть]. Например, политолог Л. Ильичева, называя такой тип лоббистов «агентами влияния», так пишет об этом: «В отличие от других категорий лоббистов, они воздействуют на принятие управленческих решений, находясь непосредственно в системе органов государственной власти. Их потенциал оценивается не только по деловым качествам, но и по занимаемой должности, дающей возможность “давить” на власть с использованием административных ресурсов»[217]217
  Ильичева Л. Е. Лоббизм как особая технология GR-деятельности. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. М.: Роспэн, 2012. С. 277.


[Закрыть]. Специалист по США С. Костяев так описывает практическую деятельность «встроенных лоббистов» в своей диссертации: «После выборов президент США назначает около 40 000 федеральных чиновников, значительную часть которых составляют представители местных элит, особо отличившихся в предвыборной кампании. Основную задачу эти люди видят в финансировании местных бизнес-проектов. Для них излюбленными местами являются, во-первых, бюджетные подразделения министерств и ведомств, разрабатывающие проекты бюджетов своих структур. Например, Дональд Пурди, директор Национального управления компьютерной безопасности Министерства внутренней безопасности США выдал 19 млн долл. в виде подрядов Университету Карнеги Мелона, где ранее “имел честь” работать. В целом же, в 2004 г. 23 % бюджета этого министерства ушло в национальные лаборатории, сотрудники которых были годом ранее приняты на работу в министерство»[218]218
  Костяев С. С. Лоббизм в бюджетном процессе США: Дисс. … канд. полит. наук. М.: Институт США и Канады РАН, 2009. С. 76.


[Закрыть].

На наш взгляд, термин «встроенный лоббист», несмотря на широкое применение этой практики, прежде всего в политической жизни США (речь идет о явлении «крутящихся дверей», означающем переход представителей государственной власти в лоббисты и обратно при смене лидерства республиканцев и демократов в Конгрессе США), неудачен и не может быть использован в рамках изучаемого нами явления. С нашей точки зрения, представителей, продолжающих обслуживать интересы тех или иных групп в ущерб государственным интересам в рамках занимаемой государственной должности, лучше определять как «представители групп интересов», «агенты влияния», так как в противном случае субъектное поле лоббизма неоправданно размывается, лишая явление четких границ. Переходя на государственную службу, лоббист перестает быть таковым, становясь государственным служащим. Деятельность чиновников четко регламентируется в рамках административных процедур с целью предотвращения возможного конфликта интересов. Мировой тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на предотвращение конфликтов интересов и нацелен, прежде всего, на запрет чиновникам занимать должностные позиции в коммерческом секторе, регуляторикой которого они занимались, на протяжении нескольких лет после ухода с государственной службы. Таким образом, деятельность «встроенных лоббистов» не только противоречит этическим нормам, но и большинству известных нам законодательств, регулирующих деятельность государственных служащих, именно поэтому автор данной работы, признавая деятельность подобного рода субъектов, оставляет их рассмотрение за скобками исследования.

В заключение данного раздела следует обозначить авторское видение рассматриваемой здесь тематики. В дальнейшем мы будем использовать именно организационный подход. На наш взгляд, исключительно вредно для раскрытия сущности явления относить к субъектам лоббирования любых представителей государственной (муниципальной) власти. Это не только приводит к последующей понятийной путанице, но и неоправданно размывает понятие, лишая то, что определяет данное явление, характеристик: наличие частного интереса, реализуемого негосударственными акторами (лоббистами) в органах государственной (муниципальной) власти с целью повлиять на административные и (или) законодательные решения в своих интересах.

Возможными исключениями здесь могут быть: деятельность отдельных государств, непризнанных или частично-признанных государственных образований на наднациональном уровне; деятельность субъектов федерации на федеральном уровне. В случае если данные институты привлекают внешних лоббистов (лоббистские фирмы), создают некоммерческую организацию для отстаивания своих интересов на наднациональном или федеральном уровне, то деятельность их профессиональных представителей должна быть признана лоббистской и подлежать соответствующему регулированию.

Стоит отметить, что нормативное отражение данного тезиса мы находим в законодательствах Европейского Союза и США. Например, согласно Процедурным правилам, принятым Европейским парламентом в 1996 г., лоббистами могут быть «частные, государственные и неправительственные структуры, которые могут предоставлять парламенту сведения и специфическую экспертизу в многочисленных экономических, социальных, экологических и научных сферах»[219]219
  См.: http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=65&language=en&redirection.


[Закрыть]. Как известно, законодательство, регулирующее лоббизм на уровне Европейского Союза, развито крайне слабо и на сегодняшний момент Европейский Парламент является единственным институтом Европейского Союза, принявшим добровольный лоббистский регистр[220]220
  Чари Р., Хоган Д. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 79.


[Закрыть]. По нашему представлению, американский законодатель пошел по более правильному пути, урегулировав данные взаимоотношения через клиентскую модель. Так, согласно законодательству США клиентами (заказчиками) лоббиста могут быть как отдельные государства (регулируется Законом о регистрации зарубежных агентов (FARA от 1938 г.) и Федеральным законом о раскрытии лоббистской деятельности от 1995 г.), так и правительство штата или органы местного самоуправления (регулируется Федеральным законом о раскрытии лоббистской деятельности от 1995 г.)[221]221
  Подробнее об этом см.: работы Костяева С. С.: Лоббизм Грузии в США // Эксперт от 31.01.2011; Ливийский лоббизм в США // Эксперт от 04.03.2011; Лоббизм «старого» НТВ в Вашингтоне // Эхо Москвы от 15.04.2011; Сирия пытается подлатать имидж // Эксперт от 22.06.2011 и др.


[Закрыть].

В рамках определения субъектного поля лоббизма существуют научные расхождения по поводу отнесения индивидуальных и групповых форм воздействия к лоббизму. В данном контексте можно выделить три используемых подхода:

1. Институциональный.

2. Индивидуальный.

3. Смешанный.

Сторонники институционального подхода считают, что лоббистами являются только организационные представители – юридические лица – компании и организации; сторонники индивидуального подхода относят к лоббистам только индивидуумов; сторонники смешанного подхода считают, что к лоббистам следует относить как индивидуальных, так и институциональных субъектов влияния на власть. Рассмотрим указанные расхождения подробнее.

Сторонники институционального подхода считают, что к лоббистам следует относить только такие образования, как организации, союзы, фирмы и пр., исключая при этом индивидуумов. Так, французский социолог Р.-Ж. Шварценберг относит к лоббистам «организации, созданные для защиты интересов и оказания давления на общественные власти с целью добиться от них принятия таких решений, которые соответствуют их интересам»[222]222
  Шварценберг Р.-Ж. Политическая социология. М.: Российская академия управления, 1992. С. 87.


[Закрыть]. По мнению английского политолога С.Е. Файнера, лоббизм – это «любая деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям, не готовы сами принять ответственность за власть в стране»[223]223
  Finer S. E. Anonymous Empire. A Study of The Lobby in Great Britain, L., 1958, P. 12.


[Закрыть].

Сторонники индивидуального подхода считают, что лоббисты – это как раз индивидуумы, воздействующие на процесс выработки политических решений в своих или чужих интересах. Так, британский исследователь К. Кумс определяет лоббистов как «сотрудников или специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики»[224]224
  Кумс К. Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта // Бизнес и политика. 1994. № 1. С. 34.


[Закрыть]. В данной дефиниции британский эксперт имеет в виду именно профессиональных лоббистов, которые рассматривают эту деятельность как свою основную специализацию и по законодательству ряда стран подлежат обязательной регистрации. В то же время ряд российских специалистов полагают возможным относить к лоббистам и обычных граждан, которые, столкнувшись с той или иной проблемой, обращаются в орган власти с петициями, ходатайствами и пр. Данная деятельность не является их основной профессией, как правило, они пытаются (часто спонтанно) решить свою личную проблему. Например, юрист А. Любимов, введя понятие «гражданский лоббизм», относит к нему всевозможные обращения и петиции граждан[225]225
  Любимов А. П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм. М.: Издание Института Европы, 1999. С. 36.


[Закрыть]. Не согласен с этим А. Автономов, который считает, что зачислять в лоббисты граждан, «которые представляют личные интересы», неоправданно[226]226
  Автономов А. C. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). М.: Инфограф, 1999.


[Закрыть]. Более развернутую, правда малоубедительную аргументацию по данному вопросу, приводит Н. Беляева. Вот, что она пишет: «<…Демонстрации, письма, пикетирование, выступление в прессе, заявления и различные акции общественных объединений – это и есть нормальная гражданская активность общества и его структур, которые нельзя отождествлять с лоббизмом, поскольку это является реализацией конституционных прав и свобод слова, печати, собраний, митингов и демонстраций, право на выражение мнения каждым гражданином индивидуально и свобода объединяться в ассоциации для коллективного отстаивания своих интересов, в том числе и перед властью»[227]227
  Беляева Н. Ю. Законодательство о лоббизме и развитие гражданского общества. М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 21.


[Закрыть]. Юрист С. Васильева, оценивая правомочность законодательного закрепления отдельных граждан в качестве субъектов лоббирования, также считает, что «нет необходимости в законе определять отдельного гражданина в качестве субъекта лоббирования. Но и специально исключать его из отношений лоббизма не следует. Во-первых, потому что публично-правовой статус гражданина уже наполнен необходимым минимумом конституционных возможностей выражения своих интересов в органах власти: избирательные права, право на участие в референдуме, право на объединение, в том числе в политические партии, и др. Во-вторых, отдельному гражданину заниматься собственно лоббистской деятельностью не под силу, поскольку процесс продвижения частных интересов требует существенных организационных и материальных затрат. При отсутствии прямых правовых предписаний отдельные граждане сами собой выпадут из субъектного состава отношений лоббизма»[228]228
  Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.


[Закрыть].

На наш взгляд, давая оценку индивидуальной активности граждан по отстаиванию своих интересов в органах публичной власти и оставаясь в рамках парадигмы политологической науки, мы не можем привести достаточных аргументов, а существующие и приведенные выше со всей очевидностью таковыми не являются, чтобы не признать данное явление лоббизмом. Предположим, какой-либо индивидуум, столкнувшись с проблемой на политическом уровне и имеющий значительное время для занятия лоббистской деятельностью, регистрируется как лоббист при соответствующем органе власти (если мы рассматриваем пример страны с существующим законодательством по регулированию лоббистской деятельности) и начинает предпринимать лоббистские действия по изменению, например, муниципального законодательства. Можем ли мы назвать происходящий процесс лоббизмом, а рассматриваемого индивидуума лоббистом? Представляется, что можем. Таким образом, под «гражданским лоббизмом» мы будем понимать ситуацию, когда отдельный гражданин или группа граждан пытается воздействовать на разные институты публичной власти через персональные встречи, петиции, ходатайства и пр. для решения своих личных проблем. Данный вид лоббизма, как, впрочем, и любой другой его вид, имеет свои особенности, к которым, на наш взгляд, можно отнести личный характер реализуемых интересов, как правило, спонтанность, ограниченность во времени, малую результативность и непрофессионализм. Как бы то ни было, из указанного тезиса следует важный вывод – лоббизм не обязательно носит групповой характер, а может быть определен через индивидуальную активность отдельных субъектов, действующих как в своих личных интересах, так и в интересах третьих лиц.

В рамках парадигмы правовой науки нам близок подход к рассматриваемому вопросу американских законодателей, которые в федеральном законе о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act) прямо уточнили понятие «гражданский лоббизм», конкретизировав, какие действия граждан считаются лоббистскими, а какие – нет. Так, не является лоббистом лицо, лоббистская деятельность которого занимает менее 20 % времени, затрачиваемого в течение полугода на оказание услуг данному клиенту[229]229
  Здесь и далее см.: Lobbying Disclosure Act of 1995 http://www.lobbying.ru/docs/lda.pdf.


[Закрыть]. Кроме того, в законе отдельно оговаривается ряд исключений, связанных с активностью граждан, которая не является лоббизмом и, следовательно, не подпадает под нормативное регулирование. В частности, в пункте 17 данных исключений сказано, что лоббистский контакт не включает в себя коммуникацию, осуществленную от имени физического лица относительно получения личных выгод, трудоустройства или других частных вопросов, затрагивающих только отдельное физическое лицо, исключая случай обращения в любой форме к должностным лицам исполнительной власти или должностным лицам законодательной власти (кроме избранных этим лицом членов Конгресса или служащих, работающих под непосредственным руководством таких членов Конгресса) относительно формулирования, изменения или принятия частного законодательства для удовлетворения запросов отдельного лица. Таким образом, законодатель выводит из-под действия закона элементы гражданской активности («гражданский лоббизм»), связанные с решением личных вопросов. При этом вводятся исключения при коммуникации с органами исполнительной и законодательной власти, которая считается лоббизмом.

Наконец, сторонники смешанного подхода, считают, что к субъектам лоббизма следует относить как индивидуальных, так и институциональных акторов. Например, как полагает А. Павроз, к лоббистам следует относить индивидуумов или группы интересов, которые воздействуют на органы публичной власти в целях влияния на формирование или осуществление государственной политики во имя содействия реализации собственных интересов[230]230
  Павроз А. В. Группы интересов и лоббизм в политике. СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2006. С. 84.


[Закрыть]. Сходная трактовка предлагается и Д. Султановым, рассматривающим лоббизм как многоплановое взаимодействие (участие) граждан, их групп, общественных объединений, организаций, предприятий или отдельных лиц, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти с целью оказания влияния на принятие необходимых им (или их доверителям) единичных решений (законодательных актов, административных, политических и иных официальных решений) и (или) для постоянного отстаивания своих интересов или интересов доверителей[231]231
  Султанов Д. К. Лоббизм: как это делается в России: http://files.school-collection.edu.ru/dlrstore/aa961436-8416-41ef-a112-954eae6585cf/%5BCIVSal1011_10–11%5D_%5BTS_68%5D.html.


[Закрыть]. Исследователь Н. Зяблюк в данной связи отмечает, что «лоббизм – это, прежде всего и главным образом, воздействие на органы власти любых неправительственных лиц и организаций, причем не только и не всегда с помощью специального механизма, но и другими возможными средствами»[232]232
  Зяблюк Н. Г. Лоббизм в процессе принятия решений по вопросам внешней политики США. М.: ИНИОН РАН СССР, 1979. С. 6.


[Закрыть].