Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

Подводя промежуточный итог при определении объектного поля лоббизма, стоит подробнее рассмотреть авторское понимание обсуждаемых выше вопросов.

Первое. Говоря о закреплении понятия объектного поля лоббизма, в дальнейшем мы будем определять данное явление в любых органах государственной власти как федерального, так и регионального уровня. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Государственную власть осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти[283]283
  Подробнее см.: ст. 10–11 Конституции РФ.


[Закрыть]. Ключевым, определяющим критерием существования лоббистской деятельности для нас будет являться возможность института принимать политические (публично-властные) решения, обязательные для исполнения[284]284
  К слову сказать, именно этот критерий определяет политическую природу данного явления. Лоббизм – это всегда политическое явление, не существует лоббизма отдельно от политики. Это крайне важно, так как непонимание этого приводит определенное количество российских исследователей к ряду известных проблем. Например, ряд представителей российской академической и научной среды используют в своих работах термин «политический лоббизм» или как определение или как одну из форм классификаций данного явления. Стоит отметить, что термин «политический лоббизм» – тавтология. Лоббизм «не политическим» быть не может, так как объектом воздействия в лоббизме всегда является орган государственной власти. (См., напр.: Словарь по политологии / Отв. ред. В. Н. Коновалов. Ростов н/Дону, РГУ, 2001; Любимов А. П. Классификация видов лоббизма: Матер. к междунар. «круглому столу» в МГЮА. М.: АНО КиАЦ «Россия-США: XXI век», 1999; Масловская Т. С. Теория и практика лоббирования в России и субъектах Российской Федерации. М.: Компания Спутник+, 2008.)


[Закрыть].

Второе. Исходя из системы построения политической власти в России, считаем целесообразным расширение объектного поля лоббизма до органов власти, являющихся государственными, но формально не входящими ни в одну из четырех основных ветвей власти[285]285
  В рамках данной работы мы выделяем четыре ветви власти в России: президентскую, исполнительную, законодательную и судебную. – Прим. авт.


[Закрыть] и государственно-подобных институтов (рис. 6). К первой группе в России, согласно законодательству, относятся:

● Органы прокуратуры РФ – осуществляют от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих законов, другие функции.

● Центральный банк РФ – основная функция, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, – защита и обеспечение устойчивости рубля.

● Центральная избирательная комиссия РФ – проводит выборы и референдумы, возглавляет систему избирательных комиссий.

● Счетная палата РФ – осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета.

● Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации – рассматривает жалобы граждан РФ и других заявителей на решения и действия государственных органов и органов местного самоуправления, принимает меры по восстановлению нарушенных прав.

К государственно-подобным институтам в России, к примеру, можно отнести Центральный Банк (Банк России) или Общественную палату (см. рис. 6). Формально Центральный Банк РФ не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения[286]286
  Андрюшин С. А. Банковские системы: Учеб. пособие. М.: Альфа-М, Инфра-М, 2011. С. 333–334.


[Закрыть]. Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом. Например, в США Федеральная резервная система, которая в совокупности выполняет роль центрального банка, имеет похожий политико-правовой статус: в управлении ФРС определяющую роль играет государство, хотя форма собственности капитала является частной – акционерная с особым статусом акций. В этом отношении США отличаются от стран, где капитал центрального банка полностью принадлежит государству (Великобритания, Канада) или является акционерным с долей государства в нем (Бельгия, Япония).

В рамках политологической парадигмы сужение объекта лоббирования и исключения из него тех или иных органов или ветвей власти не оправдано. Это не только не соответствует приведенным выше зарубежным исследованиям о воздействии групп давления и лоббистов на все без исключения политические институты, но и противоречит данным российской практики[287]287
  Толстых П. А. Административные суды и рынок судебных посредников // Полит.ру. 2 июня 2005 г.: http://polit.ru/article/2005/06/02/market/; Махортов Е. А. Косвенный лоббизм и особенности его использования в органах судебной власти РФ // Lobbying.ru, 2007: http://www.lobbying.ru/content/sections/articleid_2360_linkid_html.


[Закрыть], что подробно будет рассмотрено в дальнейшем на примерах. Как мне кажется, те ученые, которые ограничивают объектное поле лоббизма законодательной ветвью власти или используют формальный (юридический) подход к этому явлению, считая, что лоббизм – это только то, что закреплено в действующем законе, не до конца понимают всю специфику этой многоплановой деятельности. Ведь в современных государственных системах политические решения проходят длительную процедуру консультаций и согласований, в которых задействованы как представители законодательной, так и исполнительной власти.

Говоря о расширении объектов лоббирования до судебной власти, а также органов власти, не входящих в одну из основных ветвей власти и государственно-подобных образований, с точки зрения политологического подхода не только не существует проблем, но это было бы и чрезвычайно полезным для целостного понимания данного явления. На наш взгляд, в рассматриваемой тематике, скорее, могут возникать обозначенные выше правовые расхождения и сложности, связанные с юридическим закреплением статуса, прав, ограничений и степени ответственности на деятельность лоббиста по, например, оказанию воздействий на судей, в рамках того или иного процесса. Очевидно, что в данном случае деятельность лоббиста будет перекликаться с исторически признанным и закрепленным институтом адвокатуры. Но институт адвокатуры и институт профессионального лоббизма крайне похожи. Ресурс адвоката заключается в знании юридически сложного процесса судопроизводства, понимании законов, судебной практики, прецедентов и т. п. Именно это, а также опыт позволяют адвокату с большей эффективностью представлять интересы потерпевшей стороны в судебном процессе. Юрист А. Автономов, соглашаясь с такой точкой зрения, замечает: «Деятельность лоббиста в законодательном процессе сходна с деятельностью адвоката в судебном процессе. Правда, адвокат работает в условиях, когда право уже существует, но его нормы нарушаются, а лоббист действует, когда законодательство еще только формируется»[288]288
  Автономов А. С., Завадская Л. Н., Захаров А. А., Любимов А. П., Орлова Е. М. Законодательный процесс в России: граждане и власть. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1996.


[Закрыть].

Таким образом, профессиональные лоббисты – это квалифицированные посредники при взаимодействии с органами исполнительной и законодательной власти. Их ключевой ресурс – знание процесса принятия политических решений, неформальных каналов согласования, большой политический опыт и, конечно, связи. Именно лоббисты в должном виде представят идеи различных групп интересов политическим деятелям, с гораздо большей вероятностью добьются принятия выгодного политического решения. Недаром профессиональных лоббистов еще называют «экспертами власти» за их способность представлять позиции различных групп на языке, принятом в государственной среде; приводить весомые аргументы, апеллировать к международному опыту и пр. Лоббисты – это дополнительный источник профессиональной информации для чиновника, которую он может использовать при формировании государственной позиции.

Таким образом, говоря о судебном лоббизме и перспективах нормативного расширения объектного поля лоббистской деятельности, можно, по аналогии с законодательной и исполнительной властями, четко нормативно закрепить, что является лоббистской деятельностью в рамках судебного процесса, какие действия запрещены и какие санкции предусмотрены за нарушения правил. Таким образом, законодатель поставил бы в нормативные рамки процесс, который и так существует, сделал его более цивилизованным и прозрачным.

Третье. Считаем сущностным упущением российской политологической науки игнорирование «муниципальной власти» в качестве определяющей характеристики объектного поля лоббизма[289]289
  Стоит констатировать, что лишь очень небольшая часть российских ученых уделяют внимание данной теме, среди них можно выделить: Киселев К. В. Лоббизм и образование // Университетское образование: практика и анализ (Москва) № 2 от 2000 г.; Боброва Е. Ю. Нужен ли Вам GR? // Lobbing.ru. Lobbing.ruhttp://www.lobbying.ru/print.php?article_id=2260.


[Закрыть]. Согласно Большому юридическому словарю, муниципальная власть – разновидность публичной власти, связанная с реализацией функций местного самоуправления[290]290
  Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М., 1999.


[Закрыть]. В статье 12 Конституции Российской Федерации прямо сказано, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В большинстве зарубежных демократических стран муниципальная власть также является устоявшимся институтом. Нам представляется, что это пробел существенен не только с правовой точки зрения, но и с политологической. Как правильно замечают исследователи из Ассоциации менеджеров России В. Евсеев, С. Барсукова, для практической деятельности лоббиста это может быть чрезвычайно важным вопросом, так как часто «обилие льгот дается на муниципальном уровне, и вопросы прибыльности можно отрегулировать за счет муниципальных ‹…› льгот»[291]291
  Евсеев В. А., Барсукова С. Ю. Основы организации работы с органами власти / Под ред. А. Е. Дынина // Ассоциация менеджеров. М., 2006. С. 10.


[Закрыть]. Исследуя полномочия муниципальной власти в различных правовых системах, целесообразно выделить общие признаки предмета ведения, к которому можно отнести: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и пр. В России органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно[292]292
  Подробнее см. ст. 131–132 Конституции РФ.


[Закрыть]. Таким образом, органы местного самоуправления являются необходимым структурным элементом для целостного описания лоббизма как политического явления, а отсутствие его в качестве предмета изучения политологов можно списать на то, что, при сравнении, лоббизм на данном уровне, конечно, существенно менее значим, чем на уровне государственной власти (рис. 7).

В заключение рассмотрим итоговый авторский вывод по анализируемой теме более подробно, а также остановимся на понятиях, которые будут использоваться в дальнейшем при рассмотрении объектного поля лоббизма. Итак, понятийно верно, при определении объектного поля лоббизма рассматривать его в «государственных органах и органах местного самоуправления», если мы раскрываем явление через институты. Если же мы определяем явление в контексте властных отношений, целесообразно говорить о нем в «органах государственной и муниципальной власти». Однако для более легкого понятийного восприятия мы будем в дальнейшем использовать обобщающие термины: «органы публичной власти» и «публичная власть» соответственно. В России к органам публичной власти относят: органы государства, в том числе государственные органы Российской Федерации; государственные органы субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления[293]293
  Легальное понятие «публичная власть» введено постановлением Конституционного Суда РФ от 15 января 1988 г. по делу о проверке конституционности ст. 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и Закона от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми». В постановлении отмечается, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе, что публичная власть может быть и муниципальной.


[Закрыть].

Кроме этого, в дальнейшем мы будем часто использовать термин «политический стейкхолдер» – понятие, пришедшее в теорию лоббизма из стратегического менеджмента и закрепившееся как в научном, так и деловом лексиконе. Политический стейкхолдер – представитель органа публичной власти, в котором заинтересован лоббист (объект его воздействия), так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба нужного для лоббиста вопроса.

ГЛАВА 5

В России защищены всего три кандидатские диссертации по экономической тематике, рассматривающие лоббизм с точки зрения экономической теории[294]294
  Саватеев А. В. Моделирование коррупции и лоббирования в переходных экономиках: Дисс. … канд. экон. наук. М.: Центральный экономико-математический институт РАН, 2003; Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. М. Ломоносова, 2004; Бештоева З. Л. Бизнес-лоббирование как функция менеджмента: Дисс. … канд. экон. наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 2005.


[Закрыть]. Все эти научные работы приходятся на 2003–2005 гг., после этого на протяжении вот уже более десяти лет ученые-экономисты не уделяли внимания этому важному явлению. Указанное не может не удивлять, учитывая, что за последние десять лет в России произошла институционализация данного направления в рамках корпоративных структур за счет возникновения и роста специальных подразделений, отвечающих за связи с органами государственной власти. Эти структурные подразделения способствуют сокращению издержек деятельности компании, стимулируют продажи, проводят затратные лоббистские кампании и пр. Кроме того, начиная с 2008 г. явление находится в постоянном поле зрения высших должностных лиц государства, рассматривающих его в контексте антикоррупционной политики[295]295
  См., напр.: Национальный план противодействия коррупции (Пр-1568 от 31.07.2008): Указ Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 гг.».


[Закрыть]. Несмотря на это, на сегодня нам неизвестны научные работы, которые раскрывали бы явление лоббизма с точки зрения экономической теории[296]296
  Единственным исключением является работа Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. М. Ломоносова, 2004.


[Закрыть]. В данной главе делается попытка отчасти восполнить этот пробел в гуманитарных науках.

В рамках экономической теории лоббизм будет рассмотрен нами с точки зрения оценки эффективности инвестиций в данную функцию[297]297
  На макроуровне лоббизм может быть также рассмотрен в рамках теории общественного выбора, изучающей различные способы и методы, посредством которых люди используют государственные учреждения в своих собственных интересах. Несмотря на то что данный подход представляет несомненный научный интерес, он в нашем случае не рассматривается. – Прим. авт.


[Закрыть]. Под инвестициями в лоббизм мы будем понимать: во-первых, внутренние затраты компании, связанные с созданием и оценкой деятельности структурного подразделения, отвечающего за связи с органами государственной власти; во-вторых, внешние вложения, связанные с финансированием лоббистской кампании, в том числе с целью оценки эффективности привлеченной лоббистской фирмы и (или) ассоциации. Следовательно, предлагаемый нами подход актуален как для организации, которая только осознает необходимость создания (или хочет провести экономическую оценку уже действующего департамента по связям с органами государственной власти) соответствующего структурного подразделения и рассуждает о целесообразности увеличения постоянных издержек в контексте их будущей окупаемости, так и для отдельных лоббистских проектов (проведения лоббистских кампаний), для реализации которых часто необходимы изначальные значительные финансовые затраты, связанные с построением коалиции, привлечением внешнего консультанта (лоббистской фирмы), проведением пропагандистской кампании и пр.

Многочисленные данные свидетельствуют о том, что функция по связям с органами государственной власти имеет большое значение в деятельности организации, а лоббисты оказывают заметное влияние на экономические и управленческие показатели ее деятельности. Данная тенденция стала особенно актуальной в последние годы. Об этом свидетельствуют примеры из практики лоббизма, а также постоянно увеличивающиеся затраты корпораций на внутренних и внешних специалистов по связям с органами государственной власти (рост их зарплат, бюджетов соответствующих подразделений по связям с органами государственной власти и пр.). Для подтверждения сформулированного тезиса приведем известные нам статистические данные. Например, общие затраты на лоббистскую деятельность в США, где открытость данной информации законодательно закреплена, выросли за десять лет в два раза (рис. 8).

Если рассмотреть затраты на лоббизм по отдельным секторам, их рост в ряде из них будет еще более впечатляющим. Так, если фармацевтическая отрасль в США в 1998 г. потратила на лоббизм 69 218 254 долл., то в 2010 г. уже 240 325 934 долл.[298]298
  Толстых П. А. Фармацевты против табачников // Российская Бизнес-газета от 26.04.2011.


[Закрыть] – более чем трехкратный рост за 12 лет.

Многочисленные примеры успешных лоббистских кампаний, если провести их экономический анализ, также подтверждают высокую рентабельность такого рода проектов. Американский экономист Д. Розенбаум приводит такой показательный пример: во время выборов в Конгресс 1996 г. табачные компании пожертвовали политическим кандидатам, главным образом республиканцам, более 10 млн долл. На следующий год эта отрасль получила от Конгресса налоговых льгот на сумму 50 млрд долл. Норма прибыли 5000:1 встречается в практике коммерческих предприятий весьма редко[299]299
  David E. Rosenbaum, Selling favors is allowed. Just follow the rules // New York Times (September 14, 1997): sec. 4:4.


[Закрыть].

Американские экономисты Р. Александр и С. Шольц в своем исследовании приводят еще более показательный пример.

В 2004 г. Конгресс США принял закон «О создании рабочих мест». Согласно закону, ведущие бизнес за рубежом американские корпорации, возвращающие капитал в США, имеют право получить налоговую льготу в размере 85 % на свои зарубежные доходы, если они направят их на финансирование программы по созданию новых рабочих мест или улучшение условий труда рабочих «материнской» компании. До принятия закона компании с головным офисом в США и «дочерними» предприятиями в других странах подвергались двойному налогообложению. В результате лоббистской кампании, на которую в общей сложности было потрачено 282,7 млн долл., налоговая ставка на возвращенный капитал составила всего 5,25 %. При этом компании не могут использовать эти средства для повышения зарплат своим топ-менеджерам – в противном случае возвращенный капитал облагается по обычной ставке для иностранных доходов. Уже в первый год действия закона в США вернулось около 208 млрд долл. от 93 компаний. Экономический эффект для этих компаний только за первый год составил 62,5 млрд долл. Следовательно, доход от репатриации капитала в соотношении с инвестициями на лоббистскую компанию составил 220:1, или 22 000 %[300]300
  Raquel A., Susan S., Stephen M. Measuring Rates of Return for Lobbying Expenditures: An Empirical Analysis Under the American Jobs Creation Act: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1375082.


[Закрыть].

В 2007 г. деловой еженедельный журнал BusinessWeek совместно с вашингтонским издательством справочников по лоббированию и бизнес-ассоциациям, оператором сайтa данных по лоббированию Columbia Books проанализировал около 2000 программ целевого финансирования (earmarks) в 2005 финансовом году.

Аналитики сравнили объемы средств, полученных компаниями по earmarks, с их расходами на лоббирование годом ранее. Результаты исследования показали, что на вложенный доллар в среднем приходится около 28 долл. Впрочем, самые удачливые получили гораздо больше: свыше 20 корпораций заработали по 100 долл. на 1 долл. Для сравнения: в 2006 г. каждый доллар капитальных затрат 500 крупнейших компаний США принес всего по 17,52 долл.[301]301
  Подробнее см.: http://www.bloomberg.com/news/articles/2007-09-16/inside-the-hidden-world-of-earmarks.


[Закрыть]

Приведенные примеры наглядно показывают, что инвестиции в лоббизм могут быть крайне выгодными. Далее мы рассмотрим основные причины формирования таких инвестиций и определим связанные с ними риски.

Как известно из экономической теории, основной целью деятельности фирмы является получение прибыли, а эффективность ее работы определяется традиционными финансовыми категориями, связанными с увеличением доходности, доли рынка, сокращением издержек, ростом рентабельности и т. п. Как справедливо замечает в этой связи политолог Е. Махортов, деятельность по связям с органами государственной власти в корпорации по большому счету является составной частью общей предпринимательской коммуникационной стратегии, которая направлена, в первую очередь, на максимизацию прибыли при минимизации издержек[302]302
  Махортов Е. А. Что такое GR? // Lobbying.ru за 05.03.2008. Подробнее: http://www.lobbying.ru/index.php?article_id=2851.


[Закрыть]. Правовед В.А. Казбаненко, говоря об истинных причинах интереса бизнеса к органам государственной власти, пишет: «Интересы частного бизнеса в государственном управлении, по сути, сводятся к тому, как люди, находясь в роли предпринимателей, используют различные способы решения своих личных интересов во властных структурах. Для бизнесменов, находящихся в постоянном поиске увеличения своих доходов на конкурентных рынках, участие в реализации правительственных программ может способствовать получению более высоких и стабильных прибылей. К тому же экономическое сотрудничество с властными структурами им выгодно еще и тем, что с помощью последних могут уменьшаться конкурентные издержки “уполномоченных фирм (банков, компаний и т. п.)”. ‹…› Чем большими капиталами распоряжается частная компания, тем больше ее потребности в государственном регулировании, защищающем интересы и предпринимательскую выгоду[303]303
  Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации. В 2-х т.: Учебник. М.: Статус, 2002. С. 73.


[Закрыть].

Российский экономист Г. Григор считает, что итоговым результатом лоббизма является увеличение доходов предприятия-субъекта лоббистской деятельности путем получения им определенных преференций перед конкурентами. Среди таких преференций, которые способствуют росту финансового благосостояния предприятия, ученый выделяет: перераспределение в пользу субъекта предпринимательской деятельности государственных средств, получение льготных кредитов, лицензий, квот и налоговых освобождений, а также установление определенных правил для целых сфер и отраслей экономики, ставящих их в более привилегированное положение по отношению к другим сферам. Помимо этого, Григор выделяет пять различных видов конкурентных преимуществ, которые лоббизм обеспечивает предприятию: предотвращение вторжения на рынок новых конкурентов; более выгодные условия доступа к ресурсам и поставкам (например, государственным ресурсам); получение новых рынков сбыта (например, госзаказ); блокирование появления продуктов-заменителей; поддержка органов власти в конкурентной борьбе[304]304
  Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: Дисс. … канд. экон. наук. М.: МГУ им. Ломоносова, 2004.


[Закрыть].

Систематизируя приведенные высказывания, можно утверждать, что причины деятельности организации в государственной среде носят экономический характер и направлены, главным образом, на достижение следующих результатов:

● увеличение прямых доходов компании;

● минимизацию финансовых расходов компании (сокращение издержек);

● препятствование принятию норм (решений), в результате которых будет нанесен финансовый ущерб компании.

Очевидно, что если бы деятельность по связям с органами государственной власти не оказывала положительного влияния на выделенные ключевые экономические показатели деятельности фирмы, появление корпоративных лоббистов, их утверждение и развитие в рамках корпоративной иерархии было бы невозможным. Рассмотрим, какое влияние оказывают лоббисты на данные показатели.

Увеличение прямых доходов компании происходит благодаря деятельности лоббистов в следующих направлениях:

1. Стимулирования продаж за счет содействия заключению государственных контрактов и (или) побед в государственных тендерах. Данное направление деятельности лоббистов прежде всего характерно для отраслей, в которых государство является ключевым заказчиком товаров или услуг: государственные закупки лекарств, IT-решений, вооружений, строительство и пр. Задача лоббиста в данном случае заключается в обосновании, почему представляемый им вид продукции лучше, чем у конкурентов. Как правило, значительных преимуществ бывает немного. Тогда, по примеру государственных закупок в фармацевтической отрасли, лоббисты для роста убедительности финансируют научные исследования с предсказуемым результатом, проводят конференции, привлекают известных врачей и экспертов (разделяющих и отстаивающих их точку зрения), учреждают и поддерживают пациентские организации, организуют парламентское давление, проводят кампании в СМИ и многое другое. При этом доказательства преимуществ лоббируемой компании убедительно излагаются следующим образом: если у конкурентов цена на продукцию ниже, то показывают, что их изделия уступают по уровню качества или наоборот.

2. Изменение норм, в результате чего открываются новые рынки сбыта продукции и увеличивается спрос. Отрасли конкурируют друг с другом за распределение средств государственного бюджета, компании уже в рамках отрасли пытаются за счет изменения нормативов добиться для себя экономических преимуществ с помощью ущемления конкурентов и пр. Типичные примеры: законодательное введение дополнительных видов обязательного страхования (за счет перераспределения денег от плательщиков по страховке к страховым компаниям), в результате чего капитализация отрасли значительно увеличивается; лоббирование повышения заградительных импортных пошлин и пр.

3. Поддержка и развитие бизнеса через государственные механизмы, связанные с получением льгот, концессий, лицензий, квот, государственных гарантий, государственного софинансирования и пр. В данном случае лоббисты за счет нивелирования административных барьеров, правильного позиционирования фирмы в государственной среде, способствуют улучшению ее экономических показателей. Очевидно, что значение данного направления деятельности лоббистов напрямую связано, во-первых, с вниманием к отрасли, в которой действует компания, со стороны государства, значимостью этой сферы (в авангарде здесь такие стратегические отрасли, как ТЭК, металлургия, ВПК и пр.); во-вторых, с уровнем вмешательства государства в экономику в целом.

Минимизация финансовых расходов компании происходит за счет снижения уровня издержек, напрямую не связанных с затратами на производство товаров (услуг). Это издержки, которые несет компания вследствие решений представителей публичной власти (государственной или муниципальной), имеющих специальную процедуру принятия, закрепления и изменения. Обобщенно в дальнейшем для определения этой категорий финансовых затрат компании мы будем использовать термин административные издержки. Основным отличительным признаком данных затрат является то, что они в той или иной степени зависят от воли актора (или акторов) публичной власти, и именно эта зависимость делает их предметом интереса лоббистов. Систематизируем данные издержки в следующие три категории:

1. Федеральные и территориальные налоговые платежи, определяемые законодательством соответствующего уровня.

2. Неналоговые платежи (пошлины, тарифы, обязательные взносы и выплаты и пр.), регулируемые соответствующими нормами.

3. Неофициальные неналоговые издержки, направленные на поддержку реализации государственных функций, прогосударственных политических партий или проектов.

Рассмотрим указанные затраты компании, в изменении которых принимают участие лоббисты, подробнее.

1. Изменение налогооблагаемой базы. Лоббизм в данном случае направлен на минимизацию налоговых платежей и осуществляется по стандартной схеме: вначале идет обоснование значимости отрасли (компании, если мы говорим о корпоративном лоббизме) для экономики страны в целом, далее показывают, что у отрасли (компании) есть проблемы, связанные с избыточными государственными платежами, в результате чего она неконкурентна (отсутствуют инвестиции на развитие, модернизацию и пр.). В заключение делается вывод: единственное, что может спасти положение – это сокращение налоговых платежей. При этом показывают, что это – временное явление, так как появившиеся средства отрасль (компания) направит на инвестиции, в результате чего – в среднесрочной перспективе – за счет роста капитализации отрасли (компании) государственные платежи значительно увеличатся. Как правило, ключевым оппонентом лоббистов во власти в результате таких инициатив выступает Министерство финансов, заинтересованное в увеличении поступлений в бюджет. Если изменения отдельных статей налогового законодательства в сторону уменьшения – титаническая задача, то ежегодный пересмотр ставок акцизов – рутинный труд лоббистов, представляющих отрасли подакцизных товаров. Ключевая задача лоббистов в данном случае – убедить чиновников министерства финансов не осуществлять резкого увеличения налогов на представляемые ими товары, а переложить, к примеру, запланированный рост акцизов на товары из других отраслей. Рассмотрим показательный пример данного вида лоббизма из российской практики.

2. Неналоговые платежи. Под неналоговыми платежами мы имеем в виду вид административных издержек, который непосредственно не регулируется налоговым законодательством, а подпадает под регулирование других отраслей права. К типичным примерам здесь можно отнести: ставки экспортных, импортных пошлин, таможенные платежи, квоты, тарифы, трудовые, экологические выплаты и пр. Лоббисты пытаются минимизировать данные издержки в зависимости от интересов компании, инициируя изменения в соответствующее законодательство.

Приведем пример такого типа лоббизма.

Федеральный закон «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», принятый Госдумой в мае 2009 г. обязал с 1 января 2010 г. оснастить владельцев платежных терминалов контрольно-кассовой техникой (ККТ), заменив используемые тогда печатные устройства без фискализатора. Летом 2009 г., сразу после принятия закона, налоговые органы стали отказывать в постановке на учет платежных терминалов, ссылаясь на то, что в них отсутствовала предусмотренная новым законом ККТ. Установка ККТ в данных компаниях на один терминал обошлась бы участникам рынка в 37 000 руб. В России в то время было более 180 000 терминалов приема платежей, из которых 80 % принадлежали индивидуальным предпринимателям с количеством терминалов до 20 шт. Учитывая, что доход один автомат на тот момент в среднем по России, не считая Москвы и Санкт-Петербурга, составлял 4000–6000 руб., владельцам платежных терминалов грозило бы банкротство, так как значительные финансовые затраты не позволяли им переоснастить свои терминалы в срок.

Но в конце ноября 2009 г. Государственной Думой был принят законопроект депутата Раисы Кармазиной, согласно которому обязательной срок установки ККТ перенесен до 1 марта 2010 г. Законопроект отражал интересы малых и средних предпринимателей – владельцев терминалов, значительная часть которых вынуждена была бы уйти с рынка с нового года.

3. Неофициальные неналоговые издержки. Другой категорией в минимизации финансовых расходов компании, в которой принимают участие лоббисты, является сокращение «неофициальных неналоговых издержек». Под данным термином мы понимаем фактически насильно накладываемые политической элитой на компанию платежи, направленные на поддержку реализации государственных функций, прогосударственных политических партий или проектов. Очевидно, что такая ситуация в основном характерна, с одной стороны, для стран с сильным влиянием государства на экономику, с другой – для крупных компаний, напрямую зависимых от благосклонности власти (выделение и (или) продление лицензии, получение разрешений, частот и пр.). Из российской практики лоббизма мы можем привести следующие заметные примеры: сокращение финансовых обязательств у одной из российских финансово-промышленных групп за поддержание социальной инфраструктуры, доставшейся ей при приватизации производства советских времен; снятие финансовых обязательств по содержанию известного в регионе хоккейного клуба, известного с советских времен; отказ от участия в финансировании политических проектов правящей партии.

Препятствование принятию норм (решений), в результате которого будет нанесен финансовый вред компании. Анализируя российскую практику лоббизма, можно констатировать, что большую часть времени[305]305
  В таких отраслях, как табачная, алкогольная, телекоммуникационная, на блокировку негативных политических решений уходит более двух третей времени лоббистов. – Прим. авт.


[Закрыть] специалисты по связям с органами государственной власти уделяют блокированию принятия политических решений, законодательных и пр. норм, которые в случае реализации приведут к негативным (а в ряде случаев фатальным) последствиям для бизнеса[306]306
  Возможно, это связано с чисто российской спецификой 2000-х гг., когда высокие цены на экспортируемую нефть привели к тому, что правящая власть, легко пополняющая бюджет, не считала нужным ценить предпринимательскую инициативу, в результате чего последняя была фактически маргинализирована. – Прим. авт.


[Закрыть]. Типичными примерами здесь являются противодействие введению дополнительных налогов, сборов, отчислений и платежей или негативных норм, соответствие которым приведет к чувствительному увеличению издержек и т. п.

Рассмотрим показательный пример такого типа лоббизма из российской практики.

Летом 2010 г. аналитики телекоммуникационной отрасли заметили оживление, внезапно возникшее вокруг поправок к ФЗ «О связи», повторно внесенных депутатом Госдумы Максимом Коробовым, предусматривающих введение статуса «существенных» для сотовых операторов, обеспечивающих более 25 % трафика. Согласно этому документу, еще недавно считавшемуся снятым с повестки дня, тарифы на присоединение и пропуск трафика оператора сотовой связи с таким статусом должны были регулироваться напрямую профильным ведомством – Россвязью.