Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

ГЛАВА 4
ОБЪЕКТНЫЙ СТАТУС ЛОББИЗМА

Этимологически термин «объект» происходит от латинского слова «objectus» и в современном понимании означает предмет, явление и т. п., то есть то, на что направлена какая-то деятельность[254]254
  См.: Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. 7-е изд. СПб.: Питер, 2006. С. 293–294.


[Закрыть]. В российской науке и зарубежной научной среде, преобладающее большинство ученых считают, что конечным объектом воздействия для лоббиста являются акторы, наделенные политической или административной властью, от которых напрямую зависит процесс выработки и принятия государственных решений[255]255
  С данным подходом не согласен ряд российских правоведов. Например, А. В. Саламатин считает, что объект лоббизма – это непосредственно правотворческие решения, принятия которых добивается лоббист (см.: Саламатин А. В. Отечественный опыт осуществления лоббистской деятельности в представительных органах государственной власти // История государства и права. 2007. № 19. С. 18); Д. С. Котомин считает, что первичным, непосредственным объектом лоббистской деятельности должны выступать общественные отношения, которые субъекты пытаются опосредованно урегулировать определенным, выгодным для них образом (Котомин Д. С. Технология лоббирования в правотворческой практике: Дисс. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2011. С. 90).


[Закрыть].

Например, молдавский исследователь К. Марин под объектом лоббирования понимает законодательные, исполнительные органы власти, их должностных лиц, сотрудников аппаратов органов власти. Украинский профессор Е. Тихомирова отмечает, что это – должностные лица законодательных и исполнительных органов власти, которые имеют возможность принимать решения, реально влиять на их принятие в интересах корпоративных структур или определенных социальных групп[256]256
  Цит. по: Сиротенко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: Дисс. … канд. юрид. наук. Санкт-Петерб. юрид. ин-т. СПб., 2010. С. 31.


[Закрыть].

Однако ключевые разногласия появляются при попытке определить и конкретизировать данных политических акторов. Участников этой дискуссии можно условно разделить на три категории:

1. Сторонников широкого подхода, согласно которому в объекты лоббизма включаются все без исключения органы государственной и муниципальной власти;

2. Сторонников ограниченного подхода, согласно которому из объектов лоббирования исключаются органы судебной власти;

3. Сторонников узкого подхода, согласно которому в объекты лоббирования включаются только органы законодательной ветви власти.

Рассмотрим указанные подходы подробнее.

При широком толковании к объектам лоббистского воздействия относят все институты государственной и муниципальной власти[257]257
  Несмотря на то что муниципальная власть формально отделена от государственной, для сторонников данного подхода важно то, что при воздействии на нее можно влиять на административные и политические решения, затрагивающие интересы лоббиста. Примерами могут быть получение муниципальных льгот, преференций и пр. – Прим. авт.


[Закрыть]. Ключевым и определяющим критерием здесь является административное или политическое решение, которое может затрагивать интересы лоббиста.

Сторонники исключения из объектов лоббирования судебной власти, к которым в преобладающем большинстве относятся российские юристы, считают, что лоббисты не могут вмешиваться в судебный процесс, оказывать влияние на присяжных или судью. Например, А. Автономов считает абсолютно недопустимым расширять объектное поле лоббизма до судебной ветви власти. Ученый ссылается на «современные представления об отправлении правосудия, согласно которым суд должен быть беспристрастен, опираясь в максимально возможной степени на объективно доказанные факты и нормы закона». Именно поэтому, на его взгляд, законодательство практически всех стран содержат нормы, ограничивающие судей от давления со стороны отдельных лиц и организаций[258]258
  Автономов А. С. О концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 13.


[Закрыть].

В. Смирнов, рассуждая о возможности нормативного закрепления судебной власти в законодательстве о регулировании лоббистской деятельности в России, полагает, что включение суда в объекты лоббистской деятельности «было бы не только грубейшим нарушением ст. 120 Конституции РФ, гласящей «Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону», но и противоречило всей мировой практике[259]259
  Смирнов В. В. Замечания к проекту федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 31.


[Закрыть].

Юрист С. Васильева, считая недопустимым воспринимать суды в качестве плацдарма лоббирования интересов, приводит такие аргументы:

● во-первых, потому что иначе под сомнение может быть поставлена презумпция независимости судебной власти. Какое бы влияние стороны не оказывали на арбитра, их доводы и само судебное решение преломляются через нормы права. Оказание же давления на судью признается противоправным деянием, а не легальным лоббированием интересов, равно как и оказание судьей явных предпочтений конкретной стороне спора может расцениваться в качестве злоупотребления служебными полномочиями;

● во-вторых, при осуществлении правосудия нет необходимости в собственно лоббизме. Сущность принципа состязательности судебного процесса как раз и состоит в том, что стороны продвигают свои частные интересы в установленных процессуальных формах. Нет нужды подменять традиционное понятие «состязательность» понятием «лоббизм» – иной категорией, имеющей свое специфическое предназначение[260]260
  Васильева С. В. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 2.


[Закрыть].

Однако российские политологи не так категоричны, как юристы. Исследователь А. Малько, выделяя в своей классификации «судебное лоббирование», тем не менее замечает: «Что касается сферы судебной власти, тут уместно говорить о такой форме лоббистской деятельности, как организация пропагандистских кампаний в СМИ, поскольку в связи с независимостью судей речь здесь может идти лишь о косвенном лоббировании»[261]261
  Малько A. B. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 60.


[Закрыть]. Относительно международного опыта, он пишет: «В США, по данным прессы, лоббисты принимают самое живое участие в слушаниях 60–70 % дел, которые рассматриваются в Верховном Суде»[262]262
  Собрание актов Президента и Правительства РФ. М.: Официальное издание Администрации Президента РФ, 1993. № 50. Ст. 4860.


[Закрыть]. Поддерживает эту точку зрения и российский адвокат А. Бинецкий, обращая внимание на то, что СМИ, как инструмент косвенного лоббирования, оказывает мощное воздействие на сознание и поведение людей[263]263
  Бинецкий А. Э. Проблемы формирования системы лоббирования в политическом процессе Российской Федерации: Автореф. дисс. … д-ра полит. наук. М., 2005. С. 41.


[Закрыть]. Политолог Е. Махортов, анализируя методы судебного лоббизма, так пишет об этом: «В судах возможно достаточно эффективное продвижение групповых интересов, не выходя при этом за рамки закона. Главной целью активности заинтересованных групп в рамках судебной системы является принятие либо отклонение решения по тому или иному делу. Закон гарантирует неприкосновенность и независимость судей, но вместе с тем судьи – люди со своими слабостями и предпочтениями, что открывает возможности косвенного лоббирования через формирование общественного мнения, способного повлиять на решение суда»[264]264
  Махортов Е. А. Косвенный лоббизм и особенности его использования в органах судебной власти: http://lobbying.ru/content/sections/articleid_2360_linkid_74.html.


[Закрыть]. Далее исследователь даже предлагает свою модель лоббистской кампании в судебных органах власти, состоящую из трех этапов:

1. Подготовительный этап. Изучение особенностей характера, слабостей и мировоззрения судей и свидетелей для выбора стратегии ведения лоббистской кампании.

2. Основной этап. Работа со СМИ – создание соответствующего информационного и психологического (с помощью технологии grass-roots lobbying, инициирования митингов перед зданием суда для усиления психологического воздействия, работа со свидетелями и разработка аргументированного и артистичного выступления в суде, публичные высказывания авторитетных лиц: экспертов, чиновников, известных лиц и др.) фона для формирования соответствующих представлений у судей при вынесении требующегося лоббистам решения.

3. Свертывание информационно-психологической кампании и сглаживание негативных последствий (в случае неудачной кампании).

Исследования судебного лоббизма американской школой политологии имеют долгую историю. Еще в 1908 г. А. Бентли выделил в книге «Процесс правления. Изучение общественных давлений» отдельную главу «Давление интересов в судебной системе». В ней он заявил о наличии многочисленных «ясных примеров того, что те же группы давления, которые действуют через исполнительные органы власти и законодательные собрания, также действуют через верховные суды» и вызывают тем самым изменения в правовой сфере, которые «должны интерпретироваться непосредственно в терминах давлений групповых интересов».

Другой известный американский ученый Д. Трумен в своей фундаментальной работе «Процесс правления. Политические интересы и общественное мнение» также выделил главу «Заинтересованные группы и судебная система». В ней он пишет: «Деятельность судебных должностных лиц США не исключена из процесса групповой политики. Отношения между заинтересованными группами и судьями не идентичны отношениям между этими группами и законодателями или должностными лицами исполнительных органов власти, но это различие скорее в степени, а не в качестве. По разным причинам организованные группы не столь же постоянно интересуются судами и судебными решениями, как в случаях, когда речь идет о других ветвях власти, но влияние разнообразных интересов на поведение судей не менее заметно. Хотя мифы и легенды могут утверждать обратное, особенно когда это касается наших высших судов, судебная система отражает игру интересов, и немногие организованные группы могут позволить себе быть безразличными к ее деятельности».

Несмотря на то что труд Бентли, и особенно сочинения Трумена, вызвали большое возбуждение в академической среде, нельзя не согласиться с Р. Хрибнер, который писал: «Вероятно, наименее изученная сфера лоббистской деятельности заинтересованных групп находится в судах»[265]265
  Hrebenar R. J. Interest Group Politics in America. N. Y., 1997, p. 219.


[Закрыть].

Н. Хакмен, проанализировав участие заинтересованных групп в делах, рассматривавшихся Верховным судом в 1928–1966 гг., сделал вывод, что представительства организованных интересов в судебной системе фактически не существует, и «доступные факты не поддерживают теорию судебного лоббизма». Он даже пошел столь далеко, что вообще назвал всю эту сферу исследований «научным фольклором»[266]266
  Hakman N. Lobbying the Supreme Court – An Appraisal of “Political Science Folklore,” 35 Fordham L. Rev. 15 (1966);


[Закрыть]. Исследования К. О’Коннор представили обширные доказательства вовлеченности заинтересованных групп в деятельность судебной системы, поставив вывод Н. Хекмена о фактическом отсутствии такой вовлеченности под сомнения. К. О’Коннор и Л. Эпстайн проанализировали более 300 дел, рассматривавшихся американским Верховным судом, и пришли к общему выводу: во-первых, «большинство дел, заканчивавшихся важными политическими результатами, являлось продуктом организованных интересов» (иначе говоря, их спонсировали организованные группы); и, во-вторых, деятельность таких групп с целью воздействовать на политический процесс – вовсе не феномен, характерный только для 1970-х гг. и сопредельных десятилетий, – все это имело место «на протяжении всей истории Верховного суда»[267]267
  Цит. по: Зяблюк Н. Г. Лоббизм и судебная система США. М., Институт США и Канады РАН, 2002. С. 18.


[Закрыть]. Как пишет Л. Эпстайн, «внешняя среда, в которой функционирует судебная система, во многих отношениях аналогична той, в которой действуют другие правительственные институты»[268]268
  Там же.


[Закрыть].

В чем причина такой разницы в подходах к судебному лоббизму? Р. Хрибнер одной из причин этого называет «миф о неполитической судебной системе». «Многие американцы, – пишет он, – верят, что суды – нейтральные и беспристрастные арбитры права, не “загрязненные политикой заинтересованных групп”. Представление о том, что суды возвышаются над повседневными политическими столкновениями, направляет внимание исследователей заинтересованных групп на более традиционные политические сферы законодательных и исполнительных органов власти»[269]269
  Hrebenar R. J. Interest Group Politics in America. N. Y., 1997, p. 219.


[Закрыть]. Согласен с ним и видный политолог Р. Даль. Он писал: «Верховный суд – весьма необычный политический институт хотя бы потому, что американцы не совсем готовы признать тот факт, что он является политическим институтом, и не вполне способны отрицать это»[270]270
  Dahl R. ‘Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National Policy-Maker (1957). ’ Journal of Public Law. 6: 279.


[Закрыть].

Н. Зяблюк выделил следующие причины, по которым судебная власть выпадает из поля рассмотрения политологической и юридической наук:

● Миф о независимости судебной власти. Как пишет ученый, «в России есть высококвалифицированные юристы-американисты, которые, что называется, неровно дышат на судебную систему США, и для них выражения типа “лоббирование судов” или “давление на судей” звучат едва ли не святотатственно».

● Действующий закон о раскрытии лоббистской деятельности в США (1995), который регулирует лоббизм только в Конгрессе и исполнительных органах власти. Таким образом, данный закон не распространяется на судебную ветвь. Отсюда следует, что лоббизм, направленный на судебные органы власти (если таковой имеет место), этим законом не признан.

● Лоббизм, направленный на исполнительные органы власти и особенно Конгресс, у всех на слуху и на виду, о нем бесконечно спорят, его цели и результаты, равно как и провоцируемые им нередкие скандалы, активно используются в качестве аргументов в политической борьбе. Но было бы по меньшей мере преувеличением сказать то же самое о лоббизме, направленном на судебную власть. Если таковой существует, то он далеко не всегда и далеко не у всех на слуху и на виду.

Сторонники узкого (нормативного) подхода к объекту лоббизма считают, что лоббизм осуществляется только в законодательной ветви власти. Например, К. Хантер определяет лоббиста как личность, «которая стремится оказать влияние на законодательное действие»[271]271
  Hunter, Kennith G., Wilson, Laura Ann and Brunk, Gregory G. 1991. ‘Societal Complexity and Interest-Group Lobbying in the American States’, Journal of Politics, vol. 53, no. 2, pp. 488–503.


[Закрыть], сужая предметное поле, ограничивая его лишь вопросами влияния на формирование законодательства. В Большом юридическом словаре под редакцией А. Сухарева под лоббизмом понимается давление на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом со стороны каких-либо групп или частных лиц[272]272
  Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 345.


[Закрыть]. Федеральный закон США о регулировании лоббистской деятельности от 1946 г. также распространялся только на лоббистов, осуществляющих свою деятельность в Конгрессе США.

Интересное обоснование сужения объектного поля лоббизма до законодательной (представительной) власти, приводит юрист С. Сиротенко. По его мнению, не представляется целесообразным институционализация лоббистской деятельности в сфере судебной власти «в силу ее особых, природных свойств и качеств», а в сфере исполнительной власти, по мнению юриста, «она должна допускаться в весьма узких рамках, специально указанных в законе»[273]273
  Сиротенко С. П. Нормативно-правовое регулирование лоббизма: российский и зарубежный опыт: Дисс. … канд. юрид. наук. СПб.: Санкт-Петерб. юрид. ин-т, 2010. С. 35.


[Закрыть].

А. Автономов связывает теоретическое и нормативное ограничения объектов лоббистской деятельности с особой спецификой представительного органа государственной власти. По его мнению, она заключается «в значительно более тесном взаимодействии со всем спектром избирателей и представляющих их организаций, чем органы, относящиеся к другим органам государственной власти. А такие особенности правительственной деятельности, как необходимость оперативно выполнять распорядительные функции, сплоченность вокруг единой программы и т. д., делает органы исполнительной власти менее открытыми для непосредственного и постоянного воздействия со стороны избирателей»[274]274
  Автономов А. С. О концепции проекта федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти». М.: Фонд развития парламентаризма, 1995. С. 12.


[Закрыть].

Научные разногласия, связанные с определением объектного статуса лоббизма, находят свое отражение и в нормативно-правовых документах как в России, так и за рубежом. Нам неизвестна ни одна страна с действующей системой законодательства, регулирующая лоббистскую деятельность, где судебная власть была бы нормативно включена в объекты лоббистской деятельности. В ряде юрисдикций лоббизмом считается деятельность только в законодательной власти, во многих – и в законодательной, и в исполнительной. Рассмотрим это разделение подробнее.

Как известно, принятый в 1995 г. новый закон о регулировании лоббистской деятельности в США, расширил объектное поле лоббизма, распространив его действие не только на Конгресс, но и на исполнительные органы власти. В рамках закона были введены новые термины «охваченное должностное лицо исполнительных органов власти» и «охваченное должностное лицо Конгресса» (табл. 8). Содержательный смысл данного, по сути единого, определения состоит в том, что контакты лоббиста только с этими лицами считаются лоббистской деятельностью. Критерий, по которому должностное лицо попадает в число «охваченных», – его возможность принимать решения или реально влиять на их принятие. Соответственно, согласно закону, охваченными должностными лицами являются:

● президент и вице-президент США;

● должностные лица и служащие (кроме канцелярских работников) исполнительного управления президента США;

● руководители министерств и ведомств, их заместители и помощники, руководители внутриминистерских и внутриведомственных структурных единиц (управлений, отделов, бюро и т. п.), их заместители и помощники, советники и другие лица, перечисленные в специальном расписании исполнительных должностей, утвержденном действующим законодательством;

● должностные лица и служащие, занимающие должности конфиденциального характера;

● высшие служащие вооруженных сил, начиная от бригадного генерала и контр-адмирала;

● члены Конгресса;

● выборные должностные лица любой палаты Конгресса;

● сотрудники (кроме канцелярских работников) аппарата членов Конгресса, руководство палат и комитетов Конгресса, а также рабочих групп, создаваемых для оказания законодательных услуг или иной помощи членам Конгресса[275]275
  Зарубежный опыт правового регулирования лоббистской деятельности в органах законодательной власти (подготовила Е. М. Заславская). Федеральное Собрание Российской Федерации // Аналитический вестник. Вып. 25. М., 2003.


[Закрыть].

Как утверждает Р. Хребенар, теперь под лоббистами в США понимают всех, кто «пытается оказать влияние на Конгресс и его персонал, представителей исполнительной власти, принимающих политические решения, включая президента, высокопоставленных чиновников “Белого дома”, Кабинет секретарей и их заместителей, руководителей независимых агентств и их помощников»[276]276
  Hrebenar R.J. 1997. Interest Group Politics in America (3rd edition), New York: M. E. Sharpe. P. 280.


[Закрыть]. Четкое понимание объектов лоббизма в США чрезвычайно важно, так как только контакты с данными лицами являются лоббистскими и, следовательно, влияют на регистрацию, отчетность и пр.

Лоббистское законодательство Канады, которое дает детальное определение объектов лоббистского воздействия, четко относит к лицам, занимающим государственную должность: избранных членов законодательного собрания или парламента; служащих их персонала; служащих правительства и правительственных агентств, а также лиц, назначенных на правительственные посты и обладающие правительственными полномочиями. Только в Квебеке к лицам, занимающим государственную должность, также относят избранных членов муниципальных советов и служащих муниципальных правительств»[277]277
  Чари Р., Хогеном Дж. и Мерфи Г. Мировая компаративистика регулирования лоббистской деятельности. М.: Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти, 2011. С. 38.


[Закрыть].

Законодательство Венгрии также считает лоббизмом действия, направленные как на федеральное правительство и парламент, так и на местные органы власти (раздел 1 и 5 закона)[278]278
  Закон см.: http://www.oecd.org/.


[Закрыть].

Лоббистское законодательство Тайваня охватывает лоббирование, призванное повлиять на президента, вице-президента, исполнительную власть, а также законодателей представительных органов разных уровней (статьи 2.1, 2.3)[279]279
  Закон представлен на: http://law.moj.gov.tw/Eng/.


[Закрыть].

Законодательство о лоббизме в Австралии, напротив, в основном ориентировано на исполнительную власть – правительство страны. Как определено в кодексе, к представителям правительства относятся министры, парламентские секретари, министерские кадры, государственные чиновники и армейские служащие[280]280
  Лоббистский кодекс поведения. Разд. 3. Определения. См.: https://www.lobbyistsregister.vic.gov.au/lobbyistsRegister/index.cfm?event=CodeOfConduct.


[Закрыть]. Парламент и система власти в целом оказались обделены вниманием[281]281
  The Australian, 16 мая 2008 г. С. 7.


[Закрыть]. Таким образом, законодательство не распространяется на членов Палаты представителей и Сената, пока они не войдут в состав правительства[282]282
  Keane, Bernard. 2008. ‘Why Faulkner’s Lobbyist Register won’t work’, Crikey, 3 April: www.crikey.com.au/2008/04/03/why-faulkners-lobbyist-register-wont-work.


[Закрыть].

Теория стейкхолдеров (теория заинтересованных сторон, англ. stakeholder concept, stakeholder theory) – одно из теоретических направлений в менеджменте, формирующее и объясняющее стратегию развития фирмы с точки зрения учета интересов так называемых стейкхолдеров (заинтересованных сторон). Основу данного подхода заложила в 1984 г. работа Э. Фримана «Стратегический менеджмент: стейкхолдерский подход».

Теория стейкхолдеров утверждает, что при достижении целей деятельности организации следует принимать во внимание разнообразные интересы различных заинтересованных сторон (стейкхолдеров), которые будут представлять некий тип неформальной коалиции.

Стейкхолдер (англ. stakeholder) – это группа, организация или личность, чья деятельность оказывает или потенциально может оказывать более или менее систематическое влияние на финансовые и (или) имиджевые показатели организации. В этой связи можно выделить внешних и внутренних стейкхолдеров. К внешним стейкхолдерам относятся: СМИ, органы государственной власти, общественные организации и структуры гражданского общества, а также инвесторы и местные сообщества (например, если компания ведет бизнес на территории малых и (или) коренных народов). К внутренним стейкхолдерам относятся: сотрудники компании, действующий на предприятии профсоюз, акционеры и совет директоров. Важность и критичность для компании обозначенных стейкхолдеров определяет распределение ресурсов в Департаменте по корпоративным отношениям организации (Corporate Affairs Department). За выстраивание отношений с политическими стейкхолдерами ответственен Департамент по связям с органами государственной власти (GR-департамент), который в данной конструкции является структурным подразделением Департамента по корпоративным отношениям.

Политический стейкхолдер – представитель государственной (муниципальной) власти, деятельность которого прямо или косвенно влияет или может повлиять на финансовые и (или) имиджевые показатели организации. Деятельность подобного рода акторов создает или риски для организации или возможности для реализации лоббистских инициатив. Круг политических стейкхолдеров, посредством которых разрабатываются и реализуются государственно-управленческие решения в области деятельности организации, ограничен. Соответственно, организация посредством своих собственных специалистов или путем привлечения внешних лоббистов стремится установить максимально комфортную систему взаимоотношений с профильными для себя политическими стейкхолдерами. С точки зрения теории лоббизма всех политических стейкхолдеров разделяют на чиновников (бюрократов) и публичных политиков.

С целью построения комплексной системы взаимодействия с политическими стейкхолдерами формируется так называемая карта политических стейкхолдеров. Карта политических стейкхолдеров (stakeholder mapping) – систематизированный по тому или иному критерию круг чиновников и политических деятелей, которые в силу своих должностных обязанностей, полномочий или интересов оказывают или могут оказывать влияние на деятельность организации. Типичная карта политических стейкхолдеров формируется об общего к частному:

1. Государственные институты группируются по принципу разделения властей;

2. В каждой ветви власти выделяются те государственные институты, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию;

3. В каждом государственном институте выделяются те структурные подразделения, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию;

4. В каждом структурном подразделении выделяются те чиновники, которые задействованы в выработке решений, оказывающих влияние на организацию.

После этого выстраивается система взаимоотношений между выделенными элементами в контексте подчинения или согласования и пр. Цель построения карты политических стейкхолдеров заключается в глубоком понимании процесса выработки государственно-управленческих решений, влияющих на деятельность организации, а также тех политических акторов, которые в нем задействованы.

Терминология теории стейкхолдеров широко используется в лоббизме при построении общей системы взаимодействия, мониторинге профильной информации, оценке регуляторных рисков, разработке и реализации лоббистских кампаний. В дальнейшем в работе мы будем широко использовать данный подход при определении объектного поля лоббизма.