Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

В поддержку данного тезиса можно привести еще один пример из истории российского лоббизма. В 1990-е гг. в период становления государственных институтов парламент Российской Федерации был важным объектом лоббистского воздействия. Так, депутаты парламента оказывали заметное влияние как на содержание федеральных законов, так и на распределение средств федерального бюджета страны – главного ресурса к обмену парламента любой страны мира. Однако с начала 2000-х гг. его значение в работе лоббистов стало уменьшаться и в настоящее время как институт согласования интересов он фактически находится на периферии рынка обмена. Объясняется это тем, что в силу известных реорганизаций парламент фактически лишился властных полномочий, которые были перераспределены между институтами исполнительной власти и Администрацией Президента России.

Ресурсы, предлагаемые к обмену публичным политиком

Под публичным политиком, напомним, мы понимаем любое избираемое лицо федерального, регионального или муниципального уровней. Ключевой ресурс публичного политика – это наделяемые ему после избрания властные полномочия. Другой уникальный для публичного политика ресурс – это его социальный капитал, узнаваемость и популярность среди значительной массы населения. Последнее дает ему возможность привлекать внимание общественности и СМИ к различного рода проблемам, инициировать широкую общественную дискуссию. Перечислим далее самые типичные ресурсы публичного политика, в которых заинтересован лоббист[369]369
  Перечисленные ресурсы относятся прежде всего к федеральным депутатам российского парламента. – Прим. авт.


[Закрыть]:

1. Возможность инициировать проекты федеральных законов.

2. Возможность принимать участие в разработке и принятии федерального бюджета страны.

3. Возможность инициировать депутатские запросы – специальные обращения, обязательные к ответу «по существу вопроса».

4. Возможность инициировать парламентские расследования, проводить «круглые столы» и парламентские слушания.

Рассмотрим далее наиболее типичные потребности политических стейкхолдеров. Именно наличие данных потребностей формирует рынок предложения, чьим представителем выступает лоббист.

Потребности политических стейкхолдеров

В психологии есть множество определений того, что такое потребности. Так, В. Куницына определяет потребности как состояние нужды в объективных условиях, предметах, объектах, без которой невозможно развитие и существование живых организмов, их жизнедеятельность. Потребность понимается как дискомфорт между внутренними и внешними условиями деятельности человека. Поэтому деятельность человека выстраивается в соответствии со слабыми точками, с теми потребностями, которые не удовлетворены и создают «психическое напряжение» в человеке. Таким образом, потребности являются спусковыми крючком любого поведения человека, начиная от его базовой активности, заканчивая профессиональной деятельностью[370]370
  Психология: Учебник / Под ред. А. А. Крылова. М.: Проспект, 1998.


[Закрыть]. Рассмотрим далее ключевые потребности политического стейкхолдера, которые образуют ресурсную базу лоббиста. К ней, по нашему мнению, прежде всего можно отнести: информацию, финансовый и социальный капитал, а также PR и GR-поддержку. Рассмотрим эти ресурсы подробнее.

Информация. Лоббист имеет возможность и необходимые ресурсы для качественной подготовки требующихся справок, заключений и пр. Он может привлекать лучших экспертов, исследовать международный опыт и пр. Для чиновника хорошо подготовленный, проработанный документ – один из главных критериев оценки его профессионализма. Лоббисту следует снабжать чиновника важной для него информацией, повышающей его профессиональный и экспертный уровень. С другой стороны, лоббист может помочь чиновнику реализовать его ведомственные инициативы, например, подключив свои связи в парламенте, стимулировав принятие нужного закона или формирование целевой программы, или дополнительного бюджетного финансирования.

При работе с лоббистом публичного политика могут заинтересовать два вида информации: связанной с подготовкой документа (решения), в разработке которого он принимает (может принять) участие; информации, характеризующей предпочтения избирателей. Первый тип информации связан с непосредственной компетенцией политика, она важна для него, так как позволяет лучше позиционироваться в политическом поле (выступать в области эксперта, профессионала), использовать широту аргументов и пр. Второй тип информации позволяет политику правильно реагировать на те или иные политические вызовы, в большей степени удовлетворяя потребности своих избирателей и тех групп влияния, на которые он опирается[371]371
  Подробнее об этом см.: Толстых П. А. Лоббизм как информирование. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 7 (21): в 3-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 165–169.


[Закрыть].

Финансовый капитал. Лоббист имеет возможность легально улучшать финансовое состояние чиновника, например, приглашая его на платные лекции, заказывая научные и творческие работы по проблемам его компетенции. С другой стороны, имея связи в бизнесе, лоббист представляет интерес для чиновника и в контексте возможного временного ухода с государственной службы, что довольно распространено, например, при победе оппозиционной партии на выборах в парламентских республиках.

Мобилизация капитала для публичного политика может осуществляться со стороны заинтересованных лиц лоббистами. Лоббист, привлекая деньги на избирательную кампанию со стороны заинтересованных общественных, профессиональных или корпоративных структур, берет с политика обещание отстаивать те или иные позиции в политической сфере, в которых заинтересованы его заказчики. Таким образом, через инструменты так называемого бандлинга[372]372
  Бандлинг (bundling от англ. дословно – пакетирование предоставляемых услуг) – организационный метод мобилизации капитала со стороны заинтересованных лиц для проведения предвыборной кампании кандидата на публичную должность или политической партии.


[Закрыть] лоббист устанавливает неформальные связи с потенциальными политическими лидерами в момент, когда они в наибольшей степени заинтересованы в такого рода контактах[373]373
  Подробнее об этом см.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение // Вопросы теории и практики. № 6 (20): в 2-х ч. Ч. II. Тамбов: Грамота, 2012. C. 205–214.


[Закрыть]. Если рассмотреть опыт США, то большинство комитетов политического действия, которые аккумулируют финансовые ресурсы в поддержку того или иного политика, стали не чем иным, как лоббистами их интересов. Некоторые из них даже просто являются структурными подразделениями лоббистских отделов создавших их организаций (коммерческих фирм, корпораций). Нередко главный лоббист такой организации возглавляет созданный ею комитет. Примером этому может служить формирование в 2011 г. собственного комитета политического действия корпорацией Facebook для финансовой поддержки близких ей кандидатов на будущих выборах и продвижения интересов социальной сети в органах власти США. Согласно статье в «вестнике американского лоббиста» газете The Hill в этом году Facebook потратила на лоббистские цели рекордную для себя сумму – 550 000 долл. Представитель компании, в частности, заявил, что комитет будет поддерживать кандидатов, которые «разделяют наши цели, отстаивая ценность инноваций в нашей экономике». Курировать деятельность комитета будет назначенный с июня 2011 г. вице-президент по глобальным коммуникациям компании Дж. Локхарт, бывший пресс-секретарь президента США Билла Клинтона[374]374
  Nagesh Gautham, Facebook to form its own PAC to back political candidates // The Hill от 26.09.2011.


[Закрыть].

Лоббист, помимо известных экспертизы и финансового ресурса, обладает социальным капиталом, особенно если он представляет интересы крупной группы влияния, например корпорации или общественной организации со значительной базой активных членов. Осознавая наличие социального капитала, лоббист имеет возможность оказывать значительное влияние как на профильных чиновников, так и публичных политиков. В части взаимоотношений с публичным политиком это реализуется по следующей схеме. Лоббист говорит парламентарию, что за такое-то решение нужно проголосовать подходящим для него образом. Взамен он предлагает голоса избирателей, которые входят в представляемую им группу давления. Политик, заинтересованный в переизбрании, обменивает свой голос и голоса своих сторонников (если это руководитель партии или профильного комитета) на электоральную поддержку, которую ему обеспечивает лоббист.

PR и GR-поддержка. Лоббист имеет возможность популяризировать сильные качества политического стейкхолдера в профессиональной и общественной средах, а также нейтрализовывать потенциальных политических оппонентов. По нашему опыту, данный ресурс лоббиста более востребован публичными политиками, хотя довольно часто может быть использован и руководящим составом государственных ведомств. Кроме того, важным ресурсом профессионального лоббиста является наличие глубинных связей с различными институтами власти, депутатскими группами и общественными организациями. Указанное дает ему возможность оказывать как положительное, так и отрицательное воздействие на движение документов вплоть до его полной блокировки.

Рассмотренные нами выше концепции по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, – равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового обмена. Представляемая далее теория «законодательного субсидирования» уже отводит активную роль политическим стейкхолдерам, а роль лоббиста принижается и сводится до роли «обслуживающего персонала». Остановимся на данном подходе подробнее.

Теория «законодательного субсидирования» была впервые разработана американским экономистом, профессором Мичиганского университета Р. Холлом и опубликована в журнале «Обзор американcкой политической науки» в феврале 2006 г. Исследуя активность лоббистов в Конгрессе США, ученый делает вывод, что лоббизм на практике не является стратегией, направленной на изменение позиции и предпочтений законодателя. По его мнению, лоббизм – это, скорее, попытка субсидировать законодательные ресурсы тех законодателей, чьи предпочтения уже разделили группы интересов. Вот что он пишет: «Лоббисты отличаются от законодателей своей специализацией на решении одной интересующей их проблемы и обладают значительными ресурсами для ее решения. Проблема лоббистов заключается в невозможности прямого участия в принятии политических решений в сфере законодательства. Ресурсы лоббиста, чтобы стать значимыми, должны быть реализованы через тех, кто имеет возможность участвовать в принятии этих решений. Соответственно, лоббист сначала отбирает законодателя, который уже имеет схожую с ним позицию и верования. Затем лоббисты субсидируют инициативы законодателей, предоставляя им данные для формулировки предложений, рассмотрения альтернатив, заключения, аргументы или иным способом помогают законодателям осуществлять самостоятельные действия по изменению содержания закона или вероятности его прохождения»[375]375
  Hall R., Deardorff A. Lobbying as Legislative Subsidy, American Political Science Review, vol. 100, no. 1. February 2006.


[Закрыть].

Теория «законодательного субсидирования» Холла базируется на трех предпосылках: первая – законодатель, чтобы иметь существенный вес в политике, должен активно в ней участвовать. Это значит, он должен принимать участие в законодательном процессе, предлагать законопроекты, поправки, выступать с предложениями. С другой стороны, суть политической деятельности, направленной на повышение авторитета и политического веса политика, заключается в построении коалиций сторонников, участии в процедурных маневрах (назначении в комитеты, манипуляциях повесткой дня), борьбе за голоса. Лоббист, таким образом, субсидируя законодателя, укрепляет политический авторитет своего избранника. Вторая предпосылка – политик, приступая к работе, должен определять приоритетные направления своей деятельности, на которых он будет специализироваться. Таким образом, одни выбирают банковское законодательство, другие – оборону, третьи – здравоохранение. Выбор приоритетов политика притягивают к нему отраслевых лоббистов, которые досконально разбираются в представляемой ими тематике. Третья предпосылка – ресурсы законодателей ограничены. У политиков ограничены время, персонал, информация и др. Следовательно, они не могут одновременно осуществлять все виды деятельности, которые должны обеспечить успех каждого из направлений политики, поддерживаемых ими и их избирателями. Лоббисты в данном случае являются дополнительным персоналом для законодателя, разгружая его временные затраты.

Основная идея концепции «законодательного субсидирования», заключается в том, что лоббист не влияет, а лишь помогает (по аналогии со «вспомогательным персоналом»), следует за уже определившимся и действующим в своих интересах законодателем, увеличивая его усилия по достижению целей, которые в том числе разделяет лоббист со своей группой влияния. Именно поэтому политики «действуют» в интересах группы в тот самый момент, когда они работают в своих собственных интересах. Анализируя практическую деятельность лоббистов, можно найти множество фактов, подтверждающих данный подход. Обычно процесс «субсидирования» проходит по следующей схеме.

Становится известно о той или иной инициативе законодателя (это могут быть высказывания, нормативные действия и пр.), которая коррелирует с интересами заинтересованной группы, связанной с лоббистом. Позиция законодателя может иметь как самостоятельный характер, так и быть вышестоящим партийным поручением или иметь любой иной характер. Задача лоббиста заключается в поддержке данной позиции. Опытному лоббисту всегда есть что предложить политику, чтобы максимизировать его эффективность, – это может быть целый арсенал вспомогательных действий от организации пресс-конференций, благоприятных публикаций в СМИ, подготовки качественной экспертизы в поддержку инициативы до блокировки политических оппонентов политика и многое другое. Публичные политики, которые имеют огромное количество разнообразных интересов и инициатив, направленных прежде всего на рост их популярности в самых разных социальных стратах, тем самым обрастают многочисленными лоббистскими группами, которые, в свое время подхватив их инициативу, делают всю черновую работу, начиная от отслеживания графика согласований по интересующему группу вопросу до частого самостоятельного проталкивания инициированных в прошлом решений или законопроектов.

В своей статье Р. Холл использовал разработанный им подход для объяснения лоббистского процесса на уровне законодательной власти – Конгресса США. Объясняется это тем, что политическая система США наделяет данный государственный институт значительным объемом реальных властных полномочий, которые – естественным образом – притягивают лоббистов, стремящихся изложить свои позиции и надеющиеся на учет их интересов. Несмотря на то что действующее законодательство, регулирующее лоббизм, распространяется и на исполнительную власть, все же лоббизм в Америке – это главным образом лоббизм в Конгрессе. Тем не менее нам представляется, что ограничение подхода только избираемыми конгрессменами неоправданно. Идея, заложенная в концепции «законодательного субсидирования», на наш взгляд, может быть переложена и на процесс взаимоотношений лоббиста с представителями публичной власти в целом, причем как с бюрократами (чиновниками), так и с избираемыми политиками. Если лоббизм, согласно Холлу, это – своего рода субсидия за предприимчивость законодателя, при которой лоббисты выборочно оплачивают информацию и услуги по законотворчеству разделяющих их мнение представителей, то, расширив данный тезис до публичной власти (государственной и муниципальной), сделав обобщение, можно утверждать, что это – «поддержка инициатив политического стейкхолдера, имеющего схожие с заинтересованной группой (на которую работает лоббист) интересы и полномочия». Рассмотрим эту гипотезу подробнее.

Субсидирование бюрократии

«Субсидирование бюрократии», в отличие от «субсидирования законодателей (шире группы избираемых политиков)», имеет ряд особенностей, которые необходимо выделить. Как нами было отмечено выше, бюрократы, в отличие от публичных политиков, имеют другую мотивационную систему. Деятельность публичного политика направлена на рост его популярности среди избирателей, которая характеризуется числом голосов, поданных в его поддержку. Ключевой же мотивирующей ценностью бюрократа является его стремление укрепить свое положения на иерархической лестнице. Объясняется это тем, что базисные для чиновника блага (степень влияния, количество подчиненных, уровень рассматриваемых вопросов, величина разделяемого бюджета и пр.) распределяются в соответствии с рангом, занимаемым на властной вертикали. Типологизируем наиболее распространенные потребности обобщенного чиновника, направленные на упрочнение его позиций на бюрократической лестнице, чего может добиться профессиональный лоббист (табл. 10).

Субсидирование бюрократии проходит по следующей схеме. На первоначальном этапе лоббист, определив группу бюрократов, задействованных в принятии государственного решения[376]376
  В данном случае речь идет о решениях, которые принимаются не единолично, а путем различным согласований как внутриведомственного, так и межведомственного характера. – Прим. авт.


[Закрыть], в котором он заинтересован, выделяет корпоративный интерес каждого. После этого он соотносит свой частный интерес с их позициями, пытаясь, если это возможно, найти вероятные точки пересечения интересов, достичь компромисса и пр. Как и для избираемых политиков, компетентность, профессионализм, эффективность являются – в преобладающем большинстве случаев – определяющими критериями, серьезно влияющими на развитие и рост положения чиновника в государственной иерархии. Особенно актуальной данная взаимозависимость стала в последние десятилетия благодаря развитию теории государственного управления, при которой бюрократ представляется подобным менеджеру от государства с четкой системой отчетности и нацеленностью на результат. Таким образом, понимая задачи, стоящие перед чиновником, лоббист начинает их поддерживать, так как реализация задач соответствует общим целям. Рассмотрим пример из практики.

В 2011 г. российское Министерство здравоохранения инициировало введение нормы, согласно которой запрещалась продажа сигарет в магазинах площадью до 50 м². По мнению экспертов, около 30 % продаж в магазинах шаговой доступности приходится на сигареты – в годовом исчислении это около 1 млрд долл.[377]377
  Толстых П. А. Достигнуть баланса реально // Российская газета от 05.06.2012.


[Закрыть] Инициатива чиновников от здравоохранения была, очевидно, обусловлена их корпоративным интересом по снижению уровня преждевременной смертности от потребления табака. Данный интерес входил в прямое противоречие с интересами табачной отрасли и мелкого ритейла, однако полностью соответствовал интересам крупных сетевых магазинов, которые стремились перевести эти продажи в свою пользу. На межведомственном уровне ситуация была неоднозначной: Министерству экономики и Министерству финансов инициатива не нравилась, так как мешала развитию экономики и уменьшала бюджетные платежи. Антимонопольная служба, в чью компетенцию входит развитие конкуренции, не одобрила норму, так ее внедрение привело бы к закрытию 175 000 торговых объектов и потере 300–500 000 рабочих мест. Министерство промышленности и торговли, несмотря на то что данная инициатива не соответствовала ее интересам, не дало резко отрицательного отзыва. По нашим оценкам, это произошло потому, что руководитель профильного департамента ведомства, готовящий заключение по данному вопросу, был выходцем из ассоциации, объединяющей крупных операторов розничных сетей и, очевидно, отражал их интересы. Данный пример показателен в том отношении, что различные лоббистские группы, которых затрагивала рассматриваемая инициатива Минздрава, четко оценивали как общекорпоративные интересы различных ведомств, так и – возможно – личные интересы отдельных чиновников. Далее, в зависимости от позиции того или иного ведомства, когда это было возможно, они субсидировали их активность, подыгрывали их корпоративным интересам, снабжая аргументами, помощью в проведении экспертизы, общественной поддержкой и пр. С представителями антимонопольного ведомства работали ассоциации малого бизнеса, ссылаясь на ограничение конкуренции; с министерством экономики – крупные табачные компании, приводя факты о возможных сокращениях рабочих мест и падении инвестиций и т. п. В рамках рассматриваемой нами концепции важно то, что лоббисты в этой кампании не пытались изменить мнение чиновников, которое уже сформировалось и было обусловлено их собственными корпоративными и личными интересами, они лишь усиливали позиции своих сторонников во власти, обеспечивали благоприятный общественный фон и пр.

Подводя промежуточный итог, выделим ряд сильных и слабых сторон в подходе Холла. Сильной стороной концепции «законодательного субсидирования» является то, что она позволяет решить проблему «неравного обмена», который возникает при попытках объяснить лоббизм как психологическую корректировку убеждений политика за счет предоставляемой ему лоббистом информации. Очевидно, что политический стейкхолдер, участвуя в принятии государственного решения, от которого, например, зависит возможный существенный рост (или сохранение) доходов той или иной компании или отрасли, при данном подходе получает взамен слишком мало – некую информацию, повышающую его компетентность, осведомленность и пр. Кроме этого, уж слишком наивными представляются позиции сторонников концепции информирования, считающих, что в политике (где основа выживания обычно – это отсутствие каких бы то ни было идеологических принципов и балансирование в зависимости от складывающейся конъюнктуры) информация, предоставленная лоббистом (какой бы весомой она не была), может кардинально поменять позицию политика.

Кроме этого, подход Холла косвенно развеивает миф о влиятельности лоббистов, который, по-видимому, они активно развивают и поддерживают, так как именно убежденность в их влиятельности со стороны плохо сведущих об особенностях «закрытого» политического процесса заинтересованных групп позволяет им в максимальной степени капитализировать свой ресурс в данных взаимоотношениях. Представленный вывод обосновывается еще и тем, что в лоббистском процессе во многих случаях чрезвычайно сложно оценить непосредственный вклад самого лоббиста в итоговое политическое решение, а сами политические процессы часто развиваются в выгодном для лоббиста направлении по своей собственной логике без какого-либо участия с его стороны.

Подводя промежуточный итог, можно утверждать, что теория «законодательного субсидирования» показывает важность для профессионального лоббиста внимательного отслеживания любых потребностей политического стейкхолдера, помощь в реализации которых будет способствовать укреплению их взаимоотношений, при этом ему следует четко понимать выделенные нами выше характерные мотивы, обуславливающие поведение политического стейкхолдера. При взаимодействии с политическим стейкхолдером необходимо учитывать систему его потребностей как основу понимания мотивов поведения.