Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

В рамках данного раздела нами была предпринята одна из первых в России попыток комплексно рассмотреть явление лоббизма как психологический феномен.

Представленный раздел состоит из шести подразделов. Вначале нами был исследован психологический портрет политического стейкхолдера. В этом подразделе мы представили ключевые, универсальные ценности и мотивировки двух психологически разноплановых групп: публичных политиков и чиновников (бюрократов). Типологизированный нами ценностный ряд политических стейкхолдеров определяет их систему мышления, поведения и обусловливает тот или иной выбор при взаимодействии с практикующим лоббистом. Глубинный анализ объекта воздействия является неотъемлемым, определяющим фактором в работе лоббиста, так как, чтобы оказать хоть какое-либо результативное влияние, нужно как минимум понимать мотивационную сферу лица, задействованного в принятии решения, его систему ценностей, взглядов и интересов.

Следующей задачей работы было проанализировать особенности психологических взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера. Стоит отметить, что данная задача осталось бы нерешенной, если бы не наши более чем десятилетние встроенные прикладные наблюдения за практикой лоббизма в России и за рубежом. Эти наблюдения дали нам возможность приобрести уникальный фактологический материал, который в преобладающем большинстве случаев недоступен ученым, исследующих такие взаимоотношения во всем мире, по причинам их закрытости и непрозрачности. Указанная сложность, а также полное отсутствие эмпирических данных фактически сводят любые рассуждения на темы, что такое лоббизм и какова природа взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером, на уровень предположений и псевдонаучности.

В качестве фундаментальной основы для анализа психологии взаимоотношений между лоббистом и политическим стейкхолдером мы переработали ряд традиционных разделов социальной психологии, а именно ее прикладной ветви – психологии коммуникации и влияния. Далее нами были рассмотрены три концепции, которые по-разному определяют психологическую природу взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, – равноправные партнеры, заинтересованные друг в друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового (межинституционального) обмена. В переработанной нами и расширенной теории «законодательного субсидирования» активная роль уже отводится политическим стейкхолдерам, а роль лоббиста принижается и сводится до уровня «обслуживающего персонала».

В следующем разделе нами были проанализированы ключевые технологии лоббизма с точки зрения того психологического воздействия, которые они оказывают на политических стейкхолдеров. Задачей данного раздела было понять, почему та или иная технология эффективна, на какую область психики объекта воздействия она направлена, какие ресурсы межинституционального обмена задействованы и пр.

В шестом, заключительном, разделе мы представили обобщенную авторскую модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. Главной целью представленной модели было обобщение рассмотренных ранее концепций, а также выработка единого универсального подхода, который всесторонне описывал бы сложную, многогранную природу взаимоотношений лоббиста и политического стейкхолдера.

Анализируя содержательный смысл лоббизма, нам представляется, что современными российской и зарубежной гуманитарными науками был обойден важный аспект в раскрытии данного общественно-политического явления, а именно: понимание лоббизма через призму принятия государственных (муниципальных) решений и через те документальные формы, в которых такие решения выражаются и закрепляются.

Уже ставшее традиционным понимание лоббизма через категорию «влияния» упускает тот факт, что конечной целью лоббизма, того, ради чего проводится лоббистская кампания, является реализованное государственно-управленческое решение, которое закрепляется в соответствующей форме и выражает частный интерес группы, представляемой лоббистом. В раскрытии явления лоббизма, образно выражаясь, исследователи традиционно шли как бы от лоббистов, например, исследуя технологии их влияния (характерно для политологов), правовые аспекты регулирования их деятельности (характерно для юристов) или раскрывая особенности их деятельности в ряде институтов государственной власти (например, наиболее характерны исследования в сфере законодательной ветви власти) и пр.

Однако, как нам представляется, перед тем как анализировать методы и порядок влияния, нужно понять, как устроен процесс выработки государственных (муниципальных) решений, а также – в каких формах он выражается. На наш взгляд, частая концентрация внимания специалистов по лоббизму на «влиянии» без должного понимания сущности процесса выработки и выражения (закрепления) государственных (муниципальных) решений вульгаризировала само понятие «лоббизм», в значительной мере свело понимание данного явления в плоскость нелегальной деятельности и коррупции[387]387
  Похожая проблема возникает и при попытках преподавания дисциплины лоббизма в качестве отдельного курса в высших учебных заведениях. Анализ существующих академических программ в Москве и Санкт-Петербурге показывает, что преподаватели в значительной мере концентрируют свое внимание на самих лоббистах и заинтересованных группах, чьи интересы они представляют, при этом базовым в данном предмете должен быть курс по выработке государственных (муниципальных) решений. Поняв, как вырабатываются, согласуются и оформляются государственные (муниципальные) решения (воздействие на содержание которых непосредственно являются ключевой и конечной целью лоббизма), студент с гораздо большим успехом сможет реализовать полученные знания на практике.


[Закрыть].

В рамках данного раздела предлагается обратный подход. Вначале следует рассмотреть то, как принимаются государственные решения, в каких формах они выражаются (закрепляются), а потом на основании этого проанализировать лоббистские кампании, которые всегда являются производными от полномочий и решений, закрепленных за государственными институтами. Такой подход, как нам кажется, не только обоснован, но и позволит в полной мере, комплексно раскрыть это явление. Ведь цель лоббизма – принятое в частных интересах государственное (муниципальное) решение. Но если цель лоббиста – принятие государственного решения, то для того, чтобы полноценно ответить, что такое лоббизм, необходимо разобраться с тем, что такое государственно-управленческое решение, в каких формах оно реализуется и закрепляется, и уже после этого пытаться дать оценку тому, как частный интерес может быть эффективно реализован в данном процессе.

Очевидно, что данная тема перекликается с дисциплиной «государственное и муниципальное управление». Предмет изучения данной дисциплины – управление при использовании публичной государственной власти (от имени всего общества) и управление в масштабах муниципального образования (села, города, района и т. д.).

В учебном пособии под редакцией правоведа В.А. Козбаненко дается такое определение рассматриваемого нами понятия: «Государственно-управленческое решение – осознанно сделанный субъектом государственного управления выбор целенаправленного воздействия на социальную действительность, выраженный в официальной форме»[388]388
  Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации: В 2-х т.: Учебник. М.: Статус, 2002. С. 141.


[Закрыть]. Между тем существует более широкое понятие государственно-управленческого решения – это властная воля государства, которая приобретает официально выраженную форму, будучи закрепленной в существующих государственных актах, издаваемых государственным органом либо должностным лицом в соответствии со своей компетенцией и в пределах предоставленных полномочий. В определении Козбаненко рассмотрим ключевые моменты, которые являются определяющими при понимании содержательного смысла лоббизма.

Во-первых, это наличие субъекта государственного управления, представителя публичной власти, имеющего соответствующие полномочия по выработке управленческих решений. Очевидно, что у огромного массива представителей публичной власти имеются различные возможности по реализации своей воли в итоговых государственно-управленческих решениях. На примере России наибольшие возможности по реализации своей управленческой воли существуют у главы государства, который определяет общие направления внешней и внутренней политики, далее следует Председатель Правительства Российской Федерации, ответственный за социально-экономический курс страны; управленческие возможности заместителей Председателя Правительства и руководителей министерств и ведомств ограничены закрепленным предметом их компетенции (например, отраслью экономики). Самыми ограниченными возможностями на уровне исполнительной власти обладают чиновники в ранге специалиста или эксперта. Однако с точки зрения теории лоббизма следует понимать, что, принимая управленческое решение в своей узкой предметной области, например при подготовке записок, проектов заключений, воля такого на первый взгляд рядового чиновника может найти (и часто находит) финальное выражение в итоговых документах, принимаемых парламентом и (или) выходящих за подписью Президента или Председателя Правительства.

Во-вторых, следует отметить наличие осознанно сделанного выбора. Социолог Т. Кулакова справедливо замечает, что мы можем говорить о «решении» только в том случае, если существует выбор не менее чем из двух альтернативных возможностей. Если рассматривается или прорабатывается только один подход к какой-либо социальной проблеме и выбор как таковой отсутствует, нельзя говорить о том, что это – решение[389]389
  Кулакова Т. А. Государственные решения. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. М.: Роспэн, 2012. С. 146.


[Закрыть]. Следует отметить, что наличие выбора вообще является фундаментальной предпосылкой существования лоббизма как социальной данности. Если бы у представителя публичной власти не было сомнений в том, какое из решений принять, не было бы и лоббистов, которые с помощью различных средств склоняли бы его к выбору более выгодного им управленческого решения, преподнося его как наиболее оптимальное с точки зрения государства.

В-третьих, важно наличие воздействия на социальную действительность. Другими словами, государственно-управленческие решения, принятые представителем публичной власти, не проходят бесследно, а часто имеют значительные последствия, влияющие на положение общественных акторов, нормативную регуляторику ведения бизнеса, инвестиции, налогообложение, корпоративный имидж и многое другое. Именно эти последствия, обусловленные возможностями государства по изменению социальной реальности, определяют существование лоббизма как значимого общественно-политического института. С некоторыми оговорками можно утверждать, что чем большее воздействие оказывает государство на социальную действительность, тем более развит лоббизм. Именно с этим связаны активность профессиональных лоббистов в таких отраслях, как ТЭК, фармацевтика, табачная, и их слабость в отрасли информационных технологий.

В-четвертых, играет роль выражение государственно-управленческого решения в официальной форме, которое закрепляется в соответствующих документах. Все официальные решения, имеющие статус государственных, оформляются надлежащим образом в виде различных документов (актов). Документирование предполагает соблюдение установленных правил записи и оформления управленческих решений. Надлежащее соблюдение таких правил обязательно, так как придает им официальное выражение и юридическую силу. Так, пока какой-либо документ, например приказ министра, не зарегистрирован, он юридически не существует. Федеральный закон не вступит в силу, пока он не опубликован в строго установленных изданиях. Глубокое понимание того, в какой форме выражается государственно-управленческое решение в разных институтах власти по одному или другому поводу, является важным критерием профессионализма лоббиста.

Рассмотрим виды государственно-управленческих решений.

Для более глубокого понимания природы государственно-управленческих решений проведем их классификацию с точки зрения теории лоббизма. Данная работа необходима, так как в зависимости от процесса принятия государственно-управленческого решения формируется тактика лоббиста, который стремится на это решение повлиять. Итак, здесь нами будут рассмотрены наиболее важные для лоббистской деятельности виды решений: единоличные и коллегиальные, политические и административные.

Индивидуальные государственно-управленческие решения – это решения, которые принимаются должностным лицом единолично в соответствии с утвержденными полномочиями. Наиболее показательные примеры таких решений: поручения и указания Президента Российской Федерации, инициативы депутатов Федерального Собрания по инициации депутатского запроса или обращения и пр.

Стоит отметить, что в современной практике государственного управления единоличные решения, особенно по наиболее важным вопросам, встречаются гораздо реже, чем коллегиальные. Объясняется это, с одной стороны, стремлением снизить субъективное влияние «человеческого» фактора при подготовке решения, с другой – минимизировать коррупционные риски. Таким образом, с определенными оговорками можно утверждать, что современные государственно-управленческие решения принимаются коллегиальным путем, когда в выработке финального документа участвует целый ряд государственных институтов и организаций.

Коллегиальные государственно-управленческие решения – это решения, принятые группой уполномоченных должностных лиц путем совместного обсуждения вопроса с учетом разных мнений и предложений. Выделяют два основных типа коллегиальности: решающая форма коллегиальности и совещательная форма[390]390
  Большая Советская Энциклопедия. 3-е издание. 12-й т. Статья «Коллегиальность». М.: Советская энциклопедия, 1973. С. 624.


[Закрыть]. Рассмотрим их подробнее.

a. Решающая форма коллегиальности. При решающей форме коллегиальности окончательный выбор решения осуществляется путем голосования присутствующих и уполномоченных должностных лиц. Например, решения Государственной Думы принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием. Проекты федеральных законов, постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В ряде важнейших для лоббиста коллегиальных органов для принятия решений «большинства» недостаточно. Так, например, для принятия решений на заседании «Комиссии Министерства здравоохранения Российской Федерации по формированию перечней лекарственных препаратов для медицинского применения и минимального ассортимента лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи» требуется квалифицированное большинство (не менее двух третей) от числа голосов присутствующих на заседании членов Комиссии путем открытого голосования. Как известно, для принятия конституционных законов также требуется конституционное большинство в две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и три четверти голосов от общего числа членов Совета Федерации. Кроме того, согласно Конституции России, для преодоления президентского вето требуются те же две трети голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Решения на заседаниях Правительства Российской Федерации, а также правительственных комиссий принимаются, как правило, общим согласием.

б. Совещательная форма коллегиальности. При совещательной форме коллегиальности итоговое решение принимается единоличным решением должностного лица, возглавляющего коллегию. Например, неурегулированные разногласия по проекту федерального закона рассматриваются на совещании под руководством Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей) с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, когда с ними имеются разногласия. Итоговое решение по проекту федерального закона принимается Председателем Правительства или заместителями Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

Важной особенностью современной системы выработки государственно-управленческих решений коллегиального типа являются их детальные предварительные проработка и согласование. К непосредственному заседанию коллегии результат рассмотрения вопроса по большей части уже известен, а сама процедура заседания носит довольно формальный (ритуальный) характер. Как известно, профильные департаменты Правительства уже за три дня до заседания Правительства Российской Федерации готовят соответствующие проекты протокольных решений по вопросам, вынесенным на заседание Правительства, с учетом предложений, представленных руководителями федеральных органов исполнительной власти, на которые возложена подготовка соответствующих проектов документов. По итогам заседания Правительства при подготовке текста разделов протокола за основу, как правило, принимается проект протокольного решения, разосланного членам Правительства по соответствующему вопросу повестки его заседания. Аналогичная ситуация характерна и для современного законотворческого процесса при рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов. По устоявшейся практике ключевые решения по голосованию депутатов на пленарных заседаниях Государственной Думы в среду и в пятницу принимаются на заседании Президиума фракции «Единая Россия», которое проходит в понедельник. При рассмотрении проектов федеральных законов во втором чтении определяющее значение играет позиция профильного Комитета, который формирует таблицу поправок, рекомендуемых к принятию.

В отношении формирования состава членов коллегиальных органов стоит отметить, что они традиционно состоят из председателя, заместителя председателя, ответственного секретаря, а также членов, часть из которых входит в коллегию (по согласованию). В положении о коллегии закрепляются полномочия председателя и его заместителей. Председатель ведет заседание коллегии. Заместитель исполняет обязанности председателя в случае его отсутствия. Ответственный секретарь осуществляет функции по организации деятельности коллегии. Довольно часто определенный член в состав коллегии включается по согласованию. В этом случае в списке членов коллегии рядом с его фамилией и должностью в скобках указывается «(по согласованию)». Это стандартная форма, когда в коллегию входит представитель другого института власти или организации, которые формально не подчиняются органу, утверждающему ее состав. При этом права такого рода членов коллегии идентичны правам рядовых членов.

Довольно часто члены коллегии могут быть с правом решающего и совещательного голосов. Решающий голос – голос члена коллегии, который учитывается при принятии итогового решения. Совещательный голос, напротив, имеет консультативный характер, и его позиция не влечет никаких юридических последствий. Также «решающим» часто называется голос председателя коллегии. Этот голос «решал» вопрос, поставленный на голосовании, когда мнения остальных членов коллегии разделились поровну. Неслучайно коллегии для решения вопросов с помощью голосования всегда создаются из нечетного числа членов, имеющих право голоса. Например, на заседании Правительства Российской Федерации на основании предложения члена Правительства по решению председательствующего может быть проведено голосование. В этом случае решение принимается большинством голосов присутствующих на заседании членов Правительства. При равенстве голосов решающим является голос председательствующего на заседании.

Данное разделение обусловлено тем подходом, который используют лоббисты в своей практической деятельности. Первый вид решений принимается по наиболее важным общественно значимым проблемам единоличными (например, Президент) либо коллегиальными (например, Правительство) органами власти. Политические решения составляют первичный уровень государственно-управленческих решений, тогда как административные решения являются вторичными, имеющими подчиненно-вспомогательное значение. Административные решения производны от политических в том смысле, что они направлены на обеспечение условий для подготовки, принятия и реализации решений политического руководства. Отличительная особенность государственных решений административного уровня в том, что они, как правило, имеют, обезличенный характер. В их подготовке, принятии и выполнении участвует большое число специалистов разного профиля, а потому их авторство не связывают с именем конкретного госслужащего[391]391
  Козбаненко В. А. Государственное управление: основы теории и организации: В 2-х т.: Учебник. М.: Статус, 2002. С. 142.


[Закрыть]. С точки зрения теории лоббизма политические решения обладают большей энергией реализации, они задают необходимый вектор движения, который формально должен быть исполнен. Показательными примерами таких решений являются, например, поручения Президента Российской Федерации, председателя Правительства Российской Федерации, заместителей председателя Правительства Российской Федерации и пр. Очевидно, что значение такого рода политических решений крайне велико. Однако, несмотря на отмеченную энергию, это не значит, что они в обязательном порядке будут исполнены. Многие публичные заявления, озвученные договоренности и поручения даже первых лиц государства довольно часто так и оставались в качестве государственно-управленческой идеи, не пройдя соответствующий цикл необходимых для их реализации юридических процедур. Для подтверждения можно привести примеры совещаний, заседаний комиссий или советов при Президенте Российской Федерации, на которых многие представители некоммерческого сектора имеют институциональное представительство. Часто по итогам данных мероприятий в ответ на просьбу той или иной группы влияния первым лицом государства принимаются политические решения, даются соответствующие поручения для «проработки» вопроса. Некоммерческий сектор, который в России в большинстве своем далек от практики лоббизма, считает, что после этого выделенная ими проблема будет решена автоматически. Однако в процессе обеспечения политического решения проходит множество бюрократических процедур, административных согласований, в результате которых лоббистская инициатива может быть заторможена (например, в результате неудачи согласования с тем или иным государственным институтом или противодействия конкурентов), а впоследствии и остановлена. Это говорит о том, что лоббисту, даже если ему удалось добиться поддержки своих инициатив на политическом уровне, не следует пренебрегать административным взаимодействием.