Текст книги "GR: Полное руководство по разработке государственно-управленческих решений, теории и практике лоббирования"

● регулярность подготовки мониторинга деятельности органов государственной власти и кадрового состава, его качество;

● регулярность и качество отчетов о работе органов государственной власти;

● полезность предоставляемой информации для принятия решений;

● оперативность появления аналитики по результатам принимаемых или планируемых государственных решений;

● источники, используемые при подготовке аналитических записок и мониторинга, их эксклюзивность;

● количество посещаемых мероприятий с участием представителей органов власти, из них – организованных самими органами власти;

● реалистичность прогнозов изменений в государственной политике или в кадровом составе государственных ведомств;

● использование услуг внешних консультантов;

● качество SWOT-анализа, его практическая пригодность для менеджмента компании;

● качество готовящейся аналитики, возможность ее использования для принятия управленческих решений топ-менеджментом компании и др.

Задача 3. Координация выстраивания отношений компании с органами государственной власти. При оценке деятельности GR-департамента по координации выстраивания отношений компании с органами государственной власти возможно использование следующих показателей:

● регулярность проведения двусторонних и многосторонних встреч с заинтересованными лицами в компании;

● универсальность общей линии (принципов) взаимодействия с органами государственной власти;

● способность «удерживать» единые стандарты лоббистской деятельности в компании;

● умение убеждать коллег в правоте выбранной лоббистской стратегии;

● учет потребностей и проблем различных подразделений и филиалов компании при выработке единой линии взаимодействия с органами государственной власти, эффективность и оперативность удовлетворения потребностей и решения проблем;

● степень координации ключевых информационных потоков взаимодействия функциональных и региональных подразделений компании с органами государственной власти;

● количество важных решений, принимаемых без ведома GR-департамента;

● количество информации и консультаций (аналитические записки, обзоры, справки), предоставленных по запросам заинтересованных лиц в компании;

● степень удовлетворенности запрашивающей стороны;

● оперативность деятельности и др.

Задача 4. Воздействие на органы государственной власти. Наибольшую сложность представляет оценка воздействия на органы государственной власти. Здесь можно учитывать множество показателей, которые условно делятся на результаты самостоятельной работы GR-департамента, а также результаты, полученные при работе с партнерами и внешними организациями.

Результаты самостоятельной деятельности GR-департамента:

● качество и обоснованность плана лоббистского воздействия компании, плана отдельных лобби-кампаний;

● количество проведенных мероприятий с участием представителей органов государственной власти за отчетный период: семинары, конференции, круглые столы, форумы и др.;

● количество проведенных кампаний в СМИ, широта охвата аудитории;

● количество организованных встреч с представителями органов власти, в том числе с представителями высшей политической и административной элиты;

● регулярность и оперативность обеспечения контактов руководства компании с ключевыми фигурами в профильных государственных ведомствах;

● количество осуществленных визитов в органы власти;

● количество посланных писем, факсов, интернет-коммуникаций, частота телефонных звонков;

● количество и масштабность проведенных работ и исследований по заказу и (или) в интересах органов государственной власти;

● количество и характер информации, предоставляемой в органы государственной власти;

● количество подготовленных проектов нормативно-правовых актов, поправок и обоснований к ним;

● частота неформальных встреч с представителями органов власти;

● установление неформальных контактов с представителями органов власти;

● количество политических и административных лиц в сфере деятельности компании, с которыми поддерживаются отношения;

● количество организованных или совместно проведенных мероприятий в сфере социальной ответственности бизнеса (отдельный блок задач, если имеется в виду взаимодействие с органами власти);

● самостоятельность в достижении результатов, решении поставленных задач;

● частота вовлечения высшего руководства компании в решение лоббистских задач;

● частота рабочих командировок;

● количество реализованных лоббистских проектов;

● частота участия в работе правительственных и парламентских рабочих групп, комитетов и комиссий.

Результаты работы с партнерами и прочими внешними организациями:

● частота привлечения внешних подрядчиков для решения конкретных лоббистских задач;

● соотношение цены и качества продукции (услуг) предприятия;

● коалиции, заключенные с третьими сторонами (компании, НГО) в процессе отстаивания интересов компании, количество и статусы союз-ников;

● количество созданных групп воздействия на органы государственной власти, их мобильность и надежность использования;

● количество созданных общественных организаций, их активность, степень участия в управлении делами и др.

Задача 5. Обеспечение преференций и государственных заказов для компании. При оценке деятельности департамента по получению преференций и государственных заказов для компании целесообразно использование различных показателей. Возможные показатели оценки:

● количество поданных заявок;

● обеспечение заявок сопроводительной документацией (количество, качество документов);

● количество проведенных встреч с представителями ОГВ, осуществляющих закупки;

● количество тендеров, в которых компания приняла участие, из них выигранных, и др.

Обобщенную систему оценки эффективности работы отдела, по мнению исследователей, со всевозможными критериями, мы для наглядности изобразим в виде следующей схемы (рис. 9).

Подводя итог по анализу количественного и качественного подходов, сделаем ряд выводов.

Количественный подход более конкретен и применим как для оценки лоббистских проектов (лоббистских кампаний), компетенции отдельных лоббистов, лоббистских фирм и ассоциаций, так и структурных подразделений по связям с органами государственной власти в целом. Однако, как уже было отмечено выше, довольно часто деятельность лоббиста является полезной для совершенствования работы внутри предприятия и способствует более эффективному управлению им самим, в особенности в политических системах с повышенной ролью государства в экономике. В таких случаях целесообразно также использовать качественный подход, его элементы или комбинации.

Применимость того или иного подхода, по нашим наблюдениям, довольно сильно зависит от принятой в компании корпоративной культуры. Например, в ряде юго-восточных компаний РФ, в которых мы проводили исследования[327]327
  Толстых П. А. Рейтинг лучших GR-специалистов России. Вып. 1–3 // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2008–2011.


[Закрыть], неоднократно утверждали, что для их департамента по связям с органами государственной власти свойственна не активная позиция, заключающаяся, в частности, в давлении на органы государственной власти, а реактивная позиция, заключающаяся лишь в отслеживании потенциальных политических угроз. Когда данные угрозы обнаружены, компания не стремится влиять на власть, а лишь заблаговременно подстраивается под изменяющуюся политическую конъюнктуру. Фактически роль работы департамента по связям с госорганами в таких случаях будет только вспомогательной, его задача – заблаговременно анализировать политические риски (тенденции), помогая руководству компании принимать более эффективные управленческие решения. Очевидно, что в организациях такого типа применим только качественный подход. Напротив, в американских и преимущественно в российских компаниях, по нашим прикладным наблюдениям, используют проактивный подход. Корпоративные лоббисты активно влияют на власть, создают тактические коалиции, используют различные методы кулуарного и общественного давления и пр. Происходит это потому, что их эффективность прямо привязана к вкладу в изменение финансовых показателей компании. Экономическая оценка деятельности лоббистской команды в таких случаях строится преимущественно на количественном подходе, реже – на качественном. Наконец, в ряде отраслей оценка деятельности корпоративных и внешних лоббистов строго привязана к их вкладу в экономические показатели компании. Такая ситуация, по нашим наблюдениям, характерна для фармацевтической отрасли России, где ключевая функция лоббистов заключается в стимулировании государственных закупок лекарств. В таких случаях используется только количественный подход.

Несмотря на институционализацию отрасли профессионального лоббирования за последние десять лет, которая заключается в создании и развитии корпоративных подразделений по связям с органами государственной власти, наличии лоббистских фирм и профильных ассоциаций (ведущих относительно прозрачную деятельность, избегающих коррупционных или этических конфликтов), до сегодняшнего момента экономическая теория избегала оценки их деятельности. Таким образом, в России на практике инвестирование в подобного рода направления делается, скорее, «по наитию» и зависит прежде всего от отношения к нему высшего руководства компании (в том числе позиции зарубежного головного офиса, если речь идет об иностранной компании), авторитета руководителя по связям с органами государственной власти компании, критичности (остроты) отношений с российскими органами государственной власти и других факторов. Кроме того, как свидетельствуют наши исследования, в преобладающем большинстве известных нам департаментов по связям с органами государственной власти вообще не делается последующая экономическая оценка подобного рода вложений (или последствий отказа от вложений), рентабельности успешных (или неудачных) лоббистских компаний, эффективности работы нанятых профессионального консультанта или ассоциации. Отчасти это происходит в силу относительно низкого уровня развития данной отрасли в России, которой, по нашим оценкам, чуть более десяти лет.

В рамках данной работы был рассмотрен лоббизм с точки зрения экономической парадигмы как деятельность специально уполномоченных сотрудников корпораций, а также представляющих их интересы лоббистских фирм и профессиональных ассоциаций, направленная на повышение интегральной прибыльности и обеспечение устойчивого развития бизнеса организации за счет выстраивания долгосрочной, комфортной, предсказуемой системы взаимоотношений с профильными для компании политическими стейкхолдерами федерального и регионального уровней.

Отталкиваясь от данного концептуального подхода, нами была разработана экономическая теория лоббизма, позволяющая всесторонне раскрыть данное явление с точки зрения экономической парадигмы. В частности, были получены следующие результаты:

1. Показана экономическая природа участия организаций в лоббистских проектах (кампаниях), успешная реализация которых часто сопровождается значительным объемом плохо прогнозируемых рисков, однако, как показали расчеты, рентабельность некоторых из них может превышать затраты в десятки и сотни раз.

2. Осуществлен анализ влияния лоббизма на доходы компании, типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия увеличения доходности компании.

3. Осуществлен анализ влияния лоббизма на сокращение расходов компании (связанных с административными издержками), типологизированы основные направления деятельности лоббистов относительно критерия сокращения расходов.

4. На основании прикладных исследований приведена структура расходов организаций на реализацию лоббистских функций в современной России. На основании этих данных впервые приведена количественная оценка отрасли профессионального лоббирования в России.

5. Проведена оценка рисков, связанных с участием организации в лоббистских проектах, осуществлена типологизация данных рисков и разработаны практические рекомендации по их минимизации.

6. С целью анализа рентабельности лоббистских проектов предложено два взаимодополняемых подхода – количественный и качественный – позволяющих проводить комплексную объективную оценку эффективности как отдельных специалистов по связям с органами государственной власти, лоббистских фирм и ассоциаций, так и соответствующего подразделения по связям с органами государственной власти в рамках корпоративных структур.

Предложенный экономический подход к деятельности по связям с органами государственной власти с точки зрения прикладного применения позволит организациям повысить свою эффективность, а руководителям принимать более взвешенные решения относительно участия в лоббистских проектах.

Ставший уже традиционным подход к раскрытию сущности лоббизма связывает данное политическое явление с неким процессом воздействия представителей заинтересованных групп с представителями публичной власти с целью учета их интересов в государственных решениях[328]328
  См., напр.: Профессиональный словарь лоббистской деятельности / Сост. П. А. Толстых // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. М., 2009: http://lobbying.ru/dictionary_word.php?id=1.


[Закрыть]. Большинство гуманитарных работ в этой области концентрирует свое внимание на деятельности лоббистов, используемых ими методах, технологиях, проводимых ими кампаниях и пр. Объект воздействия лоббиста – представители государственной (муниципальной) власти – рассматривается с формальной точки зрения как некоторый безликий институт по выпуску решений.

При этом ученые, как нам кажется, упускают из виду сложную природу психологического взаимоотношения двух акторов, один из которых наделен властью (объект воздействия), а другой (субъект воздействия) нацелен повлиять на мысли, установки и решения первого. При этом, очевидно, чтобы оказать хоть какое-то результативное воздействие, нужно как минимум понимать мотивационную сферу лица, задействованного в принятии решения, его систему ценностей, взглядов и интересов.

В этом контексте нельзя не согласиться с психологом М. Пушкиной, которая утверждает, что «любое политическое решение принимается конкретным человеком и, кроме законов юридических, регламентирующих деятельность государственного служащего, подвержено влиянию классических законов психологии коммуникации»[329]329
  Пушкина М. Психология GR-деятельности. GR-связи с государством: теория, практика и механизмы взаимодействия бизнеса и гражданского общества с государством. М.: Роспэн, 2012. С. 259.


[Закрыть]. Для лоббиста, следовательно, здесь важно не только подготовить документ, отражающий его интересы, но и учитывать особенности психологической личности политического стейкхолдера, чтобы в наиболее убедительном виде представить подготовленную информацию.

Очевидно, что всесторонний анализ лоббизма невозможен без рассмотрения с позиций традиционных разделов социальной и политической психологии, а именно ее прикладной ветви – психологии коммуникации и социального влияния. Эта область изучает и решает проблемы общения и взаимоотношений между людьми, речевого и социального воздействия и управления поведением людей, групп и сообществ. Предмет изучения и инструментарий этой области, очевидно, играют гораздо большую роль в функционировании и развитии анализируемого нами явления, чем считалось раньше.

Рассмотрев соответствующую гуманитарную литературу, а также систематизировав собственный многолетний опыт наблюдений за данными взаимоотношениями, наглядно представим психологическую теорию лоббизма. Процесс построения концепции охватит следующие этапы. Вначале рассмотрим психологический портрет политического стейкхолдера. В данном разделе представим ключевые, универсальные ценности и мотивировки представителей публичной власти, которые обусловливают их поведение. Далее нами будут рассмотрены три концепции, которые по-разному определяют характер психологического взаимодействия между лоббистом и политическим стейкхолдером. В теории «психологического влияния» роль лоббиста активна, а роль политического стейкхолдера пассивна. В теории «социального обмена» лоббист и политический стейкхолдер, скорее, – равноправные партнеры, заинтересованные в друг друге и участвующие в закрытых сделках межгруппового (межинституционального) обмена. В теории «политического субсидирования» активная роль уже отводится политическим стейкхолдерам, а значимость лоббиста принижается и сводится до «обслуживающего персонала». Далее на основании рассмотренных концепций нами будут проанализированы ключевые технологии лоббизма с точки зрения того психологического воздействия, которые они оказывают на политических стейкхолдеров. После этого мы представим обобщенную авторскую модель психологического взаимодействия лоббиста и политического стейкхолдера. В заключение мы подведем итоги и сделаем финальные выводы.

Под «психологическим портретом» психологи понимают комплексную психологическую характеристику человека, содержащую описание его внутреннего склада и возможных поступков в определенных значимых обстоятельствах[330]330
  Филатов А. Профайлинг. Как научиться разбираться в людях. М.: Перо, 2016. С. 416.


[Закрыть]. Под «внутренним складом» мы будем понимать ключевые, универсальные ценности и мотивировки, которые обусловливают поведение человека.

В рамках данной работы будем использовать термин «политический стейкхолдер» – это обобщенное название представителя государственной (муниципальной) власти, в котором заинтересован лоббист, так как от его мнения (позиции, резолюции, заключения, голосования и пр.) зависит судьба интересующего лоббиста вопроса. Политических стейхолдеров для удобства разделим на публичных политиков, непосредственно избираемых населением (например, парламентариев), и чиновников (бюрократов), назначаемых на свои должности. Данное деление необходимо, так как в процессе коммуникации с лоббистами каждый из них имеет свой обособленный ценностный ряд, который необходимо рассмотреть отдельно.

Согласно политологическому словарю, бюрократия (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) – это система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи, наиболее эффективным способом[331]331
  Большая актуальная политическая энциклопедия / Под общ. ред. А. Белякова и О. Матвейчева: http://politike.ru/termin/byurokratija.html.


[Закрыть]. В нашем анализе под бюрократией будем понимать наемных (не избираемых) служащих (чиновников) публичных органов власти, характеризующихся строгой иерархией взаимоотношений, четким разделением функций, стандартизированными схемами принятия решений. Поведение бюрократии, на наш взгляд, обусловлено как минимум тремя факторами[332]332
  Индивидуальный фактор нами намерено не рассматривается, так как раскрывает особенности личности, а не универсальные особенности профессионального класса, которые мы пытаемся выделить. – Прим. авт.


[Закрыть]:

1. Общими ценностями, характерными для данного класса (профессиональный ценностный ряд);

2. Нормативными предписаниями, положениями, закрепляющими его конкретные полномочия;

3. Особенностями системы (внутриведомственной культурой), в которой он функционирует (корпоративный ценностный ряд).

Рассмотрим каждый из представленных факторов подробнее.

Профессиональный ценностный ряд

Можно ли выделить универсальные ценности бюрократии, обусловливающие их мотивационную сферу, заставляющие действовать так или иначе? Политологи В. Жукова и Б. Краснова считают, что ядро бюрократической системы ценностей образует карьера, с мыслью о которой сопоставляются все помыслы и ожидания, тесно связаны статус и престиж служащего. Другим важным элементом бюрократической системы ценностей выступает самоотождествление служащего с большой и влиятельной организацией, служение ей как средству достижения собственной выгоды[333]333
  Общая и прикладная политология: Учеб. пособие / Под общ. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: МГСУ; Союз, 1997.


[Закрыть]. Представляется, что под карьерой ученые понимают движение по властной вертикали, в результате которой растут влияние чиновника и его власть. С другой стороны, государственный статус и связанные с этим блага (стабильность, уважение и пр.) являются для чиновника базисными ценностями, именно благодаря этому он предпочел государственную службу работе в бизнесе. Таким образом, быть причастным к государству, масштабность деятельности, ее непосредственное влияние на происходящие в государстве изменения, круг общения и пр. имеют для чиновника гораздо большее значение, чем финансовая составляющая, которая более привлекательна для других социальных групп, например предпринимателей или представителей корпоративной бизнес-среды.

Не в полной мере разделяют данную трактовку сторонники влиятельной теории рационального выбора, которые представляют свой подход к рассматриваемому вопросу. Например, российский экономист Р. Нуреев, анализируя мотивацию бюрократии при выработке государственных решений, пишет: бюрократы стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы для них доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. На экономии общественных благ они мало что могут заработать, принятие же дорогостоящих программ предоставляет им широкие возможности для личного обогащения, усиления влияния, укрепления связей с поддерживающими их группами и, в конечном счете, для подготовки путей «отхода» на какое-нибудь «теплое» местечко[334]334
  Нуреев Р. М. Курс микроэкономики: Учебник для вузов (2-е изд., изм.). М.: НОРМА, 2000.


[Закрыть]. Стоит добавить, что данный подход был заложен еще основоположником экономической теории бюрократии, американским ученым В. Нисканеном, который считал, что аргументами функции полезности бюрократа являются жалованье, число подчиненных и их зарплата, общественная репутация, сопутствующие должности блага, власть и статус. Поскольку большинство этих аргументов в функции полезности бюрократа напрямую зависят от величины бюджета, отсюда следует, что максимизирующий полезность бюрократ стремится сделать бюджет как можно большим[335]335
  Niskanen W. A. Bureaucracy and representative government. Chicago, 1971.


[Закрыть]. Величина этого бюджета, полнота его властных полномочий, количество подчиненных, уровень решаемых вопросов непосредственно зависят от сохранения и укрепления его положения на властной вертикали. Именно эти блага являются базисными в его системе мотиваций и определяют его действия.

Нормы и положения, закрепляющие конкретные полномочия бюрократа

Бюрократ, в отличие от избираемого политика, выбирает предмет своей деятельности не самостоятельно; его полномочия, сфера ответственности строго закреплены в нормативных актах, регулирующих деятельность. Как правило, общая сфера ответственности органа власти прописывается в федеральных законах и уже затем конкретизируется в положениях о деятельности ведомства, структурном подразделении ведомства (департамента, управления, отдела) и пр. Полномочия конкретного чиновника структурного подразделения ведомства могут быть уточнены в должностных инструкциях, оформлены приказом вышестоящего руководителя или его устным распоряжением. Понимать нормативную сферу ответственности чиновника для лоббиста чрезвычайно важно, так как именно она определяет его возможности и потенциальные действия. Данная ответственность может быть связана как с какой-то определенной проблемной сферой (например, инвестиции, собираемость налогов и пр.), так и иметь ярко выраженную отраслевую специфику (здравоохранение, сельское хозяйство и пр.).

Отдельный интерес в рамках рассматриваемого нами вопроса, представляет нормативное закрепление полномочий чиновника при взаимоотношении с лоббистами. Стоит отметить, что во многих странах (США, Великобритании, Канаде, Германии и пр.) они строго регламентируются как самостоятельными федеральными законами, так и специальными нормами в положениях о деятельности ведомства, отдельными уточняющими инструкциями, которые, как правило, связаны с передачей информации, приемом подарков, приглашением на обеды и пр. Основной тренд в государственном управлении последних десятилетий направлен на максимальную прозрачность данных взаимоотношений.

Особенности внутриведомственной культуры ведомства (корпоративный ценностный ряд)

Под внутриведомственной культурой мы понимаем свод неформальных правил, отношений, сложившихся в ведомстве. Психолог И. Бурикова справедливо отмечает, что при оценке специфики деятельности государственного служащего необходимо учитывать особенности так называемой системы, то есть сложившихся административных функциональных связей в структуре органов государственной власти. Ученый определяет данное явление термином «субкультура власти» и связывает ее особенности с психологическими аспектами формирования руководящих сотрудников ведомства. На примере России ХХ – ХХI вв. Бурикова выделяет: партработников, стройотрядовцев, комсомольцев, бизнесменов 1980-х, бизнесменов 1990-х, бизнесменов 2000-х, строителей, транспортников, военных, «гэбистов» и др. Каждая субкультура во власти имеет свою историю возникновения, своих сторонников, правила коммуникации, нормы и традиции общения, свои внешние и внутренние признаки, обладает свойствами открытости или закрытости и т. д.[336]336
  Бурикова И. С. «Government-to-Government» как новая форма российской GR-коммуникации: Матер. конф. «Перспективы развития политической психологии: новые направления», Москва, 22–23 октября 2010 г. / Под ред. проф. Е. Б. Шестопал: МГУ.


[Закрыть]

Очевидно, что внутриведомственная культура (или субкультура) определяется руководством ведомства, которое на основании своих взглядов и представлений формирует кадровый состав по принципу «свой-чужой» относительно разделения корпоративных ценностей. Такие ценности, характерные для того или иного ведомства, могут иметь длительный и довольно устойчивый характер (табл. 9). Показательным примером данной устойчивости в России является федеральная служба безопасности, которая на протяжении уже многих десятилетий (со времен ЧК) имеет непростые отношения с гражданским обществом или государственная автоинспекция, которая, несмотря на антикоррупционные инициативы, предпринятые лично президентом Дмитрием Медведевым[337]337
  Подробнее см.: Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 гг. (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. №Пр-1568) (в ред. Указа Президента РФ от 13.04.2010 № 460); Национальная стратегия противодействия коррупции (утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460): http://base.garant.ru/12174916/.


[Закрыть], все еще является чрезвычайно коррумпированным ведомством. Видимо, с целью радикального изменения культуры ведомства в конце 2000-х гг. практически одновременно в МВД Грузии было сокращено более 80 % сотрудников. Новое ведомство было укомплектовано гражданским персоналом, до этого не имевшим отношения к правоохранительной системе страны. Благодаря проведенной реформе доверие граждан к МВД выросло в несколько раз, а бытовая коррупция была практически ликвидирована[338]338
  Подробнее см.: Буракова Л. А. Почему у Грузии получилось. М.: ООО «Юнайтед Пресс», 2011.


[Закрыть].

Лоббисту при взаимоотношениях с представителями ведомства нужно четко представлять принятую в нем корпоративную культуру. Анализируя особенности функционирования органов исполнительной власти в современной России, можно субъективно дать оценку характерным чертам отдельных ведомств.

Понимание представленных факторов необходимо лоббистам для более эффективной реализации своих интересов в государственной среде, так как именно от конкретных чиновников зависит их успех при реализации той или иной кампании. Понимая, каковы внутренние ценности бюрократического класса, его потребности, лоббист сможет установить коммуникацию с представителем власти, а своевременное реагирование на его запросы сделает эти отношения долговременными. Как следствие, с ростом значимости чиновника на бюрократической лестнице будет увеличиваться и профессиональный капитал лоббиста. Рассмотренные нами факторы определяют и психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса. Проанализируем пять таких наиболее типичных характеристик.

Психологические особенности чиновников (бюрократов) как отдельного социального класса

Первое. Максимальное устранение личной ответственности. Важной для нас особенностью бюрократии является ее стремление максимально снять с себя ответственность за принятие любых решений. Еще К. Маркс называл это свойство бюрократии зависимостью от авторитета. Авторитетом могут выступать не только вышестоящее руководство или аналогичные чиновники в других структурных подразделениях ведомства (на которые чиновник старается переложить ответственность), но и законы, указы, всевозможные инструкции и постановления[339]339
  Цит. по: Восканян С. С. Бюрократия и правящая элита: сравнительный анализ. Ростов н/Дону, 1996. С. 26.


[Закрыть]. Именно поэтому любая стандартизация деятельности соответствует интересам государственных служащих, поскольку она исключает личную ответственность. Другим проявлением ограничения ответственности является наличие специфического канцелярского языка и поведения (общие фразы, неопределенные выражения, стремление обезопасить себя процедурами, из которых исключена альтернативность).

Второе. Неприятие любых инициатив. Австрийский экономист Л. фон Мизес считает, что для бюрократического ума следование законам, то есть приверженность привычному и устаревшему, является главной из добродетелей[340]340
  Мизес фон Л. Бюрократия. Челябинск: Социум, 2006. С. 102.


[Закрыть]. Подавление любой инициативы, если она формально не регулируется правилами и процедурами, продиктована желанием чиновника как можно дольше сохранять свой пост, избегая возможных конфликтов и ответственности. Именно поэтому чиновник будет действовать строго в рамках своей компетенции. Попытки лоббиста убедить чиновника выйти за эти рамки практически наверняка обречены на неудачу. Типичными ошибками здесь являются, например, просьбы лоббиста к чиновнику, с которым уже установлен контакт, получить информацию из другого структурного подразделения ведомства или повлиять на решения, которые не входят в сферу его ответственности. В силу чрезмерной осторожности, чиновник не будет выходить за рамки обусловливающих его деятельность процедур. Поступив иначе, чиновник не только привлечет к себе внимание (так как его поведение будет выходить за рамки соответствующей ведомственной культуры), но и рискует быть обвиненным в коррупционных мотивах и пр.

Третье. Формализм бюрократии. Жесткая регламентация деятельности заставляет чиновника переключаться с целей на средства, таким образом, соблюдение должных формальностей часто значит для него больше, чем решение самого вопроса. Именно благодаря этому свойству для лоббиста чрезвычайно важно соблюдать принятые в бюрократическом мире процедуры, соответствовать принятой в ведомстве культуре при выработке предложений, подготовке писем, обращений и пр. В своей работе лоббист может столкнуться с поведением, когда чиновник, с которым установлен контакт, будет стремиться скрывать от него вроде бы незначительную информацию, связанную, например, с внутренней административной процедурой, разрабатываемой позицией ведомства и пр. Аргументация лоббиста при этом будет состоять в том, что запрашиваемая информация не представляет никакой ценности, малозначима, легкодоступна и пр., но не принесет успеха. Данное поведение бюрократа обусловлено тем, что наличие какой-либо информации, на которую распространяется его влияние, является его ключевым и, возможно, единственным ресурсом.

Четвертое. Скрытность бюрократии. Бюрократы, в отличие от публичных политиков, в большинстве случаев безразличны к результатам своей публичной деятельности, так как их личное благополучие не только не зависит от заработанного при этом репутационного капитала, но и может повредить, так как такая чрезмерная активность, скорее всего, вызовет недовольство вышестоящего руководства.

Пятое. Доминирование частных интересов над государственными. Теория рационального выбора говорит о смещении ориентации чиновника с потребностей общества на собственные интересы, а также на интересы вышестоящих руководителей, от которых зависит бюрократ. Как пишет экономист М. Альпидовская, эгоистическая природа «власти» приводит обладателя этой власти – бюрократа – к тому, что его озабоченность увеличением общественного блага лишь в том случае имеет реальное воплощение, если ему это действительно выгодно[341]341
  Альпидовская М. Л. Эволюция института бюрократии в социально-экономической системе: Дисс. … д-ра экон. наук. М.: Финансовая академия при правительстве РФ, 2009. С. 135.


[Закрыть]. Указанное часто приводит к известному противоречию, когда лоббист убеждает чиновника лишь выполнить его же собственные обязанности.