Текст книги "Либеральные реформы при нелиберальном режиме"

Пути перехода к либеральной демократии

По вопросу о достижимости либеральной демократии существуют разные мнения. Оптимистическую точку зрения представляет Френсис Фукуяма, из работы которого «Конец истории» следует, что несомненное превосходство либерализма в решении социально‐экономических проблем должно быть достаточным для его победы. Но этот оптимизм, по крайней мере в его безоговорочной форме, сталкивается с очевидной проблемой: во многих странах либеральная демократия еще не восторжествовала.

Быстрой или легкой победе либеральной демократии препятствует именно тот факт, что, в отличие от всех известных альтернатив, это система чрезвычайно распыленной власти. Для того, чтобы она победила вследствие простого указа сверху, потребовалось бы поразительное самопожертвование со стороны власть имущих. Как сказал Фредерик Дуглас, «вся история расширения человеческой свободы показывает, что все уступки, сделанные в ответ на ее царственные притязания, были добыты в честном бою… Власть ничего не уступает без настойчивого требования»[31]31
  Frederick Douglass, “The Significance of Emancipation in the West Indies,” Speech, August 3, 1857. In The Frederick Douglass Papers. Series One: Speeches, Debates, and Interviews, ed. John W. Blassingame (1985), 3: 204.


[Закрыть]. Отсюда следует неприятная асимметрия.

Тиран вроде Сталина может повернуть демократическое развитие вспять, но очень трудно вообразить антипода Сталина, самодержца, преподносящего народу на блюдечке либеральную демократию. Что еще хуже, талантливые самодержцы и элиты будут сопротивляться любым экономическим изменениям, которые в долгосрочной перспективе могут создать препятствия их политической власти. Так, Россия и Австро‐Венгрия какое‐то время противились строительству железных дорог, опасаясь возможных политических последствий, а уже сравнительно недавно в Гане Кваме Нкрума предпочел иностранных инвесторов отечественным, поскольку счел, что доморощенные капиталисты в будущем будут представлять куда большую угрозу его политической власти[32]32
  Acemoglu, Johnson, and Robinson, 42–43, 60. См. также: ibid., 70–71 о страхе Тюдоров перед политическими последствиями капиталистического обогащения; см. также: Alexander Gerschen-kron, “Agrarian Policies and Industrialization, Russia 1861–1914,” in Alexander Gerschenkron, Continuity in History and Other Essays (1968), 145–146.


[Закрыть].

Можно, конечно, вообразить грандиозную сделку, по условиям которой самодержец и связанная с ним элита отказываются от политического доминирования в обмен на львиную долю благ, которые принесет режим либеральной демократии. Но какие трудности стоят на пути такого соглашения! Хотя, познакомившись с результатами развития других государств, участники гипотетической сделки могут убедиться в том, что будущее процветание весьма вероятно, вряд ли они могут быть полностью уверены в том, что процветание действительно наступит, особенно если говорить об обозримом будущем. К тому же льготы и привилегии элиты не так‐то легко оценить, особенно в нелиберальном обществе. Непроницаемость параметров реального положения дел сама по себе препятствует добровольному отказу от статус‐кво. А важнее всего то, что когда в стране нет устоявшейся приверженности принципу верховенства права, ни самодержец, ни другие участники сделки не могут рассчитывать на то, что суд обеспечит выполнение условий договора, не доводя дела до вооруженного конфликта. Каждой стороне придется основательно дисконтировать будущие выгоды.

Не удивительно, что либеральная демократия никогда не возникала в результате обдуманных уступок благонамеренного правителя[33]33
  Я оставляю в стороне реформы, проведенные в результате насильственной оккупации, как это было, скажем, в послевоенной Германии и Японии. Для проведения таких реформ явно нет нужды в добровольном согласии правящих элит отойти от власти. Что же касается трудностей преодоления сложившегося менталитета, о чем речь пойдет ниже, успех реформ вероятно был обусловлен, во‐первых, своего рода готовностью людей (см., напр.: John P. Powelson, Centuries of Economic Endeavour (1994), 13–41 (Япония), 314–326 (Германия); Francis Fukuyama, Trust: The Social Virtues and the Creation of Prosperity (1995), 53–54, 166–167, 175–176, 182–183 (Япония), 204–205, 207, 210 (Германия)) и, во‐вторых, тем, что Вторая мировая война сделала полностью нелегитимными фашистские элиты, развязавшие войну. Ср.: Mancur Olson, Jr., The Rise and Decline of Nations (1982). [Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция, социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.]


[Закрыть]. Ближайшим примером обратного могли бы быть сами Соединенные Штаты в момент принятия конституции. Но ведь наивно видеть в акте принятия конституции причину триумфа свободы. Основные ингредиенты либеральной демократии существовали уже на протяжении почти двух столетий (при этом многих ключевых элементов, конечно, недоставало). Режим верховенства права функционировал по большей части вполне удовлетворительно; законы были приняты выборными законодательными собраниями колоний, действовавшими на основании колониальных хартий или уставов; на свободу слова и свободу совести никто особо не покушался, гражданское общество процветало[34]34
  См.: Gordon S. Wood, The Radicalism of American Revolution (1991) (здесь рассматривается процесс, в результате которого в XVIII в. гражданская республиканская идеология частной собственности и представительного правления вытеснила патримониализм и в конце XVIII – начале XIX в. проложила путь к либеральному рыночному обществу. [Патримониализм – форма политического господства или политической власти, основанная на «личной» и бюрократической власти. – Ред.]


[Закрыть]. Творцы конституции считали необходимым соединить штаты в «более совершенный союз», обуздать чрезмерный популизм и укрепить защиту от иностранных держав. Если не считать ряда изменений, внесенных в сложившуюся в колониях практику (зафиксированное законом ограничение государственной власти, несменяемость судей и закрепление права устанавливать налоги за конгрессом), они исходили по большей части из опыта колоний[35]35
  См.: Steven Calabresi, “The Historical Origins of the Rule of Law in the American Constitutional Order,” Harv. J. of Law & Public Policy 28 (2004): 273–280.


[Закрыть]. Разве мы обрели свободу потому, что у нас была (хорошая) конституция? Или вернее будет сказать, что мы обрели конституцию, потому что были свободны? Последнее представляется более правдоподобным[36]36
  Douglas C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (1990), 59–60, 101–104. [Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Начала, 1997. С. 83, 130–133.]


[Закрыть], особенно если сравнить наш опыт с опытом десятков других стран, имеющих превосходные конституции, но мало свободы.

Дуглас Норт попытался систематизировать препятствия на пути к либеральному обществу, используя ряд ставших принятыми микроэкономических концепций[37]37
  См.: North, Institutions. [Норт. Институты.] См. также: John V.C. Nye, “Thinking About the State: Property Rights, Trade, and Changing Contractual Arrangements in a World with Coercion,” in Frontiers of the New Institutional Economics, eds. John N. Drobak and John V. C. Nye (1997), 121–142.


[Закрыть]. Во‐первых, раз уж мы отбросили надежду на то, что правящая элита сама откажется от власти, любое изменение может достаться только ценой оплаты трансакционных издержек: издержек, которые мешают сторонам договориться о сделках, перераспределяющих права таким образом, что при этом увеличится совокупное благосостояние сторон. Примером может служить рассмотренная выше гипотетическая сделка с обменом самодержавия на либеральную демократию. Она натыкается именно на такого рода издержки – на отсутствие надежной информации о будущих выгодах, на неспособность достоверно оценить стоимость существующих привилегий, на отсутствие уверенности в том, что удастся принудить другую сторону к соблюдению условий соглашения, и на стратегическое маневрирование каждой стороны в целях закрепления за собой как можно большей выгоды.

Во‐вторых, то, что мы можем нестрого назвать экономией от масштаба, оказывается препятствием для предельных проектов [incremental ventures], позволяющих новым участникам (здесь: новым формам политической экономии) конкурировать на институциональном рынке. Здесь термин «экономия от масштаба» используется в широком смысле и включает в себя все методы, ведущие к тому, что увеличение масштаба улучшает соотношение между стоимостью предоставления товаров или услуг (в данном случае услуг власти) и получаемыми выгодами. Таким образом, более широкое определение добавляет увеличение выгод при росте масштаба: повышение выгоды (на единицу издержек), как в случае сетевых эффектов. Принцип верховенства права явно обеспечивает подобную экономию: с увеличением масштаба не только падают (до определенного предела) удельные издержки независимого суда, но и выгоды возрастают более чем пропорционально. Чем шире сфера действия принципа верховенства права, тем шире и разнообразнее круг тех, с кем предприниматель может заключать надежные долгосрочные соглашения. В США, естественно, федерализм и локализм делают возможными новаторские инициативы в области политической экономии и на местном уровне. Но авторитарные режимы никогда не предоставляют подобных возможностей, и в любом случае верховенство права в небольшом изолированном политическом образовании даст лишь малую часть потенциальных сетевых выгод.

Наконец, Норт придает особое значение тому, как прошлый опыт воздействует на переработку информации экономическими агентами. Привычки, сформировавшиеся в обществе, в котором люди рассчитывают, что в случае чего их защитят связи с высокопоставленными покровителями, оказываются бесполезными там, где безопасность опирается на частную собственность и верховенство права. Неадекватность прошлого опыта новым условиям мешает понять устройство другого общества, сформировать верные ожидания относительно возможных действий других людей и соответствующим образом направить собственные усилия[38]38
  См.: Paul Pierson, “Path Dependence, Increasing Returns, and the Study of Politics,” American Political Science Review 94 (2000): 251–266.


[Закрыть]. Таким образом, хотя конвульсивные революции могут показаться способом обойти другие трудности, они не оправдывают ожиданий, потому что послереволюционные режимы обычно складываются по образцу дореволюционного авторитаризма.

Норт обобщает свою концепцию идеей зависимости от предшествующего пути, заимствованной из области микроэкономики. Когда на рынке утверждается некая конкретная технология, эффект от масштаба (и в этом случае широко понимаемый и непременно включающий сетевые эффекты) закрывает возможности развития даже более совершенных альтернатив. Возьмем актуальный пример: поскольку на рынке почти безраздельно господствует операционная система Windows, программисты, разрабатывающие новые прикладные программы, заинтересованы в том, чтобы писать их под Windows, потому что программы, написанные под любую другую операционную систему, окажутся гораздо менее прибыльными, даже если работать будут с заметно большей эффективностью. Таким образом, поскольку Windows опередила всех на старте и практически захватила рынок, на нем очень трудно утвердиться новой операционной системе. Так же обстоит дело и с политическими предпринимателями, продвигающими систему политической экономии, которая требует новых навыков ума и превосходство которой стабильно возрастает по мере увеличения масштаба. Преобразование нелиберального режима в либеральный представляет собой куда более трудную задачу, чем вытеснение с рынка операционной системы Windows.

Поскольку свободу нельзя получить от правящих элит в подарок или в обмен на будущие выгоды, разумнее рассматривать ее как результат постепенного процесса, в котором группы с невысоким общественным статусом постепенно обретают силу, способную принудить власть к уступкам и договоренностям. Процесс может начать небольшая группа вроде баронов, которые заставили короля Иоанна Безземельного подписать в Раннимиде Великую хартию вольностей, и постепенно к нему будут присоединяться другие сегменты общества, как это происходило в ходе Столетней войны и Славной революции 1688 г., когда заключались всё новые соглашения между парламентом и королем. Эти соглашения существенно ограничили власть монарха, в результате чего король получил право собирать налоги только с согласия парламента, и постепенно всё более широкие классы собственников получали надежную защиту от мародерских замашек короны[39]39
  Классическое описание этого процесса см. в Douglass North and Barry Weingast, “Constitution and Commitment: The Evolution of Institutions Governing Public Choice in Seventeenth‐Century England,” Journal of Economic History 49 (1989): 803–832. См. также North, Institutions, 112–115. [Норт. Институты. С. 145–149.]


[Закрыть]. Нечто очень похожее происходило в Голландии. В обеих странах беспрепятственный доступ к торговле сделал возможным возвышение купечества, которое, набрав силу, в союзе с землевладельцами ограничило притязания монархии[40]40
  Acemoglu, Johnson, and Robinson, 66–72.


[Закрыть]. В своем очерке мировой экономической истории (John Powelson, Centuries of Economic Endeavor) Джон Пауэлсон отмечает сходный процесс распыления власти в результате возвышения прежде бессильных групп, формирующих горизонтальные союзы и договаривающихся с властвующей элитой о дополнительных свободах.

Этой истории можно придать и совсем уж мрачный вид, если припомнить случайные факторы, сыгравшие ключевую роль в успехе либеральной демократии: наследие древнегреческих городов‐государств; грубая демократичность и индивидуализм скандинавских завоевателей; разделение власти между церковью и государством; особенности протестантизма; география, побуждавшая европейские страны к соперничеству, но препятствовавшая их слиянию в рамках мощной империи, и т. п. Аналитики выделили и столь же случайные обстоятельства, воспрепятствовавшие движению к либерализму. Например, был выдвинут весьма правдоподобный аргумент, что рост экономической свободы на Ближнем Востоке прекратился из‐за ряда вроде бы малозначительных обстоятельств – эгалитарного правила наследования в равных долях, квазиблаготворительного институт вакфов[41]41
  Имущество, отданное на религиозные и благотворительные цели, не отчуждаемое и не облагаемое налогами. – Прим. перев.


[Закрыть] и отсутствия в традиционном праве места для корпоративной организации[42]42
  Timur Kuran, “Why the Middle East is Economically Undeveloped: Historical Mechanisms of Institutional Stagnation,” J. of Econ. Perspectives 18, no. 3 (Summer 2004): 71–90.


[Закрыть].

Если подходить к делу более оптимистично, превосходство либеральной демократии над альтернативными режимами никогда не было столь значительным, как в наши дни. Предприниматели имеют возможность производить перемены, соединяя интеллектуальные, природные и финансовые ресурсы, разбросанные по всему миру, при этом они зачастую используют форму сложных, широкомасштабных и долговременных предприятий – но все это возможно только в условиях верховенства права. Пожалуй, никогда прежде принцип верховенства права не давал столь высокой отдачи[43]43
  См.: Nye, 121–142.


[Закрыть].

Наконец, вопрос о складе ума решается «каскадной» теорией, утверждающей, что люди обладают немалой, хотя здесь много разнообразия, склонностью подстраиваться при выражении своих мнений под принятые или преобладающие вокруг них, иногда из страха перед государством, но чаще просто из нежелания выделяться. Когда преобладающая точка зрения перестает соответствовать реальности, вначале лишь немногие берут на себя риск бросить вызов ортодоксии. Но с каждым новым открыто выступившим риск показаться чудаком уменьшается, так что уже и чуть менее смелым людям становится легче высказываться. И так далее. Если изменение точек зрения, критически важных для успеха либеральной демократии, происходит таким же образом, тогда не столь уж трудно провести необходимые изменения.

В любом случае, если Норт прав (а его анализ вроде бы исходит из весьма реалистичного понимания человеческой природы), то столыпинские реформы можно рассматривать как аномалию. Они явно не были непосредственным ответом на требования крестьян о приватизации их земельных наделов. Царь и поддержавшие реформу слои дворянства испытывали определенное давление, но оно не было направлено на приватизацию крестьянских наделов. Тем не менее они приступили к приватизации, и это решение в значительной мере было добровольным. Получается, что эти реформы представляли собой тот редкий случай, когда правящие элиты добровольно ослабляют себя тем, что наделяют других защищенной законом частной собственностью? Или это было жульничество, т. е. частная собственность была передана, а сопутствующий доступ к политическому влиянию, необходимому для ее защиты, предоставлен не был? Или, возможно, это пример реформ, не открывающих прямого пути к либеральной демократии, но только лишь закладывающих семена будущих преобразований?

Либерализация прав собственности в царской России

В 1906 г. государство Российское не было либерально‐демократическим, хотя, пожалуй, оно было не столь уж далеко от этого идеала, как принято думать. В начале июля 1906 г., когда Столыпин стал премьер‐министром, Российская империя жила в соответствии с Основными государственными законами (примерный аналог конституции), которые царь Николай II провозгласил 23 апреля 1906 г. под воздействием революции 1905 г. Этот закон создал законодательное собрание (Думу), избранное на основе избирательного права пусть и не совпадающего с идеалом «один человек – один голос», но по крайней мере гарантировавшего, что все существенные интересы были представлены – впервые в истории России. Однако этот закон оставил исполнительную власть в руках царя и его министров (не подотчетных Думе), а также оставил царю определенные законодательные полномочия. Даже там, где Дума могла проявлять законодательную инициативу (совместно с невыборным Государственным Советом), на ее решения могло быть наложено царское вето, которое, однако, можно было преодолеть. Хотя постоянные судьи назначались пожизненно, некоторые политические преступления находились в юрисдикции административных органов, а не судов, а судебные решения Сената, гибридного судебно‐исполнительного органа власти, во многих случаях осуществлявшего роль высшей судебной инстанции, могли быть отменены царем[44]44
  George L. Yanee, The Systematization of Russian Government (1973), 327. См. также: ibid., 205–220, 237, 250–251, 259–260, 301–302, 382). К числу «постоянных» судей не относились судьи волостных судов, о которых речь будет ниже, и члены самого Сената.


[Закрыть]. Хоть и можно сказать, что правительство Российской империи медленно продвигалось от самодержавия к конституционной монархии, путь ему предстоял неблизкий.

Это что касается несовершенства представительной демократии. Либерализм, если следовать моему определению, также был недоразвит. Отчасти это было связано с недоразвитостью крестьянских прав собственности на надельную землю, которая составляла подавляющую часть принадлежавших крестьянству земель и примерно половину всех сельскохозяйственных земель страны[45]45
  См.: Geroid T. Robinson, Rural Russia Under the Old Regime (1969), 268.


[Закрыть]. Гражданское общество было слабым, хотя уже вовсю действовали всевозможные союзы и ассоциации. Другие права собственности, не относившиеся к надельной земле, также были слабы; бизнес зачастую сильно зависел от государственных подрядов, разрешений, ассигнований и покровительства.

Возможно, именно православие сделало господствующий образ мыслей более враждебным к либеральной демократии, особенно в сочетании со склонностью некоторых русских подчеркивать отличия от Запада. «Славянофильская идеология, – пишет специалист по капиталистическому развитию России в XIX в., – всегда порицала легализм и его последствия – частную собственность, политический либерализм, конституционное правление и индивидуализм – как чрезмерно безличные и чуждые духу православия, приверженного идеям смирения, соборности и подчинения народа мудрому правлению самодержавного царя»[46]46
  Thomas C. Owen, Dilemmas of Russian Capitalism: Fedor Chizov and Corporate Enterprise in the Railroad Age (2005), 198.


[Закрыть].

Столыпин занял пост премьер‐министра именно в тот момент, когда царь – с согласия Столыпина – распустил первую Думу. Она была распущена в строгом соответствии с законом, но по причинам, которые не сулили ничего хорошего либеральной демократии. Оказалось, что невозможно придумать такого законодательного предложения, затрагивающего положение крестьянства, которое оказалось бы приемлемо и для царя, и для любого мыслимого большинства Думы. В Думе невозможно было составить большинство, которое согласилось бы открыть крестьянам доступ к тому, что, с нашей точки зрения, представляет собой всего лишь обычные права собственности на землю.

Крестьянские представители – социалисты‐революционеры (эсеры) и поддерживавшие их трудовики – стремились к масштабному перераспределению земли, точнее говоря, к тому, чтобы все частные сельскохозяйственные земли, не принадлежавшие крестьянам (а в 1905 г. таковые составляли половину крестьянских земель), были разделены между крестьянами[47]47
  Robinson, 268–269. Если оставить в стороне государственные земли и земли царской семьи, значительная часть которых была сравнительно непригодна для хозяйственной эксплуатации, крестьянство владело примерно 63 % сельскохозяйственных земель, а некрестьянской частью владели все остальные. Более подробно об этом см. в гл. 3. К 1914 г. преобладание крестьянской земельной собственности существенно усилилось. См.: Robinson, 270–272. По ряду причин результаты расчетов у разных авторов не сходятся, но можно считать, что крестьянские владения выросли до 170,5 млн десятин, а некрестьянские (учитывая те же самые категории не крестьянских собственников, что и в расчетах за 1905 г.) сократились до 71,3 млн десятин, т. е. соотношение стало 70 % и 30 %.
  За период 1907–1914 гг. ссуды Крестьянского банка на выкуп крестьянами земли у дворян позволили крестьянам скупить примерно 19,5 млн десятин. George L. Yaney, The Urge to Mobilize: Agrarian Reform in Russia, 1861–1930 (1982), 159. Дороти Аткинсон [Dorothy Atkinson, The End of the Russian Land Commune, 1905–1930 (1983), 83–84] приводит примерно те же цифры.


[Закрыть]. Но если бы их идеи восторжествовали, крестьяне не получили бы защищенных прав собственности и в стране не сформировался бы обычный рынок земли. В любом случае никакой компенсации за отнятую землю прежним владельцам не предполагалось.

Господствующей в Думе партией были конституционные демократы, или кадеты, которых не без оснований считали «цветом русской интеллигенции»[48]48
  Дякин В. С. Был ли шанс у Столыпина? // Государственная деятельность П. А. Столыпина: сборник статей / Отв. ред. Н. К. Фигуровская и А. Д. Степанский. 1994. С. 18.


[Закрыть]. Партия состояла преимущественно из юристов, профессоров, журналистов и квалифицированных специалистов, т. е. из людей, которые вроде бы должны были придерживаться либеральной программы. И в известном смысле так оно и было. Они решительно выступали против некоторых совсем нелиберальных мер, предпринятых Столыпиным, прежде всего против военно‐полевых судов, которые были созданы для борьбы с грабежами и убийствами в сельской местности и делали свое дело прямо и просто – четыре дня от обвинения до казни.

Но для любого проекта превращения большинства русского населения, крестьянства, в полноправных граждан, необходимых для либеральной демократии, кадеты были совершенно бесполезны. Отчасти из верности принципу «слева у нас врагов нет» они даже не пытались вскрывать пороки в предложениях, выдвигавшихся левыми (и, разумеется, в своих собственных). А их собственная земельная программа также предполагала конфискацию дворянских земель, хоть и с выплатой некоторой компенсации, но отнюдь не по рыночной стоимости.

В Думе реформу Столыпина поддерживали только представители дворянства. Но даже при том что у курии землевладельцев представительство было пропорционально более высоким, чем у всех остальных, дворянские представители не могли составить большинства.

Да и за пределами Думы картина была столь же малообещающей. Казалось, что крестьяне равнодушны к идее реформы, направленной на предоставление им защищенных прав собственности на землю. Они бунтовали, захватывали землю и жгли дворянские усадьбы, но интересовало их только увеличение площади своей земли, а не надежность личных прав на ту землю, которой они уже владели.

Но хотя крестьяне не оказывали политической поддержки реформе прав собственности, многие из них громогласно жаловались на ситуацию, изменить которую могла только реформа. Они были крайне недовольны, например, тем, что не могли получить банковскую ссуду, а для того, чтобы помочь делу, достаточно было сделать их землю отчуждаемой, так чтобы банк мог принять ее в обеспечение кредита, но ведь это и было целью реформы прав собственности. Кроме того, крестьяне много и бойко говорили о неудобствах чересполосицы – иногда полоски оказывались настолько узкими, что на них даже борону нельзя было пустить[49]49
  Сенчакова Л. Т. Крестьянские наказы и приговоры, 1905–1907 гг. // Деревня в начале века: революция и реформа / Под ред. Ю. Н. Афанасьева. 1995. С 50, 51.


[Закрыть], а система отрубов и хуторов превосходно решала эту проблему. Более того, как мы увидим при обсуждении политики реформ, данные опросов свидетельствуют, что значительная часть крестьян была готова выйти из общины, а выдвигавшиеся ими резоны сегодня одобрил бы любой грамотный экономист[50]50
  См. главу 4 и обсуждение данных опроса, проведенного в 1902 г., приводимых в: Чернышев И. Крестьяне об общине накануне 9 ноября 1906 г.: К вопросу об общине. СПб., 1911.


[Закрыть].

В следующей главе мы подробнее познакомимся с особенностями крестьянских прав собственности на надельную землю и попытаемся оценить, как эти особенности могли препятствовать крестьянской зажиточности и росту либерализма.