Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

В практике Конституционного Суда РФ есть решения, косвенно затрагивающие вопросы миграции населения, но имеющие значение для развития законодательства в этой сфере в целом. Касались они в основном права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства. В свое время издаваемые в этой сфере нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, в частности Москвы и Московской области, нарушали федеральное законодательство и ущемляли тем самым права граждан на выбор места пребывания и жительства, создавая им многочисленные препятствия в регистрации на новом месте и по сути возрождая существовавший в прошлом разрешительный по характеру режим прописки.

Пресекая подобного рода нарушения прав и свобод граждан Российской Федерации, Конституционный Суд РФ высказал ряд правовых позиций, согласно которым право свободного выбора места жительства не носит абсолютного характера и его осуществление в силу ст. 17 (ч. 3) Конституции РФ не должно нарушать права и свободы других лиц.

Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. В связи с этим регистрационный учет является уведомительным, не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения этого права гражданина.

Органы власти субъектов Российской Федерации наряду с Российской Федерацией также вправе принимать правила регистрационного учета, не изменяя, однако, его правового режима и не допуская ограничения прав и свобод граждан.

Срок нахождения в том или ином месте временного пребывания должен определяться самим гражданином; его установление государством недопустимо, поскольку означает ограничение свободы при выборе места пребывания[140]140
  См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1909; Постановление Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 // СЗ РФ. 1998. № 6. Ст. 783.


[Закрыть].

За время своей деятельности Конституционный Суд РФ неоднократно принимал решения, способствовавшие преодолению пробелов в законодательстве, разрешению имеющихся правовых проблем, тем самым оказывая влияние на формирование современной модели регулирования миграционных отношений. При этом нередко именно после этого развитие законодательства продолжало осуществляться по новым (в большей или меньшей степени) видоизмененным правилам.

В качестве примера приведем постановление Конституционного Суда РФ, принятое в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Увангуе Х. Э.[141]141
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 февраля 2016 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности положений части 2 статьи 18.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, статьи 11 Закона Российской Федерации „О Государственной границе Российской Федерации“ и статьи 24 Федерального закона „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“ в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и гражданина Федеративной Республики Нигерия Х. Э. Увангуе» // СЗ РФ. 2016. № 9. Ст. 1307.


[Закрыть] В данном постановлении Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения ч. 2 ст. 18.1 КоАП и ст. 24 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ в той мере, в какой в силу неопределенности действующего нормативного регулирования эти положения позволяют привлекать к административной ответственности за нарушение правил пересечения государственной границы Российской Федерации имеющего действующее разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина – в случае, если он при выезде из Российской Федерации предъявил данное разрешение и визу, по которой осуществлял въезд в Российскую Федерацию и срок действия которой истек, подтверждающие законность его въезда в Российскую Федерацию и пребывания в Российской Федерации, – на одном лишь формальном основании отсутствия у него визы с не истекшим сроком действия, а также отказывать ему в связи с этим в пропуске через государственную границу Российской Федерации на выезд.

В целях устранения выявленных недостатков нормативного правового регулирования был принят Федеральный закон от 7 июня 2017 г. № 111-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" и статью 6 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"». Данным актом были внесены дополнения в ст. 24 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства, получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации, осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации на основании действительных документов, удостоверяющих их личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и визы временно проживающего лица, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, указанным федеральным законом или указами Президента РФ. Кроме того, в понятие «визы», определенное в ст. 25¹ названного федерального закона, внесено дополнение о том, что виза также подтверждает разрешение на пребывание в Российской Федерации. Федеральным законом от 7 июня 2017 г. № 111-ФЗ был введен новый вид обыкновенной визы – виза на въезд в Российскую Федерацию в целях получения разрешения на временное проживание в Российской Федерации.

Решения судов общей юрисдикции, возглавляемых Верховным Судом РФ, направлены на единообразие применения на всей территории государства норм миграционного права, в первую очередь по вопросам защиты прав и законных интересов участников миграционных правоотношений. Практика судов общей юрисдикции в рассматриваемой сфере также главным образом связана с жалобами на нарушение прав и свобод граждан. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ граждане могут обжаловать в суд любые решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Примером одного из наиболее примечательных недавних решений является определение Верховного Суда РФ от 12 января 2017 г. № 48-КГ16–8 об оспаривании решения должностного лица о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации. Верховный Суд РФ отменил решения судов предыдущих инстанций о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации иностранному гражданину, состоящему в браке с гражданкой Российской Федерации и имеющему в этом браке детей (данная мера ответственности была назначена за неоднократное совершение административных правонарушений). В определении было подчеркнуто, что любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Верховный Суд РФ подчеркнул, что при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

Вопрос о влиянии судебных актов на миграционно-правовое регулирование не может быть ограничен рассмотрением только актов российского правосудия. Исходя из содержания ст. 35 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.)[142]142
  СЗ РФ. 1995. № 37. Ст. 3586.


[Закрыть] жалоба гражданина может быть направлена в Европейский Суд по правам человека (г. Страсбург) при условии исчерпания всех внутренних средств правовой защиты, как это предусмотрено общепризнанными нормами международного права. Это условие корреспондирует положениям п. 3 ст. 46 Конституции РФ, в соответствии с которым каждый может обращаться в международные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства защиты.

Конвенция непосредственно не регулирует миграционные отношения, однако ее нормы касаются правового положения мигрантов в общегражданском аспекте. В соответствии со ст. 46 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод решения Европейского Суда по правам человека обязательны для государств – участников данного дела. Российская Федерация официально признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Таким образом, всем российским судам необходимо учитывать в своей дея тельности практику Европейского Суда по правам человека. При этом следует иметь в виду, что согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П[143]143
  СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4658.


[Закрыть] не исключается правомочие федерального законодателя предусмотреть специальный правовой механизм разрешения Конституционным Судом РФ воп роса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ исполнить вынесенное по жалобе против России постановление ЕСПЧ, в том числе в части мер общего характера.

Таким образом, следует признать значимую роль судебных решений в регулировании вопросов миграции населения. Допустимо предположить, что регулирующая роль судов будет усиливаться с совершенствованием миграционного законодательства.

Кроме вышеперечисленных источников миграционного права на его развитие влияют общие принципы права (такие, как справедливость, юридическое равенство, гарантированность государством прав и свобод человека и гражданина, возмещение государством всякого ущерба, причиненного личности незаконными действиями государственных органов и должностных лиц), правовые обычаи, а также формирующиеся доктринальные основы миграционного права. Последние, хотя и не подпадают под формально-юридическое определение источников миграционного права и в этом значении таковыми не являются, однако обеспечивают поступательное развитие миграционного права в соответствии с общими закономерностями эволюции правовой системы государства.

Итак, в источниках миграционного права представлен весь их спектр, свойственный российской системе права. Для их характеристики важно признание федерального закона главным регулятором миграционных отношений. Однако в связи с наличием значительного числа процессуальных аспектов этих отношений, а также поиском оптимальных форм их регулирования имеется достаточно большой объем подзаконного нормотворчества, которое ограничено строгими рамками компетенции соответствующих государственных органов. Одним из непременных условий создания источниковой базы современного миграционного права России является активное внедрение международных и межгосударственных стандартов регулирования правоотношений в сфере миграции населения.

Глава II. Государственное управление в сфере миграции населения

§ 1. Разграничение полномочий между государственными органами в регулировании миграционных отношений: федеративный аспект

Миграционные отношения как объект правового регулирования и осуществления иных управленческих действий предполагает наличие системы органов, обеспечивающих направляющее воздействие на данную группу общественных отношений. Органы власти не только осуществляют нормативное правовое регулирование этих отношений, но и реализуют значительный объем исполнительно-распорядительных полномочий, связанных с контролем и надзором над процессами перемещения людей, над предоставлением им различных государственных услуг. Государство в лице своих органов власти обеспечивают защиту прав мигрантов от незаконных действий и решений других субъектов, поэтому в числе принципиальных вопросов миграционного права необходимо рассматривать и вопрос о компетенции публичных институтов[144]144
  В юридической литературе под компетенцией принято понимать совокупный объем прав и обязанностей конкретного органа или должностного лица, посредством которых раскрывается его место в системе органов власти. Вопрос, как правило, кроется в более широком или более узком понимании функционального свойства компетенции. Так, М. В. Баглай считает, что компетенция – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции органа государственной власти (см.: Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1999. С. 479). Ю. А. Тихомиров видит двоякость элементного состава компетенции: собственно компетенционные элементы (предметы ведения, объекты воздействия и властные полномочия) и сопутствующие элементы, к которым следует отнести цели и обязанность действовать. Без второй категории элементов, с точки зрения автора, теряется публично-правовая обеспеченность компетенции (см.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции // Журнал российского права. 2000. № 10. С. 24).


[Закрыть]. Его решение в условиях федеративного государства лежит, прежде всего, в плоскости разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти. Оно до сих пор порождает немало серьезных проблем в условиях, когда в системе государственного и муниципального управления не достигнуто четкого разграничения компетенции, а следовательно, и ответственности перед населением за ее осуществление[145]145
  См.: Хабриева Т. Я. О разграничении предметов ведения и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления // Административное право: теория и практика: материалы научной конференции (Москва, 28 октября 2001 г.). М., 2002. С. 58.


[Закрыть]. Рассредоточение власти по уровням происходит в соответствии с принципом субсидиарности, заключающимся в наиболее рациональном использовании материальных, финансовых, организационных и других ресурсов управления, при котором решение стоящих перед властью задач осуществлялось бы на уровне, способном это сделать оптимально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов лиц, проживающих на соответствующих территориях.

Линия развития российского федерализма подтверждает концептуальный подход, по которому признается, что Конституция РФ сама разграничивает предметы ведения между Федерацией и ее субъектами и они не могут быть разграничены иными актами в принципе[146]146
  См. подробнее: Хабриева Т. Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений // Государство и право. 2004. № 8. С. 5–13.


[Закрыть]. Разграничиваться могут только полномочия органов государственной власти – их права и обязанности по управлению определенной сферой общественных отношений в рамках соответствующего предмета ведения.

Размежевание предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов осуществлено в ст. 71–73 Конституции РФ. Речь идет о предметах ведения Федерации, совместных (с субъектами Федерации) предметах ведения и предметах ведения субъектов Российской Федерации (в форме остаточных полномочий). Статья 132 Конституции РФ предусматривает наличие вопросов местного значения.

Конституция РФ прямо не называет миграционные процессы в качестве предмета ведения ни Российской Федерации, ни Российской Федерации и ее субъектов; не относит их и к вопросам местного значения. Это, однако, не означает, что исходя из положений ст. 73 Конституции РФ миграционные отношения находятся в ведении субъектов Российской Федерации.

Природа миграционных отношений, на которые направлена регулятивно-управленческая функция государства, связана, прежде всего, с правами каждого человека, законно находящегося на территории Российской Федерации, на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания на территории Российской Федерации, на свободный выезд из страны, а для российских граждан – на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию.

Соответственно, в компетенции государственных органов находятся вопросы регулирования прав и свобод человека и гражданина, гражданства, внешней политики и международных отношений, безопасности государства, то есть те, которые относятся к ведению Российской Федерации.

В то же время миграционные отношения складываются и в связи с обеспечением и защитой прав мигрантов, соблюдением мигрантами правопорядка. Регулирование миграционных отношений осуществляется с учетом интересов общественной безопасности. А эти вопросы, согласно ч. 2 ст. 72 Конституции РФ, относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что подразумевает возможность участия последних в реализации соответствующих полномочий.

Указанные конституционные нормы, таким образом, разграничивают только предметы ведения, но не дают ответа об объеме полномочий, закрепляемых за органами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Но очевидно, что положения Конституции РФ позволяют осуществить их распределение наиболее рациональным образом, прежде всего, федеральному законодателю. Более того, он обязан сделать это, имея в виду закрепление за федеральным уровнем власти функций, направленных на обеспечение территориальной целостности, единых стандартов прав человека, единой экономической политики и т. п. Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Именно и только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов власти[147]147
  См. подробнее: Хабриева Т. Я. Разграничение законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2003. С. 102–138.


[Закрыть] и принципом разграничения полномочий в сфере миграции населения.

Российская Федерация обладает приоритетным правом осуществлять разграничение полномочий как по «горизонтали», так и по «вертикали». Полномочия всех без исключения федеральных и региональных органов государственной власти как по предметам ведения Российской Федерации, так и по предметам совместного ведения, полномочия органов местного самоуправления должны устанавливаться первично только федеральными законами, за исключением прямо указанных в Конституции РФ полномочий конкретных органов государственной власти.

Соответственно в федеральном законе, регулирующем миграционные отношения, должны быть указаны:

– при необходимости – компетенция Президента РФ, в том числе по изданию нормативных актов;

– компетенция Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;

– законодательная компетенция субъектов Российской Федерации;

– при необходимости – компетенция региональных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

При этом в федеральном законе необходимо определить пределы полномочий Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти по отношению к органам власти субъектов Российской Федерации.

Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления ст. 71 Конституции РФ, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Эти предметы не могут быть переданы в ведение субъектов Российской Федерации или в сферу их совместного ведения с Российской Федерации иначе, чем через внесение изменений в Конституцию РФ. Однако это не исключает передачи органам власти субъектов Российской Федерации конкретных исполнительно-распорядительных полномочий в сфере миграционных отношений. Недопустима такая передача лишь в тех областях, где она приводила бы к фактическому ослаблению Федерации в решении общегосударственных задач (например, в обеспечении государственной безопасности).

Анализ положений ст. 71–73 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Российская Федерация вообще может возложить на себя всю полноту государственной, или главным образом законодательной, власти в сфере миграции. Так, фактически невозможно представить миграционные отношения, правовое регулирование которых нельзя отнести к регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина, причем не только конституционно установленных, но и «других общепризнанных», в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции РФ.

Российская конституционная доктрина придерживается принципа универсальности правового положения (статуса) человека и гражданина в разных субъектах Федерации в одном государстве. Глава 2 Конституции РФ устанавливает, что права, свободы и обязанности граждан, составляющие правовой статус личности, могут изменяться только на федеральном уровне и только в порядке, установленном Конституцией РФ. В России недопустима модель децентрализованного регулирования в сфере прав и свобод (характерная, например, для США).

В сфере миграции населения, как уже отмечалось, находятся отношения, связанные с защитой прав и свобод человека и гражданина, ряд других общественных отношений, имеющих общегосударственное значение, законодательное и в целом нормативно-правовое регулирование которых должно быть единым в рамках государства. Следовательно, и в сфере совместного ведения возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения.

Таким образом, в сфере миграционных отношений федеральные органы государственной власти могут и должны осуществлять основную массу регулятивных полномочий.

При осуществлении регулятивных полномочий по предметам совместного ведения недопустимо произвольное присвоение органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, то есть без учета интересов субъектов Российской Федерации и места их органов власти в системе публичной власти[148]148
  См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона „О прокуратуре Российской Федерации“ // СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.


[Закрыть]. Федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного осуществления задач публичной власти могут регулировать субъекты Российской Федерации. Это позволит учесть региональную специфику и обеспечить самостоятельность субъектов Российской Федерации, особенно при реализации тех полномочий, которые должны финансироваться за счет их бюджетов.

Отдельно необходимо обозначить роль органов местного самоуправления в регулировании процессов миграции и обеспечении прав мигрантов.

Местное самоуправление как самостоятельное и под свою ответственность решение гражданами вопросов местного значения исходя из своих интересов – не просто еще один уровень управления в стране. Это сфера саморегуляции общества и форма самоорганизации граждан. Именно муниципальная власть ближе всех к нуждам населения конкретной территории; миграция напрямую затрагивает интересы муниципальных образований. Но природа миграционных отношений, как показал анализ, обусловливает их универсальное регулирование на всей территории Российской Федерации и не позволяет отнести данные вопросы к уровню местного значения. В связи с этим органы местного самоуправления могут только наделяться в соответствии со ст. 132 Конституции РФ отдельными государственными полномочиями с передачей для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий должна быть подконтрольна органам государственной власти.

Тем не менее нельзя исключать возможности осуществления органами местного самоуправления полномочий в рамках существующих вопросов местного значения, направленных на реализацию миграционной политики на территории муниципального образования. Например, социальное обустройство мигрантов во многом зависит от того, как органы местного самоуправления осваивают свои полномочия в социальной сфере (развитие муниципального жилищного фонда, дошкольных и общеобразовательных учреждений, учреждений социальной защиты и т. п.).

В соответствии с упомянутой выше Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[149]149
  См.: Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820; Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5074.


[Закрыть], органы местного самоуправления осуществляют расходы по финансированию муниципальной части компенсационного пакета участника программы, включающего услуги муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего образования, социального обслуживания, здравоохранения.

Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, предусматривается возможность участия органов местного самоуправления в таких мероприятиях, как обеспечение социальной поддержки отдельных категорий переселенцев; обеспечение доступа к библиотекам, учреждениям культурно-досугового типа, спортивным сооружениям; ознакомление переселенцев с особенностями истории, культуры и национальными традициями народов, проживающих на территории вселения; содействие социальной и культурной адаптации переселенцев. Данные положения уже отражены в региональных программах[150]150
  См., например: Постановление Администрации Курской области от 29 августа 2013 г. № 570-па «О программе Курской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2013–2021 годы» // Официальный сайт Администрации Курской области: http://adm.rkursk.ru; Постановление Правительства Курганской области от 29 июля 2013 г. № 364 «О государственной программе Курганской области по оказанию содействия добровольному переселению в Курганскую область соотечественников, проживающих за рубежом» // Новый мир – Документы. 2013. Вып. № 61.


[Закрыть].

Анализ свидетельствует о том, что нормы, затрагивающие каким-либо образом разграничение полномочий в данной сфере, разбросаны по различным федеральным законам, действующим в сфере регулирования миграционных отношений; при этом они не всегда определенно и всесторонне обозначают такое разграничение. Следует признать, что миграционное законодательство развивалось таким образом, что полноценное разграничение полномочий в данной сфере отсутствовало. С одной стороны, федеральный законодатель стремился закрепить рассматриваемую сферу преимущественно за органами государственной власти Российской Федерации. С другой стороны, федеральные законы предусматривали участие в управлении вопросами миграции и субъектов Российской Федерации, и даже муниципальных образований, однако не очерчивая четко пределы их компетенции (например, ст. 5, 7 Закона РФ «О вынужденных переселенцах» принятие мер по обеспечению обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории Российской Федерации одновременно возлагали и на федеральные органы исполнительной власти, и на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и на органы местного самоуправления).

Во многом это объяснимо известными причинами хаотичного развития миграционного законодательства, связанными с необходимостью принятия срочных мер в этой сфере в 1990-е гг.

Неразграниченность полномочий (как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных) между органами власти различных уровней, допущенная законодателем при принятии специальных законов в области миграции («О беженцах», «О вынужденных переселенцах»), негативно отразилась в первую очередь на положении самих мигрантов, возможностях их безпроблемной интеграции в социально-экономическую и демографическую среду на конкретной территории. Два базовых федерального закона в сфере разграничения полномочий – от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[151]151
  СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть] и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[152]152
  СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.


[Закрыть] – относят к полномочиям соответственно региональных и муниципальных органов власти только вопросы, связанные с социальной и культурной адаптацией мигрантов, хотя даже по этим вопросам ни тот ни другой закон так и не дали полного представления об объеме полномочий каждого уровня власти в данной сфере.

Сфера миграции населения не может ограничиваться только отношениями, связанными собственно с процессами перемещения населения и обеспечением контроля над ними со стороны органов государственной власти. Миграция – это сфера, в которой реализуются многие права человека (трудовые, жилищные, культурные и др.), и их соблюдение и защита – обязанность государства. Так, предоставляя убежище беженцам, государство принимает на себя и комплекс обязательств по их обустройству на территории страны (обеспечение медицинскими услугами, жильем и т. п.). Осуществить их силами только федеральных органов государственной власти или с привлечением возможностей органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления – задача, требующая законодательного решения.

В настоящее время полномочия региональных органов государственной власти определяются не путем систематизации этих полномочий в виде конкретных перечней, а посредством их «точечного» закрепления. Так, если проанализировать федеральное законодательство по данным вопросам, то с помощью обычной выборки из разных федеральных законов к компетенции региональных органов власти отнесем такие полномочия, как:

– ежегодное определение потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации;

– подготовка заключения органом государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации для представления его федеральным органам исполнительной власти, уполномоченным в сфере миграции, или его территориальным органам для обоснования разрешения на привлечение и использование иностранных работников;

– ежегодная подготовка предложений исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан для определения квоты на выдачу иностранным гражданам, за исключением иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности;

– принятие и распределение лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище, в случае их экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации;

– обеспечение социальных прав и гарантий лиц, признанных беженцами, вынужденных переселенцев в соответствии с их компетенцией по обеспечению социальных прав и гарантий граждан Российской Федерации;

– обеспечение обустройства вынужденного переселенца и членов его семьи на новом месте жительства на территории субъекта Российской Федерации;

– оказание вынужденному переселенцу помощи при вступлении в жилищный, жилищно-строительный или иной специализированный потребительский кооператив помощи в индивидуальном жилищном строительстве, включая предоставление (приобретение) земельного участка и приобретение строительных материалов в установленном порядке;

– содействие вынужденным переселенцам в организации компактных поселений на территории Российской Федерации, в строительстве жилья, создании инженерной, социальной инфраструктуры и рабочих мест в местах компактных поселений;

– предоставление в первоочередном порядке одинокому вынужденному переселенцу (престарелому или инвалиду), нуждающемуся в постоянном уходе, места в организации социального обслуживания;

– содействие в устройстве детей вынужденного переселенца в государственные или муниципальные дошкольные образовательные организации и общеобразовательные организации, профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования, а также в переводе их в первоочередном порядке в соответствующие профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования и др.

Вместе с тем в миграционном законодательстве, как и в других сферах законодательного регулирования, должны найти отражение результаты реформы в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, в соответствии с которой разграничение полномочий необходимо провести первоначально в таких федеральных законах, как «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Однако достичь разграничения полномочий в рамках только данных федеральных законов вряд ли удастся, поскольку в них будет возможно определить лишь основные направления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере (определить так называемые подпредметы регулирования), в том числе и для того, чтобы распределить финансовые источники осуществления указанных полномочий за счет средств соответствующих бюджетов.