Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[89]89
  См. подробнее § 4 гл. III.


[Закрыть]. В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах»[90]90
  СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.


[Закрыть] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[91]91
  См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.


[Закрыть].

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[92]92
  СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее – УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.

Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.

Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы[93]93
  См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.


[Закрыть], Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[94]94
  См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.


[Закрыть], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[95]95
  См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.


[Закрыть], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[96]96
  См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.


[Закрыть], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.

Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[97]97
  СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.


[Закрыть] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.

Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[98]98
  СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.


[Закрыть]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, – с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ[99]99
  См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614. В настоящей монографии данный орган обозначен как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции.


[Закрыть].

Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения[100]100
  См. подробнее § 2 гл. II.


[Закрыть]. Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[101]101
  СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.


[Закрыть]. В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[102]102
  СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.


[Закрыть] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту»[103]103
  СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667.


[Закрыть]. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации[104]104
  СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667.


[Закрыть].

Во исполнение указа Президента РФ, утвердившего Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., Правительством РФ был разработан план мероприятий по реализации данной Концепции в 2019–2021 гг.[105]105
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019–2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2019. № 9. Ст. 869.


[Закрыть]

Из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:

– конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации;

– выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;

– содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определение размеров пособий, предусмотренных для мигрантов, предоставление им медицинской помощи и т. д.);

– определение особенностей осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции;

– установление правил и порядка миграционного учета и др.

Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, – Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ и др. В большинстве случаев акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение требований федеральных законов, указов Президента РФ, в развитие актов Правительства РФ. Так, в целях реализации норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздрав России утвердил перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний[106]106
  См.: Приказ Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н «Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний» // БНА. 2015. 26 октября.


[Закрыть]. Приказом Минздравсоцразвития России были определены случаи осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)[107]107
  См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 июля 2010 г. № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» // Российская газета. 2010. 17 сентября.


[Закрыть].

Имеют место случаи, когда вместо нормативного правового акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимается акт более высокой юридической силы, хотя федеральным законом напрямую указывается правовая форма регулирования. Например, в ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее Порядок определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства регламентирован постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91[108]108
  См.: Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91 «О порядке определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1010.


[Закрыть].

К актам названных органов, являющимся источниками миграционного права, следует отнести, например, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие процедуры осуществления ими действий и принятия решений в связи с непосредственным обращением граждан или организаций в целях реализации их прав и законных интересов либо в связи с иным исполнением полномочий в миграционной сфере.

Разработка и утверждение административных регламентов имеют основной целью упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, что должно способствовать повышению эффективности государственного управления и качества публичных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти[109]109
  См. подробнее: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 3–13; Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 136–139.


[Закрыть].

Считается, что административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально определенные общеобязательные процедурные правила[110]110
  См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010.


[Закрыть]. На нормативный характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг указывалось в Концепции административной реформы[111]111
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.


[Закрыть]; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[112]112
  СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.


[Закрыть] определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В качестве примеров можно назвать Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации[113]113
  См.: Приказ МВД России от 27 ноября 2017 г. № 891 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru


[Закрыть]