Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-I «О вынужденных переселенцах» относится к числу правовых актов, определяющих понятие вынужденного переселенца, его правовой статус; порядок обращения с ходатайствами о признании за ними этого статуса; порядок признания лица вынужденным переселенцем; экономические и социальные гарантии защиты со стороны Российского государства[89]89
  См. подробнее § 4 гл. III.


[Закрыть]. В отличие от вышеуказанного закона, Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. № 4528-I «О беженцах»[90]90
  СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 2956.


[Закрыть] посвящен вынужденной иммиграции в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев[91]91
  См.: Андриченко Л. В., Белоусова Е. В. Статус беженцев и вынужденных переселенцев. Сравнительно-правовой аспект // Журнал российского права. 1999. № 3.


[Закрыть].

Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[92]92
  СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть] регламентирует отношения, возникающие при учете перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства в пределах Российской Федерации либо выездом из страны. Действие данного закона позволяет контролировать перемещения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Безусловно, вышеперечисленными актами не исчерпывается система источников миграционного права Российской Федерации в форме законов. Существенную роль в регулировании миграционных отношений играют и такие акты, как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г., Уголовный кодекс РФ 1996 г. (далее – УК РФ), Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242–1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» и др. Ими регламентируются вопросы ответственности лиц за незаконную миграцию на территории России, порядка пересечения государственной границы, прохождения дактилоскопической экспертизы для отдельных категорий иностранных граждан на территории Российской Федерации и т. д.

Очевидно, что последующее развитие миграционного права в целом, а также его отдельных субинститутов обусловит дальнейшее нарастание законодательного массива, регулирующего миграционные процессы. В основном это будет происходить, как представляется, за счет наполнения уже действующих нормативных правовых актов. Например, в обозримом будущем ожидается урегулирование вопросов адаптации и интеграции мигрантов, имеется необходимость в правовом обеспечении осуществления государственно-частного партнерства в деле привлечения иностранной рабочей силы, более четкой регламентации визовой политики. Одной из главных проблем остается слабая сопряженность элементов системы миграционного законодательства между собой, отдельные федеральные законы в этой сфере развиваются бессистемно, что приводит к их содержательному «пересечению», нечеткому разграничению предметов регулирования.

Значительное количество вопросов, касающихся миграционных отношений, регламентируется в иных нормативных правовых актах. К ним в первую очередь относятся указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, содержащие правовые нормы по вопросам миграции. Эти акты принимаются для реализации норм федеральных законов в сфере миграционных правоотношений и не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Указы Президента РФ, выступающие формой регулирования миграционных отношений, призваны не только определять порядок реализации положений федерального законодательства, но в отдельных случаях и восполнять имеющиеся в законодательстве пробелы; иногда это наиболее приемлемая форма регулирования тех или иных вопросов. Кроме того, посредством указов Президента РФ утверждены ключевые документы концептуального и стратегического характера, определяющие в том или ином объеме задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы[93]93
  См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.


[Закрыть], Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[94]94
  См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.


[Закрыть], Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[95]95
  См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.


[Закрыть], Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[96]96
  См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.


[Закрыть], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.

Примером апробации новых подходов регулирования миграционных отношений в России является Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом». Федеральный закон от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом»[97]97
  СЗ РФ. 1999. № 22. Ст. 2670.


[Закрыть] определяет только основы деятельности органов государства по реализации указанной политики. Указом Президента РФ утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в рамках которой не только регламентируются вопросы оказания такого содействия, но и закрепляются права и обязанности добровольных переселенцев, являющихся участниками миграционных отношений в Российской Федерации. Этим актом по сути «оформлен» программно-целевой метод регулирования миграции в страну лиц, обладающих признаками общности (языковой, культурной, религиозной и т. п.) с российскими гражданами.

Существенную роль в числе источников миграционного права играет Указ Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»[98]98
  СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3601.


[Закрыть]. Указ в целях реализации положений ст. 63 Конституции РФ закрепляет порядок предоставления политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства. В соответствии с ним политическое убежище предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов Российской Федерации и на основании общепризнанных принципов и норм международного права.

Указом Президента РФ определена компетенция федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере миграции, – с 2016 г. эти функции реализует Министерство внутренних дел РФ[99]99
  См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614. В настоящей монографии данный орган обозначен как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции.


[Закрыть].

Значительную часть вопросов в сфере миграции регламентируют нормативные правовые акты Правительства РФ. Они направлены на реализацию федеральных конституционных законов, федеральных законов и указов Президента РФ, действующих в сфере миграции населения[100]100
  См. подробнее § 2 гл. II.


[Закрыть]. Так, постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 утверждено Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[101]101
  СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.


[Закрыть]. В постановлении Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета»[102]102
  СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.


[Закрыть] закреплены нормы, регламентирующие порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета, внесения изменений в сведения (информацию) об иностранных гражданах и лицах без гражданства, содержащиеся в информационной системе, порядок и срок их хранения, порядок доступа к сведениям, их предоставления, использования и защиты, а также порядок взаимодействия органов миграционного учета с иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях эффективного использования и защиты сведений. Срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту, устанавливается в порядке, определяемом постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 793 «О сроке временного пребывания в Российской Федерации иностранных граждан, поступающих на военную службу по контракту»[103]103
  СЗ РФ. 2004. № 2. Ст. 120; 2007. № 5. Ст. 667.


[Закрыть]. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2003 г. № 167 определен порядок представления приглашающей стороной гарантий материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранного гражданина и лица без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации[104]104
  СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1240; 2007. № 5. Ст. 667.


[Закрыть].

Во исполнение указа Президента РФ, утвердившего Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., Правительством РФ был разработан план мероприятий по реализации данной Концепции в 2019–2021 гг.[105]105
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р «О плане мероприятий по реализации в 2019–2021 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2019. № 9. Ст. 869.


[Закрыть]

Из анализа положений других актов Правительства РФ по вопросам миграции следует, что в них, как правило, устанавливается порядок решения таких вопросов, как:

– конкретизация процедуры признания лиц в качестве беженцев, вынужденных переселенцев или добровольных переселенцев, а также иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской Федерации;

– выдача и определение форм документов, касающихся названных выше категорий лиц;

– содействие в решении социальных вопросов различных категорий мигрантов (определение размеров пособий, предусмотренных для мигрантов, предоставление им медицинской помощи и т. д.);

– определение особенностей осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции;

– установление правил и порядка миграционного учета и др.

Большой массив источников миграционного права представляют нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, принятые в соответствии с их компетенцией, – Министерства внутренних дел РФ, Министерства здравоохранения РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства труда и социальной защиты РФ и др. В большинстве случаев акты федеральных органов исполнительной власти принимаются во исполнение требований федеральных законов, указов Президента РФ, в развитие актов Правительства РФ. Так, в целях реализации норм Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» Минздрав России утвердил перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний[106]106
  См.: Приказ Минздрава России от 29 июня 2015 г. № 384н «Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний» // БНА. 2015. 26 октября.


[Закрыть]. Приказом Минздравсоцразвития России были определены случаи осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)[107]107
  См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28 июля 2010 г. № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» // Российская газета. 2010. 17 сентября.


[Закрыть].

Имеют место случаи, когда вместо нормативного правового акта уполномоченного федерального органа исполнительной власти принимается акт более высокой юридической силы, хотя федеральным законом напрямую указывается правовая форма регулирования. Например, в ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. Тем не менее Порядок определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства регламентирован постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91[108]108
  См.: Постановление Правительства РФ от 9 февраля 2007 г. № 91 «О порядке определения среднемесячного дохода иностранного гражданина или лица без гражданства и среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи иностранного гражданина или лица без гражданства» // СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1010.


[Закрыть].

К актам названных органов, являющимся источниками миграционного права, следует отнести, например, административные регламенты федеральных органов исполнительной власти, определяющие процедуры осуществления ими действий и принятия решений в связи с непосредственным обращением граждан или организаций в целях реализации их прав и законных интересов либо в связи с иным исполнением полномочий в миграционной сфере.

Разработка и утверждение административных регламентов имеют основной целью упорядочение и конкретизацию обязательств органов исполнительной власти перед обществом, что должно способствовать повышению эффективности государственного управления и качества публичных услуг. Это своего рода инструмент, который позволит обществу контролировать и оценивать деятельность органов исполнительной власти[109]109
  См. подробнее: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 3–13; Игнатюк Н. А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Яцкин А. В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10; Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 136–139.


[Закрыть].

Считается, что административные регламенты федеральных исполнительных органов нормативны, так как они устанавливают формально определенные общеобязательные процедурные правила[110]110
  См.: Давыдов К. В. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации: вопросы теории: монография / под ред. Ю. Н. Старилова. М., 2010.


[Закрыть]. На нормативный характер административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг указывалось в Концепции административной реформы[111]111
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах» // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.


[Закрыть]; Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[112]112
  СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.


[Закрыть] определяет административный регламент как нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги.

В качестве примеров можно назвать Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации[113]113
  См.: Приказ МВД России от 27 ноября 2017 г. № 891 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru


[Закрыть]; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства[114]114
  См.: Приказ МВД России от 21 сентября 2017 г. № 735 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства» // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru


[Закрыть]; Административный регламент по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников[115]115
  См.: Приказ ФМС России № 367, МВД России № 807 от 31 июля 2015 г. «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, ее территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников» // Российская газета. 2015. 2 ноября.


[Закрыть].

Федеративный характер Российского государства обусловливает (помимо федерального законодательства) наличие законодательства субъектов Российской Федерации. В него включаются: конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Правотворческая прерогатива субъектов Российской Федерации заключается в выработке механизма реализации положений федерального законодательства в сфере регулирования миграционных отношений с учетом социально-экономических, территориальных, географических и иных особенностей их развития или особенностей региона, объединяющего несколько субъектов Российской Федерации. При принятии данных актов учитывается конституционный принцип недопустимости противоречия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 76).

За субъектами Российской Федерации закреплен весьма ограниченный объем полномочий: они осуществляют меры, направленные на социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия; решают вопросы о целесообразности привлечения иностранной рабочей силы, объемах трудовой иммиграции[116]116
  См. подробнее § 2 гл. II.


[Закрыть] и др.

При рассмотрении источников миграционного права регионального уровня отметим, что на уровне конституций (уставов) субъектов Российской Федерации вопросы миграции упоминаются не всегда – как правило, это имеет место при закреплении отдельных полномочий в сфере миграции, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации (например, по осуществлению мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов[117]117
  См., например: Конституция Республики Адыгея от 10 марта 1995 г. // Ведомости Законодательного Собрания (Хасэ) – Парламента Республики Адыгея. 1995. № 16; Устав Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5–1777 // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29; Устав Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) // Волна. 2001. 3 апреля.


[Закрыть]).

Ранее была весьма распространенной практика принятия комплексных региональных законов, непосредственно посвященных регулированию миграционных процессов[118]118
  Например, это не действующие в настоящее время Закон Республики Калмыкия от 28 февраля 2003 г. № 287-II-З «О пребывании и жительстве на территории Республики Калмыкия и о мерах по регулированию миграционных процессов в Республике», Закон Республики Северная Осетия – Алания от 10 ноября 1996 г. № 155 «О миграции», Закон Ставропольского края от 24 июня 2002 г. № 27-кз «О мерах по пресечению незаконной миграции в Ставропольский край».


[Закрыть], однако в ходе процесса приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации такие акты были отменены. В настоящее время законами субъектов Российской Федерации регулируются лишь отдельные вопросы в сфере миграции, в том числе: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию[119]119
  См., например: Закон Республики Адыгея от 1 декабря 2004 г. № 264 «О государственной политике содействия соотечественникам, прибывшим на постоянное место жительства в Республику Адыгея» // Советская Адыгея. 2004. 8 декабря; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 16 мая 2012 г. № 32-РЗ «О государственной политике Кабардино-Балкарской Республики в отношении соотечественников за рубежом» // Официальная Кабардино-Балкария. 2012. 25 мая; Областной закон Новгородской области от 3 марта 2016 г. № 927-ОЗ «О предоставлении мер социальной поддержки участникам государственной программы Новгородской области по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на 2016–2018 годы» // Новгородские ведомости (официальный выпуск). 2016. № 7.


[Закрыть]; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции[120]120
  См., например: Закон Ульяновской области от 4 марта 2014 г. № 17-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования „Новомалыклинский район“ государственными полномочиями по подбору и передаче федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, предусмотренных Федеральным законом „О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации“, зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих требованиям, установленным Правительством Российской Федерации» // Ульяновская правда. 2014. 6 марта.


[Закрыть]; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов[121]121
  См., например: Областной закон Ростовской области от 20 октября 2015 г. № 435-ЗС «О внесении изменений в статью 1 Областного закона „О государственной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Ростовской области“ // Собрание правовых актов Ростовской области. 2015. № 10. Ст. 1005; Закон Санкт-Петербурга от 11 апреля 2011 г. № 153–41 „О поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций в Санкт-Петербурге“ // Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 2011. № 15.


[Закрыть]; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (в рамках закона с более широким предметом регулирования[122]122
  См., например: Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 декабря 2015 г. № 104-ЗАО «Об укреплении гражданского единства, межнационального и межконфессионального согласия в Ямало-Ненецком автономном округе» // Красный Север. 2015. 8 декабря.


[Закрыть]) и др.

Значительное число вопросов регулируется на региональном уровне актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), которые также можно отнести к источникам миграционного права.

В федеральных законах нередко напрямую оговаривается, каким именно органом государственной власти субъекта Российской Федерации должно приниматься то или иное решение. Так, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

– установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг, необходимого для получения и переоформления патента[123]123
  См., например: Постановление Администрации Томской области от 21 апреля 2016 г. № 121а «Об отдельных вопросах трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, на основании патента» // Собрание законодательства Томской области. 2016. № 5/1 (146).


[Закрыть];

– принять решение о представлении иностранным гражданином для получения и переоформления патента на территории данного субъекта Российской Федерации только одного из предусмотренных документов[124]124
  См., например: Постановление Правительства Республики Калмыкия от 9 февраля 2015 г. № 44 «О документе, подтверждающем факт медицинского страхования и представляемом иностранным гражданином для получения (переоформления) патента на территории Республики Калмыкия» // Вестник правовых актов Правительства Республики Калмыкия и органов исполнительной власти Республики Калмыкия. 2015. 14 февраля.


[Закрыть];

– установить перечень образовательных организаций, имеющих право на проведение экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядок и форму проведения указанного экзамена[125]125
  См., например: Постановление Правительства Москвы от 22 декабря 2014 г. № 790-ПП «Об утверждении Порядка, формы проведения в городе Москве экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан и перечня образовательных организаций, проводящих в городе Москве экзамен на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации для иностранных граждан» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. 30 декабря.


[Закрыть] и др.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимаются решения:

– о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации[126]126
  Например, такое решение было принято на основании письма Губернатора Калининградской области от 22 мая 2018 г. № АА-2787/02 (распоряжение МВД России от 25 мая 2018 г. № 1/5841).


[Закрыть];

– об указании в патенте, выдаваемом на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина[127]127
  См., например: Постановление Губернатора Московской области от 11 марта 2015 г. № 63-ПГ «Об указании сведений в патенте, выдаваемом иностранному гражданину для временного осуществления трудовой деятельности на территории Московской области» // Информационный вестник Правительства Московской области. 2015. 29 апреля; Постановление Главы Республики Хакасия – Председателя Правительства Республики Хакасия от 26 января 2015 г. № 08-ПП «Об установлении сведений, указываемых в патенте, выдаваемом иностранному гражданину на временное осуществление трудовой деятельности на территории Республики Хакасия» // Вестник Хакасии. 2015. 26 января.


[Закрыть];

– о запрете на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности[128]128
  См., например: Указ Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай от 29 ноября 2018 г. № 331-у «Об установлении на 2019 год запрета на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории Республики Алтай, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, и признании утратившими силу некоторых указов Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай» // Официальный портал Республики Алтай http://www.altai-republic.ru


[Закрыть], и иные.

В аспекте рассматриваемой тематики нельзя не отметить акты программно-целевого регулирования и документы стратегического планирования, в которых устанавливаются мероприятия, направленные на поддержку отдельных категорий мигрантов, а также на оказание содействия их социальной и культурной адаптации и интеграции. Отдельным видом таких актов являются региональные государственные программы содействия добровольному переселению лиц из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Например, постановлением Правительства Республики Коми от 12 сентября 2018 г. № 390 утверждена государственная программа «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018–2020 годы»[129]129
  Сетевое издание «Перечень правовых актов, принятых органами государственной власти Республики Коми, иной официальной информации». URL: http://www.law.rkomi.ru


[Закрыть].

Основная проблема, связанная с применением актов программно-целевого характера и документов стратегического планирования, связана с их недостаточной согласованностью; нередко выбор мероприятий, предусмотренных программами, не обеспечивает достижение поставленных целей и задач; распространена проблема слабой проработки индикаторов (показателей) эффективности, их ориентированности преимущественно на количественные показатели. В частности, в региональных государственных программах вопросы социальной и культурной адаптации и интеграции решаются, как правило, на уровне подпрограмм государственных программ по реализации государственной национальной политики, при этом набор целевых индикаторов в них также весьма ограничен и касается в основном количества участников мероприятий, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов, в отчетном году; доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан, сдававших экзамен; увеличения доли социально ориентированных некоммерческих организаций, получающих поддержку органов государственной власти, а также количества иностранных граждан, трудоустроенных в субъекте Российской Федерации.

Отмеченные подзаконные нормативные правовые акты, действуя в качестве источников миграционного права, способствуют конкретизации правового регулирования сферы миграционных отношений. В то же время нельзя не согласиться с исследователями нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в данной сфере, которые отмечают, что «строгая система этих актов отсутствует. В одних субъектах проблема регулируется законами, в других – указами президента (постановлениями главы администрации), в третьих – постановлениями правительства или распоряжениями главы кабинета, в четвертых – постановлениями (решениями) органов законодательной власти»[130]130
  Вынужденные мигранты в Центральной России. Правовые основы и практика регулирования вынужденных миграций в субъектах Российской Федерации / под ред. В. Мукомеля, Э. Панина. М., 1999. С. 196, 197.


[Закрыть].

Такую ситуацию допустимо отнести к ущербной стороне развития миграционного права в целом. Во многом она сложилась в связи с отсутствием четкого разграничения полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере регулирования миграции («по вертикали»), но и внутри системы органов государственной власти субъектов Федерации («по горизонтали»)[131]131
  См. подробнее гл. II.


[Закрыть].

Еще одним источником миграционного права являются соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В частности, на основании соглашения о взаимодействии между федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере миграции, и субъектом Российской Федерации уполномоченная данным субъектом Российской Федерации организация участвует в реализации полномочий по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче иностранным гражданам патентов, в том числе осуществляет прием заявлений и документов, необходимых для выдачи или переоформления патента, а также оказывает содействие в проведении обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранных граждан, обращающихся за получением патента, и их фотографировании. В случае, предусмотренном соответствующим нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в сфере миграции, на территории субъекта Российской Федерации на основании соглашения о взаимодействии между этим федеральным органом и данным субъектом Российской Федерации может вводиться патент в форме карты с электронным носителем информации. Типовые формы соглашения утверждены приказом МВД России от 27 ноября 2017 г. № 888.

В системе источников миграционного права присутствуют также нормативные правовые акты местного самоуправления. В 2013 году в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения, согласно которым к вопросам местного значения городских и сельских поселений отнесено создание условий, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. В свою очередь, к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов. Соответствующие положения включены в уставы многих муниципальных образований[132]132
  См., например: Решение Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 19 апреля 2018 г. № 301-рс «Об Уставе муниципального образования „Город Майкоп“ // Майкопские новости. 2018. 26 мая; Устав муниципального образования „Городской округ Лобня“ Московской области (принят решением Совета депутатов города Лобня Московской области от 22 марта 2006 г. № 23/459) // Лобня. 2006. № 16.


[Закрыть]. Кроме того, некоторыми муниципальными образованиями приняты специальные акты, направленные на их решение[133]133
  См., например: Решение Думы Тернейского муниципального района Приморского края от 28 апреля 2015 г. № 225 «О разработке и осуществлении мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, поддержку и развитие языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на территории Тернейского муниципального района, реализацию прав национальных меньшинств, обеспечение социальной и культурной адаптации мигрантов, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов» // Вестник Тернея. 2015. 9 мая.


[Закрыть], в том числе разработаны и реализуются программно-целевые акты[134]134
  См., например: Постановление Администрации Аяно-Майского муниципального района от 6 августа 2015 г. № 130 «Об утверждении муниципальной программы „Развитие коренных малочисленных народов Севера, проживающих в Аяно-Майском муниципальном районе“ // Информационный сборник муниципальных правовых актов Аяно-Майского муниципального района Хабаровского края. 2015. № 9.


[Закрыть]. Однако не всегда в таких актах можно увидеть конкретные мероприятия, во многих случаях в них закреплены абстрактные, общие полномочия типа «издание в пределах своих полномочий правовых актов», «создание условий социальной и культурной адаптации мигрантов».

Одним из вопросов, носящих дискуссионный характер, является отнесение к числу источников права судебных решений. Полагаем излишним детально рассматривать содержание соответствующей дискуссии. Основные точки зрения, а также аргументы в их поддержку общеизвестны[135]135
  См., например: Нерсесянц В. С. У российских судов нет правотворческих полномочий // Судебная практика как источник права. М., 2000. С. 107–112; Лившиц Р. З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 7.


[Закрыть]. Признаем, что нельзя отрицать важную регулирующую роль судебных решений, которые имеют большое значение для правопонимания в целом. И если вкладывать в понятие права не только правовые нормы, а все правовые предписания, считать источником права «источник правового результата»[136]136
  Иванов В. В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 15.


[Закрыть], то есть любой правовой акт, то при таком исходе судебные решения несомненно входят в их число[137]137
  См.: Кутафин О. Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М., 2002. С. 146, 147.


[Закрыть].

Следует признать, что судебные акты оказали значительное влияние на формирование некоторых механизмов правового регулирования в сфере миграции населения. Во-первых, это связано с тем, что судебные органы в процессе реализации миграционного права способствуют единообразию понимания его норм, в том числе с точки зрения правильного их соотношения. Во-вторых, решения судов о признании определенных нормативных актов недействительными и недействующими служат толчком правотворческой деятельности государственных органов. Наконец, судебные решения зачастую выступают средством разрешения юридических коллизий.

Такое влияние судов на систему правового регулирования во многом связано с деятельностью Конституционного Суда РФ. Выявляемые Конституционным Судом РФ в процессе толкования Основного Закона и иных нормативных правовых актов правовые позиции представляют собой не просто систему правовых аргументов, а общие правовые ориентиры, устойчивую правовую мотивацию для правотворчества[138]138
  См., например: Хабриева Т. Я., Волкова Н. С. Правовые позиции Конституционного Суда РФ и парламент. М., 2005; Петров А. А. Решения Конституционного Суда РФ в механизме правового регулирования. Иркутск, 2007. С. 197, 198.


[Закрыть]. Однако анализ практики Конституционного Суда РФ показал, что вопросы миграции населения нечасто становятся предметом конституционного судопроизводства, тем не менее Конституционным Судом РФ сформулированы правовые позиции по отдельным вопросам, касающимся въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, правил регистрационного и миграционного учета, пребывания, проживания и осуществления трудовой деятельности иностранным гражданами в Российской Федерации.

Имеются примеры обращения непосредственно к проблемам правового статуса отдельных категорий мигрантов. Так, в 2002 г. оспаривалась конституционность положений ст. 9 Закона РФ «О вынужденных переселенцах», согласно которым федеральный или территориальный орган миграционной службы лишал лицо статуса вынужденного переселенца в случае, если оно было осуждено за совершение преступления. В постановлении Конституционного Суда РФ от 21 ноября 2002 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности положений подпункта 1 пункта 3 и абзаца 1 пункта 6 статьи 9 Закона РФ «О вынужденных переселенцах»[139]139
  Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 1.


[Закрыть] можно выделить несколько правовых позиций, важных для понимания содержания статуса мигранта:

1. Лицо, признанное вынужденным переселенцем, нуждается в дополнительной поддержке государства для восстановления нарушенных прав. Поэтому законодатель предусматривает экономические, социальные и юридические гарантии защиты прав и законных интересов переселенцев на территории Российской Федерации, устанавливая срок, на который гражданину предоставляется статус вынужденного переселенца. В связи с этим статус вынужденного переселенца имеет специальный, целевой и срочный характер. По мере исполнения государством своих обязанностей по восстановлению нарушенных конституционных прав вынужденного переселенца объем дополнительных прав и гарантий, обусловленных его статусом, сокращается. С истечением установленного срока и при отсутствии оснований для его продления действие статуса вынужденного переселенца прекращается.

2. Определяя статус вынужденных переселенцев, основания его получения и утраты, а также содержание, порядок реализации обусловленных им экономических, социальных и иных гарантий, федеральный законодатель вправе установить меры юридической ответственности за нарушение законодательства о вынужденных переселенцах, в том числе за злоупотребление вытекающими из указанного статуса правами.

3. Возможные изъятия из статуса вынужденного переселенца представляют собой ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, их государственной защиты, такие ограничения в силу ст. 17 (ч. 3), 55 (ч. 3) Конституции РФ могут быть предусмотрены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Поэтому лишение гражданина статуса вынужденного переселенца в связи с осуждением за совершенное преступление, то есть по признаку наличия судимости, непредусмотренное уголовным законодательством и оформленное решением органа миграционной службы в административном порядке, по сути выступает в качестве дополнительной меры ответственности, что противоречит конституционной концепции юридической ответственности.