Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

§ 3. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и миграция населения

Как уже было отмечено, Конституция РФ прямо не относит вопросы регулирования миграции населения ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Вместе с тем регулирование отношений в области миграции затрагивает интересы как федерального, так и регионального уровня государственной власти, поэтому и управление миграционными процессами осуществляется на различных уровнях.

Несмотря на то что основные полномочия в сфере миграции закреплены за федеральными органами государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также обладают полномочиями, реализуемыми за счет средств их бюджетов (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), причем можно отметить определенную тенденцию к расширению их объема.

В частности, в последние годы фокус проблем миграционной политики России смещается в социально-культурную сферу, особое значение приобретают вопросы социализации иммигрантов посредством таких мягких средств, как образование и образовательные технологии в самом широком смысле слова. При этом акцент в распределении полномочий по решению данных проблем перенесен с федерального на региональный уровень, что в целом соответствует общим подходам к разграничению полномочий между органами власти разных территориальных уровней в социальной сфере[213]213
  См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 346.


[Закрыть].

Кроме того, региональным органам государственной власти была предоставлена возможность регулировать баланс трудовых ресурсов, определять исходя из ситуации на рынке труда потребность в привлечении иностранных работников. Так, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предоставлено право ежегодно с учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации устанавливать запрет на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности. По мотивированному решению органа исполнительной власти или высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции, приостанавливает на определенный период выдачу патентов на территории субъекта Российской Федерации. В случае принятия высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) решения об указании в патенте, выдаваемом на территории данного субъекта Российской Федерации, профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина иностранный гражданин не вправе осуществлять на территории данного субъекта Российской Федерации трудовую деятельность по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), которая не указана в патенте.

Как показывает анализ законодательства Российской Федерации, полномочия субъектов Российской Федерации не сконцентрированы в одном федеральном законе, а устанавливаются несколькими нормативными правовыми актами, в том числе Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Указом Президента РФ «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

В 2013 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения, согласно которым к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), отнесено решение вопросов, связанных с осуществлением мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов[214]214
  См.: Федеральный закон от 22 октября 2013 г. № 284-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части определения полномочий и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц в сфере межнациональных отношений» // СЗ РФ. 2013. № 43. Ст. 5454.


[Закрыть]. При этом законодатель не определил, что понимается под «социальной и культурной адаптацией» и в чем ее отличие от «социальной и культурной интеграции». Примечательно, что в Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» вообще отсутствуют какие-либо упоминания о вопросах социальной и культурной адаптации или интеграции мигрантов.

Кроме того, к группе полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, было отнесено решение следующих вопросов:

– подбор и передача федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, предусмотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих требованиям, установленным Правительством РФ;

– участие в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (п. 47).

Основной объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции закреплен Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:

– подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

– подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта Российской Федерации по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

– выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте Российской Федерации для представления их в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции, или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

– ежегодное определение потребности субъекта Российской Федерации в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников, прибывших на основании визы, в социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 18¹) и др.

Вместе с тем не до конца ясна изначальная принадлежность отдельных из указанных полномочий. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» не перечисляет их в качестве полномочий, осуществляемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 26³). В то же время Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», закрепляя осуществление данных полномочий за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не обозначает их как «делегированные» Российской Федерацией. Последнее возможно только при соблюдении федеральным законодателем требований Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (п. 7 ст. 26³).

Указанные Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» полномочия не могут рассматриваться и как федеральные, в осуществлении и финансировании которых вправе участвовать органы государственной власти субъектов Российской Федерации, так как обязательность их осуществления региональными органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекает из предписаний этого закона.

Закон РФ «О вынужденных переселенцах», как уже отмечалось, вообще не разграничивает полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении вынужденного переселенца.

В отличие от Закона РФ «О вынужденных переселенцах», Федеральный закон «О беженцах» в отдельной статье определяет только полномочия федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов по реализации данного федерального закона (ст. 17). Полномочия же органов государственной власти субъектов Российской Федерации установлены в основном только по вопросам социальной защиты, в том числе социального обеспечения беженцев.

Представляется, что такой подход более соответствует принципам разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, установленным в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В настоящее время возможность регулирования миграционных процессов субъектами Российской Федерации, как уже говорилось, весьма ограниченна, органы государственной власти субъектов Российской Федерации в форме закона осуществляют регуляцию лишь отдельных вопросов в сфере миграции, в частности принимают нормативные правовые акты о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации (в рамках закона с более широким предметом регулирования) и др.

Помимо законов в субъектах Российской Федерации достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие актов концептуального и программно-целевого характера, документов стратегического планирования. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дается общий анализ миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики, определяются основные направления деятельности региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение программно-целевых методов регулирования стало особенно заметно со второй половины 1990-х гг. Принятие соответствующих актов нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности органов и организаций, реализующих разрабатываемые мероприятия, подготовку проектов нормативных правовых актов, реализацию социальных проектов.

На региональном уровне имеют место следующие основные подходы к регулированию миграционных процессов посредством методов программно-целевого регулирования:

1) принятие региональной концепции миграционной политики, а также плана по ее реализации (17 субъектов Российской Федерации): собственная концепция миграционной политики имеется в Республике Башкортостан, Республике Мордовия, Республике Саха (Якутия), в Удмуртской Республике, во Владимирской, Калужской, Кировской, Курской, Нижегородской, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Саратовской, Смоленской, Тульской областях; в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 года, в Еврейской автономной области – Концепция управления миграционными потоками в Еврейской автономной области до 2025 года[215]215
  См., например, постановление Правительства Республики Башкортостан от 13 октября 2015 г. № 446 «О Концепции миграционной политики Республики Башкортостан на период до 2025 года», постановление Правительства Республики Мордовия от 2 декабря 2016 г. № 594 «Об утверждении Концепции миграционной политики Республики Мордовия на период до 2025 года», указ Главы Республики Саха (Якутия) от 21 мая 2018 г. № 2577 «Об утверждении Концепции миграционной политики Республики Саха (Якутия) на период 2019–2022 годы», распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 15 декабря 2014 г. № 949-р «Об утверждении Концепции миграционной политики Удмуртской Республики на период до 2025 года», распоряжение Правительства Белгородской области от 2 декабря 2013 г. № 594-рп «Об утверждении Концепции миграционной политики Белгородской области на период до 2025 года» и др.


[Закрыть];

2) принятие плана мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики (четыре субъекта Российской Федерации): такой план разработан в Республике Бурятия, в Ставропольском крае, Самарской области, в Ханты-Мансийском автономном округе[216]216
  См. распоряжение Правительства Республики Бурятия от 17 августа 2016 г. № 515-р «Об утверждении Плана мероприятий по реализации в 2016–2020 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в Республике Бурятия», распоряжение Правительства Ставропольского края от 14 апреля 2014 г. № 121-рп «Об утверждении Плана мероприятий по реализации в Ставропольском крае основных положений Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года», распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 10 августа 2018 г. № 418-рп «О реализации в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре в 2018–2020 годах Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года». См., например, подпрограмму «Регулирование миграции» в рамках Комплексной программы демографического развития Республики Татарстан до 2010 года и на перспективу до 2030 года (утв. постановлением Кабинета министров Республики Татарстан от 12 января 2009 г. № 6), постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17 июня 2014 г. № 490 «О государственной программе Санкт-Петербурга „Содействие занятости населения в Санкт-Петербурге“, постановление Правительства Республики Тыва от 26 января 2018 г. № 22 „Об утверждении государственной программы Республики Тыва «Реализация государственной национальной политики Российской Федерации в Республике Тыва на 2018–2020 годы“.


[Закрыть];

3) включение мероприятий в сфере миграции в программы демографического развития, в планы и программы по реализации национальной политики, в программно-целевые документы, направленные на содействие занятости, и др.¹ (самостоятельные специальные комплексные программы в сфере миграции отсутствуют);

4) принятие программно-целевых актов, направленных на регулирование отдельных аспектов в сфере миграции, в частности программ, направленных на оказание содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Нельзя не обратить внимание на то, что концептуальные и программно-целевые акты утверждаются нормативными правовыми актами различной юридической силы. Наиболее распространенным является принятие соответствующего постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, реже – распоряжения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или указа высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; в отдельных случаях соответствующий документ утверждается законом. Отсутствие единообразия форм правового регулирования миграционных процессов в субъектах Российской Федерации в значительной части обусловлено рассредоточенностью задач и направлений государственной политики в различных нормативных правовых актах федерального уровня.

Оценивая согласованность программно-целевых актов субъектов Российской Федерации со стратегическими задачами государственной миграционной политики Российской Федерации, следует отметить, что в большинстве случаев расхождений не имеется отчасти потому, что используются весьма широкие формулировки при постановке задач и определении направлений регулирования. Как правило, таковые дублируют положения актов федерального уровня, в частности, закрепляются такие задачи, как «противодействие незаконной миграции», «содействие адаптации и интеграции мигрантов», «содействие развитию внутренней миграции».

Однако, зачастую выбор задач государственной политики в сфере миграции, а также плановых мероприятий по их реализации весьма ограничен, имеющийся на региональном уровне потенциал задействуется не полностью, что объясняется в первую очередь отсутствием необходимых финансовых ресурсов.

Следует отметить, что на региональном уровне нередко формируется институциональная основа, позволяющая обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции. Имеется опыт создания специальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих в качестве основного вида деятельности задачи и функции в сфере миграции[217]217
  См.: Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 19 декабря 2013 г. № 1008 «О Комитете по межнациональным отношениям и реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге» // Официальный сайт Администрации Санкт-Петербурга: http://www.gov.spb.ru


[Закрыть]; распространена практика формирования специализированных межведомственных координационных органов[218]218
  См., например: Указ Президента Республики Башкортостан от 20 августа 2008 г. № УП–391 «О Межведомственной комиссии по миграционной политике при Правительстве Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания – Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2008. № 18. Ст. 1007; Указ Главы Республики Коми от 11 апреля 2007 г. № 26 «О Межведомственной комиссии по регулированию миграционных процессов в Республике Коми» // Республика. 2007. 24 апреля.


[Закрыть].

Таким образом, объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Полагаем, что в перспективе их наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны дальнейшее развитие федерального законодательства и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов Российской Федерации, перечня и пределов реализации полномочий государственных органов.

Глава III. Мигрант как основной субъект миграционных правоотношений

§ 1. Понятие и категории мигрантов

Основными субъектами миграционных правоотношений выступают ключевые участники миграционных процессов: лица, которые с целью временного или постоянного проживания (пребывания) пересекают территориальные границы, – мигранты.

Миграция в основном воспринимается как стимулируемое или, наоборот, ограничиваемое, но в любом случае регулируемое государством явление, связанное с переселением лиц из зарубежных государств. Поэтому мигрантом, как правило, считается иностранный гражданин.

Но перемещение возможно и через административные границы муниципальных образований, а также субъектов Российской Федерации, которое, однако, существенно отличается от перемещения через границы государств. Оно может носить массовый характер, например, когда организуются определенные (большие по численности) группы переселенцев, которым предоставляется помощь со стороны государства. Такое переселение может быть организовано самим государством, например для освоения малообжитых территорий. В связи с этим возникает вопрос, являются ли такие переселенцы мигрантами.

В настоящее время в российском законодательстве отсутствует нормативное определение понятия «мигрант».

В рамках Содружества Независимых Государств (далее – СНГ) правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является решение «О Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции» (Астана, 16 сентября 2004 г.), участником которого является и Российская Федерация. Согласно указанному решению мигрантом считается «гражданин государства – участника СНГ, третьего государства или лицо без гражданства, соблюдающие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территорию государства – участника СНГ». Однако это определение может применяться, как отмечено в решении, только для целей самого документа, то есть для регулирования международной миграции населения в рамках СНГ.

На уровне СНГ в 2018 г. разработан Глоссарий терминов и понятий, используемых государствами – участниками СНГ в пограничной сфере[219]219
  См. постановление № 47–13 Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ «О Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами – участниками СНГ в пограничной сфере» (принято в г. Санкт-Петербурге 13 апреля 2018 г.).


[Закрыть], в котором определено, что мигрант – физическое лицо, въезжающее на территорию государства или выезжающее за его пределы, а также перемещающееся по территории государства вне зависимости от причин этого перемещения. Данное понятие рекомендовано для использования в национальном законодательстве, однако нельзя не обратить внимания на то, что оно является чрезмерно широким и включает любые перемещения лиц независимо от их длительности и вида пересекаемых территориальных границ. Здесь сохраняется последовательность в регулировании: следует напомнить, что, согласно определению Экономического суда СНГ, понятие «мигрант» является родовым и включает все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ[220]220
  См.: Решение Экономического суда СНГ «О толковании понятий „беженец“, „мигрант“, „вынужденный переселенец“ применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 года» от 11 сентября 1996 г. № С-1/14–96.


[Закрыть].

Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционное право на свободу передвижения, более подробная регламентация которого установлена Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», не является исключительно правом мигрантов[221]221
  См.: Хабриева Т. Я., Андриченко Л. В., Елеонский В. О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепция развития миграционного законодательства. М., 2004. С. 756.


[Закрыть]. Очевидно, что не каждое лицо, пользующееся правом на свободу передвижения, может быть признано мигрантом исходя из целей государственно-правового регулирования миграционных отношений. Например, лицо, совершающее кратковременную туристическую поездку или оставляющее место временного пребывания, едва ли целесообразно признавать таковым. Об этом же говорится в Итоговом докладе Целевой группы Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций по анализу оценок международной миграции: по соображениям нормативного характера в рекомендациях ООН для проведения разграничения между долгосрочными и краткосрочными мигрантами с одной стороны и посетителями либо туристами с другой стороны предлагается использовать два пороговых срока – 3 месяца и 12 месяцев. Краткосрочные мигранты определяются как лица, которые прибывают в страну, не являющуюся страной их обычного проживания, на срок по крайней мере три месяца, но менее одного года (12 месяцев), за исключением случаев прибытия в эту страну в целях отдыха, проведения отпуска, посещения друзей и родственников, по делам, для лечения или религиозного паломничества[222]222
  См.: Итоговый доклад Целевой группы Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций по анализу оценок международной миграции, рассчитанных с использованием различных определений по продолжительности пребывания. С. 4–5. URL: http://www.unece.org/fileadmin/DAM/stats/documents/ece/ces/2012/7_R_-TF_migration_estimates.pdf


[Закрыть].

Семантический анализ термина «миграция» показывает, что он образован от латинского migratio, что дословно означает «переход», «переезд», «переселение». Таким образом, он обозначает пространственное перемещение людей. Именно так определяется и трактуется это понятие во многих современных словарях и иной литературе. Однако для научно-правового определения понятия мигранта этого недостаточно. Необходимы дополнительные критерии, позволяющие дифференцировать пространственные перемещения людей[223]223
  В этом заключается основной недостаток определения мигранта как физического лица, въезжающего на территорию государства или выезжающего за его пределы, а также перемещающегося внутри государства вне зависимости от причин (см.: Рекомендательный глоссарий терминов и понятий в сфере регулирования миграционных процессов в государствах – участниках СНГ, принятый на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 29–5 от 31 октября 2007 г.).


[Закрыть].

За время формирования науки о миграции населения, как отмечает Л. Л. Рыбаковский, сложилось единое представление о том, какой критерий является решающим при отделении миграционных перемещений от всех остальных, – таким критерием выступает перемещение людей между разными населенными пунктами. Но этого одного, пусть даже решающего, критерия для определения понятия «миграция населения» недостаточно, так как он не исключает из пространственных перемещений возможные однодневные и многодневные поездки из одного населенного пункта в другой с целью приобретения товаров, получения услуг (учебных, медицинских и пр.). Отсюда первый критерий нужно дополнить вторым, а именно наличием той или иной формы фиксации совершаемых перемещений между различными населенными пунктами[224]224
  См.: Рыбаковский Л. Л. К уточнению понятия «миграция населения» // Социологические исследования. 2016. № 12. С. 81.


[Закрыть].

В доктрине при определении понятия «миграция» устанавливаются и иные критерии. Так, В. М. Баранов выделяет в качестве важного элемента цель миграции – поиск лучших условий жизни и необходимость констатации системы правоотношений, контролируемых государством[225]225
  См.: Баранов В. М. Незаконная миграция в современной России: понятие, виды, эффективность противодействия. С. 44–49.


[Закрыть]. Балашова Т. Н. акцентирует внимание на целевом критерии перемещения и приобретении специального правового статуса: мигрант определяется как человек, гражданин (в том числе иностранный гражданин, лицо без гражданства), осуществляющий пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований с целью изменения места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок и приобретения в результате этого специального правового статуса[226]226
  См.: Балашова Т. Н. Конституционно-правовое регулирование миграции в современной России: проблемы теории и практики: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 11.


[Закрыть]. М. Л. Тюркин обращает внимание на определенную совокупность правовых отношений, складывающихся у мигрантов в процессе территориальных перемещений, обусловленных необходимостью их государственного регулирования, реализацией личных интересов и, как правило, влекущих за собой приобретение ими в последующем нового правового статуса[227]227
  См.: Тюркин М. Л. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9. С. 97–100.


[Закрыть].

Полагаем, что мигрантом может признаваться любое физическое лицо независимо от его общего правового статуса (гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства). Для того чтобы получить статус мигранта, как представляется, лицо должно, во-первых, покинуть прежнее место жительства или пребывания. Во-вторых, его переезд должен сопровождаться пересечением установленных государственных либо административных границ. Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» закрепляет необходимость регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания), которая в то же время не является частью процедуры переселения (миграции), если гражданин не меняет место жительства или меняет его не пересекая границы. Таким образом, и понятие миграции, и понятие мигранта существуют только в привязке к причинам пространственных перемещений, их длительности и предполагают пересечение лицом определенных пространственных границ. В-третьих, территориальное перемещение должно быть подчинено определенной цели, подтвержденной мотивацией приспособиться к новой среде либо приспособить эту среду для своего выживания и развития[228]228
  См.: Собольников В. В. Понятие, сущность и субъекты миграционной преступности // Современное право. 2005. № 8.


[Закрыть]. В качестве такой цели могут выступать стремление обезопасить свою жизнь и жизнь членов семьи, создать им лучшие материальные условия, воссоединиться с родственниками и др. И наконец, в-четвертых, это лицо в результате передвижения должно получить специальный правовой статус, регулируемый законодательством и отличный от общего правового статуса (гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства). При этом лицо не теряет и своего общего правового статуса, сохраняя за собой все вытекающие из содержания этого статуса права и обязанности. Совершая территориальное перемещение, мигрант становится субъектом права, участником правоотношений. Как человек он имеет общую правоспособность и дееспособность (например, пользуется конституционным правом на неприкосновенность личности, покупает необходимые ему товары), но, будучи мигрантом, обладает специальной правоспособностью, становится субъектом миграционных отношений. Специальный правовой статус мигранта будет зависеть от различия категорий мигрантов (беженец, вынужденный переселенец, иностранный работник и т. д.) и заключаться в дополнительных правах и обязанностях.

Следствием расширения практики применения дифференцированных подходов к регулированию миграционных отношений стало дальнейшее «дробление» правовых статусов мигрантов, появление их новых категорий, что свидетельствует об усложнении подходов к государственному регулированию миграционных процессов. Так, за последние несколько лет урегулировано правовое положение высококвалифицированных специалистов, квалифицированных специалистов, патентных работников, иностранных граждан, обучающихся в образовательных организациях в Российской Федерации, иностранных граждан, прибывших в экстренном массовом порядке, и др.

Подобная дифференциация также обусловлена влиянием интеграционных процессов на развитие миграционного законодательства. Участие в формировании различных межгосударственных объединений (ВТО, Союз с Белоруссией, ЕАЭС, иные формы межгосударственной интеграции), а также заключение двусторонних договоров и соглашений с рядом государств (Франция, Китай, Вьетнам, Монголия, КНДР, Литва и др.) не только существенно увеличивают долю международных правовых актов в структуре миграционного законодательства, но и ведут к выделению новых категорий мигрантов, расширению вариативности правовых режимов въезда и пребывания[229]229
  См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. М., 2015. С. 344.


[Закрыть]. Так, Договором о ЕАЭС определены основы правового статуса трудящегося государства – члена ЕАЭС, под которым понимается лицо, являющееся гражданином государства-члена, законно находящееся и на законном основании осуществляющее трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.

Классификация мигрантов может быть проведена по разным основаниям:

1) внешний мигрант (лицо, перемещающееся через границы государств) и внутренний мигрант (лицо, которое перемещается без пересечения государственной границы);

2) добровольный мигрант (репатриант, добровольный переселенец) и мигрант вынужденный (беженец, вынужденный переселенец);

3) мигрант-работник и мигрант, переселяющийся не для трудовой деятельности, а по другим причинам (например, исключительно в целях воссоединения с семьей) и др.

Как уже отмечалось, процессы миграции населения могут быть обусловлены как желанием самих людей, так и обстоятельствами, от воли людей не зависящими. Отсюда и возникают две основные категории мигрантов: добровольные и вынужденные переселенцы. Однако не любая смена места жительства признается переселением с точки зрения миграционного права. Специальный статус приобретают только те лица, которые в результате переселения получают дополнительные права и обязанности.

Таким образом, мигрантом может признаваться лицо, которое совершает пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанное с целевым изменением им места жительства (места пребывания) на неопределенный либо определенный срок, и получает в результате этого специальный правовой статус.

Понятие «мигрант» носит обобщенный, собирательный характер, в нем в самом общем виде отражены все основные признаки, присущие всем категориям мигрантов. Более того, когда мы говорим о специальном правовом статусе мигрантов, мы имеем в виду лишь то, что этот статус принадлежит конкретной категории мигрантов, поскольку специального правового статуса мигранта как такового не существует. Следует также подчеркнуть, что предоставление специального правового статуса в данном случае обусловлено необходимостью восстановления или сохранения за такими лицами общего правового статуса с целью обеспечить им равенство в доступе к основным правам и свободам и предотвратить дискриминацию, а не установить привилегированное положение за счет государственных преференций.

Для юридического исследования важное значение имеет также вопрос, является лицо легальным или нелегальным мигрантом. Для юридических классификаций понятие законной и незаконной миграции и, соответственно, определение «легального» или «нелегального» статуса мигранта имеет первостепенное значение. В целом к незаконным мигрантам относятся две группы лиц. Первую группу составляют те, кто приезжает нелегально (например, тайно, по поддельным документам и т. п.). Вторая группа, более многочисленная, – это мигранты, которые въезжают в страну легально, но остаются в ней дольше разрешенного срока. Обе эти группы учтены в понятии «незаконный мигрант», определенном в уже упомянутом ранее Глоссарии терминов и понятий, используемых государствами – участниками СНГ в пограничной сфере, согласно которому таковым признается иностранный гражданин или лицо без гражданства, прибывшие на территорию государства без соответствующего разрешения уполномоченного органа или получившие его незаконным способом, а также прибывшие на территорию государства на законных основаниях, но не покинувшие ее до истечения разрешенного срока пребывания, определенного в соответствии с национальным законодательством.