Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

Приток в страну иностранных граждан и лиц без гражданства вызывает необходимость решения ряда социальных проблем указанных лиц. В связи с этим Правительство РФ в соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и в целях материального, медицинского и жилищного обеспечения иностранных граждан и лиц без гражданства на период их пребывания в Российской Федерации определяет порядок предоставления соответствующих гарантий приглашающей стороной.

Одним из видов государственного контроля (надзора) является федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, особенности его осуществления регламентированы Правительством РФ[189]189
  См.: Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции» // СЗ РФ. 2012. № 47. Ст. 6511.


[Закрыть]. Как было отмечено ранее, в целях систематического учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, Правительство РФ определяет порядок создания и ведения центрального банка данных иностранных граждан и порядок использования его информации. Кроме того, данным органом власти определен порядок формирования и обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета[190]190
  См.: Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2007 г. № 94 «О государственной информационной системе миграционного учета» // СЗ РФ. 2007. № 8. Ст. 1012.


[Закрыть].

Во исполнение Закона РФ «О вынужденных переселенцах» и Федерального закона «О беженцах» Правительством РФ утверждаются формы бланков документов, определяется порядок получения беженцами и вынужденными переселенцами, членами их семей, а также лицами, ходатайствующими о предоставлении такого статуса, содействия в обеспечении проезда и провоза багажа к месту пребывания; определяется порядок получения единовременного денежного пособия, получения питания и пользования коммунальными услугами в месте временного содержания или центре временного размещения, а также порядок предоставления в пользование жилого помещения. Кроме того, Правительство РФ устанавливает порядок строительства (приобретения) жилых помещений в целях формирования фонда жилья для временного поселения, их эксплуатации и использования, оперативного управления ими. Оно же определяет порядок предоставления иностранному гражданину или лицу без гражданства временного убежища, осуществляет другие полномочия.

На Правительство РФ возложено полномочие по определению мест пребывания и условий содержания лиц, прибывших в экстренном массовом порядке на территорию Российской Федерации и ходатайствующих о признании беженцами или о предоставлении временного убежища. Так, в связи с событиями на Украине 2014 г. Правительством РФ были приняты меры по организации пребывания на территории Российской Федерации граждан Украины и лиц без гражданства, постоянно проживавших на территории Украины, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке; урегулированы особенности оказания медицинской помощи указанной категории иностранных граждан.

В соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[191]191
  СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.


[Закрыть] Правительство РФ устанавливает правила и порядок миграционного учета; порядок и срок хранения и порядок защиты сведений, фиксируемых при миграционном учете и содержащихся в государственной информационной системе миграционного учета; порядок обеспечения функционирования государственной информационной системы миграционного учета; порядок учета по месту пребывания постоянно или временно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан, которые временно покинули место проживания в связи с возникновением в данном месте чрезвычайной ситуации, проведением на территории, на которой они проживают, контртеррористической операции либо введением на указанной территории чрезвычайного или военного положения и которые находятся в месте временного размещения, и др.

Немалый объем полномочий закрепляется за Правительством РФ в сфере регулирования миграционных процессов и обеспечения прав мигрантов указами Президента РФ. Здесь следует выделить Указ Президента РФ от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[192]192
  СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5074.


[Закрыть], утвердивший новую редакцию соответствующей государственной программы. Фактически на Правительство РФ возложен основной объем полномочий, связанных с регламентацией порядка переселения лиц из числа российских соотечественников, решивших переехать на постоянное место жительства в Российскую Федерацию.

Так, согласно названному Указу Президента РФ, Правительство РФ устанавливает образец свидетельства участника государственной программы; определяет порядок присвоения территориям Российской Федерации статуса «территория приоритетного заселения», а также их перечень; утверждает размер государственных гарантий и порядок их предоставления; определяет порядок и условия компенсации расходов на переезд и провоз личного имущества и др. Кроме того, Правительство РФ согласовывает региональные программы переселения при условии, что их реализация не приведет к нарушению трудовых и иных законных прав граждан, проживающих в соответствующем субъекте Российской Федерации (сам порядок согласования региональных программ переселения также определяется Правительством РФ).

Нормотворческие полномочия Правительства РФ в широком смысле не ограничиваются только изданием подзаконных актов, а предполагают и участие в подготовке нормативных правовых актов вообще. Опыт зарубежных стран показывает, что депутаты, парламентские комитеты (комиссии) не всегда могут составить успешную конкуренцию исполнительной власти по подготовке законопроектов[193]193
  См.: Очерки конституционного права иностранных государств: учебное и научно-практическое пособие / отв. ред. Д. А. Ковачев. М., 1999. С. 188, 189.


[Закрыть]. Правительство РФ весьма активно реализует законопроектную деятельность, исходя из принципа «рационализированного парламентаризма», предполагающего активное влияние исполнительной власти на законодательную как в смысле разработки проектов законов (в частности, в 2017–2018 гг. Правительство РФ выступило с инициативой по внесению изменений в федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»[194]194
  См. проект федерального закона № 350179-7 «О внесении изменений в Федеральный закон „О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации (в части уточнения понятий „место пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации“ и „сторона, принимающая иностранного гражданина или лицо без гражданства в Российской Федерации“)“ (в настоящее время соответствующий федеральный закон принят).


[Закрыть], «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[195]195
  См., например, проект федерального закона № 572016-7 «О внесении изменений в статью 56 Воздушного кодекса Российской Федерации и статью 14 Федерального закона „О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации“; проект федерального закона № 485876-7 „О внесении изменений в статьи 6 и 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации“.


[Закрыть], «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[196]196
  См., например, проект федерального закона № 405915-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части распространения упрощенного порядка въезда иностранных граждан по электронным визам на территории воздушных пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории Дальневосточного федерального округа».


[Закрыть]), так и в смысле содействия их прохождению в палатах Федерального Собрания (в форме подготовки заключений Правительства РФ, официальных отзывов и поправок).

Непосредственное (оперативное) исполнение правовых норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, возложено на иные органы исполнительной власти. Таким образом, можно говорить о трех формах реализации миграционной политики органами исполнительной власти: во-первых, претворение закона в практику через его конкретизацию в подзаконном нормативном правовом акте, во-вторых, непосредственное применение закона и конкретизирующего его подзаконного нормативного правового акта и, в-третьих, подготовка проекта закона и внесение его в установленном порядке в Государственную Думу Федерального Собрания РФ[197]197
  См. подробнее: Шувалов И. И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М., 2004.


[Закрыть].

Правоприменение представляет собой повседневную деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц в рамках предоставленных им полномочий. Одной из важных характеристик такой деятельности, как упоминалось выше, является ее оперативность. Несмотря на всю громоздкость аппарата органов исполнительной власти, система его функционирования построена таким образом, чтобы быстро реагировать на постоянные изменения общественной и политической жизни и своевременно разрешать острые вопросы, принимать решения, которые не позволяют допустить стагнацию значимых для государства и общества процессов.

Поскольку в исполнение миграционного законодательства вовлечены граждане (иностранные граждане и лица без гражданства), организации, необходимыми являются контрольные и юрисдикционные полномочия органов исполнительной власти. Использование данных полномочий направлено на обеспечение реализации правовых норм в рассматриваемой сфере, предупреждения и своевременного пресечения их нарушений, а также применения санкций к совершившим подобные нарушения. В то же время полномочия органов исполнительной власти отнюдь не исключают возможности и необходимости судебного порядка разрешения возникающих споров. Юрисдикционное воздействие применяется, во-первых, если такая возможность предусмотрена законодательством, во-вторых, только в тех процессуальных формах, которые предусмотрены законом. Кроме того, оно всегда оспоримо в суде.

Последнее десятилетие проходило в Российской Федерации под знаком административной реформы, в рамках которой отраслевой принцип построения системы органов исполнительной власти был дополнен принципом функциональным. Однако установление в Российской Федерации оптимальной модели управления всеми сферами жизни общества осложняется недостаточной проработанностью теоретических, научно-методических и правовых основ построения системы федеральных органов исполнительной власти. Деятельность федеральных органов исполнительной власти отдельным законодательным актом не регламентируется – эту функцию выполняют акты отраслевого законодательства, которое в достаточной мере не систематизировано, а также указы Президента РФ, устанавливающие общие принципы построения системы федеральных органов исполнительной власти, и статутные акты, принимаемые Президентом РФ и Правительством РФ в пределах их компетенции[198]198
  См.: Научные концепции развития российского законодательства: монография / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015. С. 123, 124.


[Закрыть].

Общая нестабильность системы федеральных органов исполнительной власти, высокая динамика изменения миграционной ситуации, периодическая корректировка стратегических ориентиров государственной миграционной политики Российской Федерации, появление новых вызовов и угроз обусловили перманентную модернизацию системы государственного управления в сфере миграции. В течение длительного времени исполнительные органы, занимающиеся миграцией, находились в процессе реформирования, менялись их функции, не всегда должным образом обеспечивалось взаимодействие[199]199
  См. подробнее: Шувалов И. И. Указ. соч.


[Закрыть]. За последние 20 лет соответствующие задачи и функции неоднократно передавались от одного федерального органа государственной власти другому. Так, с 1992 по 2000 г. задачи и функции в сфере миграции выполняла Федеральная миграционная служба России, образованная на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости[200]200
  См.: Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 626 «О Федеральной миграционной службе России» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 25. Ст. 1422.


[Закрыть]. После упразднения данной Службы эти функции стало выполнять Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, которое через год было упразднено. Указом Президента РФ функции в сфере миграции перешли к Министерству внутренних дел РФ[201]201
  См.: Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2001. № 43. Ст. 4071.


[Закрыть] (далее – МВД России), в структуре которого в 2002 г. была образована Федеральная миграционная служба[202]202
  См.: Указ Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» // СЗ РФ. 2002. № 8. Ст. 813.


[Закрыть], просуществовавшая до 2016 г. Неоднократное расширение полномочий Федеральной миграционной службы не позволило преодолеть имеющиеся проблемы в системе управления миграционной сферой: наблюдалось частичное дублирование полномочий между Федеральной миграционной службой и МВД России; была нечеткость в разграничении ответственности; проведение процедур согласования в рамках межведомственного взаимодействия приводило к увеличению административной нагрузки и дополнительным временным затратам на выполнение отдельных функций[203]203
  См.: Хабриева Т. Я. По принципам национальной безопасности. URL: http://www.ormvd.ru/pubs/101/according-to-the-principles-of-national-security/


[Закрыть]. В итоге Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции»[204]204
  СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2071.


[Закрыть] функции и полномочия Федеральной миграционной службы вновь переданы МВД России, которое реализует их по настоящее время (Федеральная миграционная служба при этом была упразднена).

В настоящее время в обеспечении миграционной политики Российской Федерации участвует ряд федеральных органов исполнительной власти. Между государственными органами, обладающими полномочиями в сфере миграции населения, несмотря на общую задачу, позволяющую объединить их в единую систему, имеются тем не менее существенные различия как по месту и роли в системе государственных органов, компетенции, так и по функциональным свойствам.

Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной миграционной политики и ее нормативно-правовому регулированию. На федеральные службы возложены контроль и надзор в данной сфере деятельности, а также специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции населения, по управлению соответствующим государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору, должны осуществлять федеральные агентства. Следует отметить, что на практике идеального разделения органов по их функциям не существует, поэтому, например, и федеральные министерства, и федеральные службы оказывают государственные услуги в сфере миграции населения, а федеральные министерства реализуют функции по контролю и надзору и иные правоприменительные функции.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в сфере миграции, является МВД России. В соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[205]205
  См.: Указ Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.


[Закрыть] МВД России формирует основные направления государственной политики миграционных процессов на основе анализа и прогнозирования.

Концентрация значительного объема полномочий в сфере миграции у МВД России представляется неслучайной. Современные вызовы и угрозы, обусловленные интенсивными миграционными потоками, террористические нападения заставили мировое сообщество ужесточить процедуры иммиграционного контроля по отношению как к лицам, ходатайствующим о признании беженцами либо ищущим временное или политическое убежище, так и к экономическим иммигрантам. Ряд государств предприняли в этих целях беспрецедентные меры безопасности. Уделять должное внимание вопросам антитеррористической интеграции стремится и Российская Федерация.

За данным федеральным органом исполнительной власти закреплен ряд координационных полномочий в отношении иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Так, МВД России координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере миграции; осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом; координирует взаимодействие и деятельность федеральных органов исполнительной власти и организаций в рамках государственной системы миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность.

В силу специфики основного направления деятельности МВД России обладает ключевыми полномочиями, связанными с предупреждением и пресечением незаконной миграции, осуществляет реализацию мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, иммиграционный контроль в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства; принимает решения о продлении или о сокращении срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, а также о неразрешении въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства. Во взаимодействии с уполномоченными органами государственной власти МВД России осуществляет депортацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также контроль за исполнением иностранным гражданином или лицом без гражданства назначенного ему административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации в форме контролируемого самостоятельного выезда из Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации на данный федеральный орган исполнительной власти возложены полномочия по оформлению документов, необходимых для осуществления въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации, пребывания и проживания на ее территории, а также для осуществления трудовой деятельности. В рамках осуществления паспортно-визовой деятельности МВД России осуществляет оформление и выдачу паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию; учет выданных, утраченных, похищенных и признанных недействительными паспортов гражданина Российской Федерации; оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию иностранным гражданам и лицам без гражданства, их выдачу, а также ведение учета юридических лиц, ходатайствующих об оформлении таких приглашений; оформление, выдачу, продление срока действия, восстановление, аннулирование виз иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории Российской Федерации. Министерство готовит предложения по установлению квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание на территории Российской Федерации, а также осуществляет выдачу и аннулирование разрешений на временное проживание и видов на жительство в Российской Федерации. Кроме того, МВД России принадлежат полномочия по выдаче, приостановлению срока действия, аннулированию разрешений на привлечение и использование иностранных работников, выдаче и аннулированию разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также патентов для осуществления иностранными гражданами и лицами без гражданства трудовой деятельности.

Существующий порядок предоставления временного убежища на территории Российской Федерации предполагает активное участие в соответствующих процедурах МВД России, которое осуществляет учет, регистрацию, прием лиц, обратившихся с заявлением о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца; идентификацию иностранных граждан и лиц без гражданства, ходатайствующих о признании их беженцами; временное размещение лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, лиц, получивших временное убежище либо статус беженца, а также оказание содействия беженцам во временном обустройстве в Российской Федерации. МВД России наделено полномочиями по учету, регистрации, приему и временному размещению лиц, ходатайствующих о признании их вынужденными переселенцами, лиц, получивших статус вынужденного переселенца, а также оказанию содействия вынужденным переселенцам в обустройстве на новом месте жительства в Российской Федерации. Кроме того, министерство участвует в подготовке предложений о распределении по субъектам Российской Федерации лиц, признанных беженцами, лиц, получивших временное убежище, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию Российской Федерации в экстренном массовом порядке.

Еще одна группа полномочий связана с обеспечением реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации данный орган участвует в осуществлении государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, осуществляет методическое обеспечение разработки государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, направленных на оказание содействия приему и обустройству участников государственной программы и членов их семей. За МВД России также закреплены полномочия по оформлению, выдаче, замене, аннулированию и отказе в выдаче свидетельства участника государственной программы, а также полномочия по учету участников государственной программы и членов их семей.

В литературе звучит критика относительно существующего объема полномочий данного министерства, в частности, отмечается, что на него были возложены функции, не в полной мере свойственные «силовому ведомству», в частности реализация Государственной программы содействия добровольному переселения соотечественников, проживающих за рубежом, работа с беженцами и вынужденными переселенцами и др.[206]206
  См., например: Волох В. А. Проблемы управления миграционными процессами в современной России // Управление. 2017. № 2 (16). С. 44; Сандугей А. Н. О генезисе государственной системы управления миграционными процессами в Российской Федерации // Административное право и процесс. 2016. № 11. С. 26–27.


[Закрыть] В связи с этим следует отметить, что в настоящее время все же основные полномочия по указанным вопросам принадлежат иным органам государственной власти, в том числе органам государственной власти субъектов Российской Федерации, МВД России в основном лишь участвует или оказывает содействие в их реализации.

Органом, активно влияющим на формирование и реализацию государственной миграционной политики в стране, является Министерство иностранных дел РФ, в компетенции которого, в частности, находятся вопросы содействия развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом; оформление отдельной паспортно-визовой документации. Значительная роль возлагается на внешнеполитическое ведомство, включающее в свою систему развитую сеть дипломатических представительств и консульских учреждений, в связи с реализацией Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.

Выработку и реализацию государственной политики, а также нормативно-правовое регулирование и оказание государственных услуг в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по делам национальностей. Соответствующие функции за данным федеральным органом исполнительной власти были закреплены в 2017 г.[207]207
  См.: Постановление Правительства РФ от 16 декабря 2017 г. № 1569 «О внесении изменения в пункт 1 Положения о Федеральном агентстве по делам национальностей» // СЗ РФ. 2017. № 52 (Ч. I). Ст. 8147.


[Закрыть] Кроме того, ФАДН России оказывает поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям, осуществляющим деятельность в сфере социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, а также осуществляет ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций – получателей поддержки в установленной сфере. Нельзя не отметить, что в настоящее время отсутствует нормативное определение понятия «социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов», в связи с чем пределы компетенции ФАДН четко определить достаточно сложно.

Помимо МВД России задачи по борьбе с незаконной миграцией выполняет Федеральная служба безопасности. Согласно Указу Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960[208]208
  См.: Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254.


[Закрыть], ФСБ России разрабатывает в пределах своих полномочий во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти меры по борьбе с незаконной миграцией. В настоящее время уже реализуются принятые совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти правовые акты, направленные на выполнение данной задачи[209]209
  См., например, приказ МИД России № 3663, МВД России № 135, ФСБ России № 110 от 15 марта 2018 г. «Об утверждении Положения о порядке информационного взаимодействия Министерства иностранных дел Российской Федерации с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации с целью проверки наличия оснований, которые могут повлечь временное ограничение права гражданина Российской Федерации на выезд из Российской Федерации и отказ в оформлении (выдаче) основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».


[Закрыть]. Подобное взаимодействие решающим образом помогает наладить эффективное государственное управление миграционными процессами, поэтому очевидно, что необходимо и дальше расширять практику заключения актов о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в данной сфере, поскольку наряду с названными в реализации государственной миграционной политики принимают участие и другие федеральные органы.

Так, функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере трудовой миграции осуществляет Министерство труда и социальной защиты РФ[210]210
  См.: Постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 610 «Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2012. № 26. Ст. 3528.


[Закрыть] (далее – Минтруд России). Минтруд России, оказывая регулирующее воздействие на рынок труда через систему квотирования рабочих мест, в том числе определяет: правила формирования квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, распределения указанной квоты по субъектам Российской Федерации, увеличения или уменьшения ее размера и установления резерва указанной квоты; правила формирования квоты на выдачу иностранным гражданам, прибывающим в Российскую Федерацию на основании визы, разрешений на работу, распределения указанной квоты по субъектам Российской Федерации и профессионально-квалификационным группам, увеличения или уменьшения размера указанной квоты и установления ее резерва; порядок подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности; правила определения исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы. Данное министерство осуществляет также подготовку в установленном порядке предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и др. Минтруд России выполняет функции компетентного органа, уполномоченного издавать акты, имеющие обязательную силу в отношении найма и трудоустройства российских граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства для работы в составе экипажей морских судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации.

Участвует в подготовке предложений о потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации также Федеральная служба по труду и занятости, что предусмотрено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 324 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости»[211]211
  СЗ РФ. 2004. № 28. Ст. 2901.


[Закрыть].

В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики Правительство РФ в 2009 г. образовало Правительственную комиссию по миграционной политике[212]212
  См.: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450 «О Правительственной комиссии по миграционной политике» // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2726.


[Закрыть]. Задачи данного координационного органа не ограничиваются лишь координационными функциями, им также осуществляется взаимодействие с заинтересованными организациями и общественными объединениями по исполнению законодательства Российской Федерации в сфере миграции; разработка основных направлений совершенствования правового регулирования в сфере миграции; выработка согласованных решений и действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации единой государственной миграционной политики, в том числе координация действий по регулированию миграционных процессов; рассмотрение и подготовка согласованных предложений по приоритетным вопросам внешней и внутренней миграции с учетом развития этих процессов в Российской Федерации и иностранных государствах. Особая значимость деятельности Правительственной комиссии по миграционной политике обусловлена обязательным характером ее решений, которые обязательны для всех органов исполнительной власти, представленных в комиссии.

Итак, федеральные органы исполнительной власти обладают широким кругом полномочий в обеспечении государственной миграционной политики. Значительный объем регулятивных полномочий в этой сфере закреплен за Правительством РФ; полномочия по оперативному исполнению законодательства, контролю и надзору – за федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является МВД России.

Институциональные преобразования в системе органов исполнительной власти в ходе административной реформы повлияли и на деятельность ведомств, реализующих полномочия в сфере миграции населения. Они сменили статус, изменился объем их полномочий. В настоящее время задачи и функции в сфере миграции распределены между несколькими федеральными органами исполнительной власти, в связи с этим важно обеспечить четкую координацию их деятельности и эффективное взаимодействие.