Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

На базе общего разграничения полномочий в сфере миграции следует детализировать соответствующие полномочия в специальных «миграционных» федеральных законах. При уточнении законодательных положений в области миграции должны учитываться уже достигнутые результаты административной реформы[153]153
  См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 1–53.


[Закрыть]. Смена структуры исполнительных органов государственной власти привела к изменению функций этих органов, причем их оптимизация продолжается.

Представляется, что в рассматриваемой сфере федеральный законодатель должен определить:

1) вопросы общегосударственного значения, требующие в первую очередь непосредственного и в достаточной мере подробного регулирования федеральным законом и в определенных случаях дополнительного – законами субъектов Российской Федерации. По данной группе полномочий Федерация осуществляет не только регулирование, но и исполнение нормативных предписаний.

Более полной законодательной регламентации на федеральном уровне требуют права мигрантов, чтобы на практике обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установить общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантировать организацию должной защиты мигрантов от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений и по другим обстоятельствам;

2) вопросы, по которым на федеральном уровне определяются не только принадлежность полномочий органам государственной власти субъекта Российской Федерации, но и конкретные количественные и качественные характеристики (объем) их реализации, а также основные процедуры деятельности по их реализации, то есть за субъектом Российской Федерации остаются только исполнительные полномочия. В этом случае федеральное регулирование уже не будет «рамочным». И соответственно, финансовое обеспечение реализации этих полномочий возлагается на федеральный центр и осуществляется путем предоставления субъектам Российской Федерации целевых субвенций. Это могли бы быть полномочия по обеспечению мигрантов государственными гарантиями в области образования и здравоохранения;

3) вопросы, требующие определения на федеральном уровне только их принадлежности органам государственной власти субъектов Российской Федерации и, возможно, самых общих принципов осуществления полномочий. Основной объем как регулятивных, так и исполнительно-распорядительных полномочий по данным вопросам должен принадлежать субъектам Российской Федерации и осуществляться за счет их бюджетов. При этом субъекты Российской Федерации должны самостоятельно определять объемы финансирования этих полномочий.

Органы местного самоуправления также могут решать определенные задачи, которые должны быть закреплены за ними путем наделения органов местного самоуправления наиболее крупных муниципальных образований (муниципальных районов и городских округов) отдельными государственными полномочиями с передачей соответствующего объема средств в виде субвенций из федерального (например, по вопросам регистрационного учета граждан) или регионального бюджета.

Решая вопросы разграничения полномочий, необходимо учитывать также, что в настоящее время субъекты Российской Федерации испытывают неравномерное «иммиграционное давление». Поэтому важно наряду с жесткой регламентацией соответствующих вопросов федеральными законами применять и более гибкий механизм разграничения полномочий – путем использования соглашений между исполнительными органами государственной власти федерального и регионального уровней о передаче части указанных полномочий. Это позволит в определенной мере решить существующие проблемы и федерального центра, и регионов. Для обеспечения управляемости миграционными процессами гораздо целесообразнее временно передавать осуществление полномочий, даже если их объем достаточно велик, нежели «перезакреплять» законом полномочия непосредственно за органами государственной власти другого уровня. Замена разграничения такой передачей могла бы обеспечить и большую оперативность регулирования миграционных отношений. Но использование этого института не должно быть всеобъемлющим, чтобы не допустить бесконтрольности.

Анализ показал, что пока эти возможности, имеющие законодательную основу, закрепленную в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», не используются в сфере управления миграционными отношениями.

Таким образом, в регулировании миграционных отношений участвуют органы власти различного уровня. Очевидна ведущая роль федеральных органов государственной власти (и в ближайшее время нет оснований предполагать ее ослабления), также значение имеют деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и потенциальные возможности у органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Актуальность сохраняет задача нахождения оптимального соотношения полномочий между уровнями публичной власти. Неизменно то, что разграничение полномочий между органами власти в сфере миграции населения должно быть продолжено на основе конституционных принципов федерализма и других положений Основного Закона России.

§ 2. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере миграционных отношений

Эффективное управление миграционными процессами невозможно без консолидации усилий всех органов публичной власти: федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. От того, насколько успешным будет их взаимодействие и сотрудничество, будет зависеть достижение стратегических целей и задач в сфере миграции. Неслучайно в новой Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденной Президентом РФ 31 октября 2018 г., одним из основных принципов государственной миграционной политики Российской Федерации названа координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции.

Специфика миграционных отношений как объекта управляющего воздействия обусловливает концентрацию основного объема задач и функций у федеральных органов государственной власти. Помимо Федерального Собрания РФ, издающего законы в области регулирования миграционных отношений[154]154
  См. § 2 гл. I.


[Закрыть], непосредственное участие в регулировании миграционных процессов принимают Президент РФ, Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти.

Наиболее важная, определяющая роль здесь несомненно принадлежит главе государства. Президент РФ, реализуя предусмотренные Конституцией РФ полномочия, определяет основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации, формирует ее стратегические ориентиры с учетом существующих вызовов и угроз. Указами Президента РФ утверждены базовые документы концептуального и стратегического характера, определяющие основные задачи и направления регулирования миграционных процессов: Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы[155]155
  См.: Указ Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» // СЗ РФ. 2018. № 45. Ст. 6917.


[Закрыть] (заменившая Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утв. Президентом РФ 13 июня 2012 г.); Стратегия национальной безопасности Российской Федерации[156]156
  См.: Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1. Ст. 212.


[Закрыть]; Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года[157]157
  См.: Указ Президента РФ от 19 декабря 2012 г. № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477.


[Закрыть]; Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года[158]158
  См.: Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.


[Закрыть], Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ 28 ноября 2014 г. № Пр-2753) и др.

Следует подчеркнуть, что в отличие от ранее действовавшей Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года новая концепция предусматривает в качестве механизма реализации представление Президенту РФ ежегодного доклада Правительства РФ о ходе реализации миграционной политики. С учетом предложений Правительства РФ, результатов мониторинга, изменений социальных, экономических, внешнеполитических и иных условий, оказывающих существенное влияние на ее реализацию, Президент РФ принимает решение о ее корректировке.

На вопросах миграции акцентируется внимание практически в каждом ежегодном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ. Следует подчеркнуть, что с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»[159]159
  СЗ РФ. 2014. № 26. Ст. 3378.


[Закрыть] ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ были отнесены к документам стратегического планирования, разрабатываемым в рамках целеполагания на федеральном уровне. По сути они являются основой для определения стратегических целей и приоритетов социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определения направления достижения указанных целей, важнейших задач, подлежащих решению, а также для разработки других документов стратегического планирования.

Кроме того, Президентом РФ определяются основные направления международного сотрудничества Российской Федерации в сфере миграции. Согласно Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы к таковым отнесены: обеспечение взаимных интересов государств – членов ЕАЭС; участие Российской Федерации в деятельности международных организаций, взаимодействие с иностранными партнерами и международными институтами в целях совершенствования качества регулирования международных миграционных потоков; обмен опытом по реализации миграционной политики и управлению миграционными процессами; повышение эффективности механизмов противодействия незаконной миграции, в том числе расширение договоренностей о реадмиссии; совершенствование механизмов обмена сведениями о гражданстве и иными сведениями, касающимися мигрантов, а также повышение уровня защищенности таких сведений при их обработке и трансграничной передаче; мониторинг общественно-политической и социально-экономической ситуации в иностранных государствах, гражданам которых в Российской Федерации предоставлена защита, и др.

В силу особенностей конституционно-правового статуса Президент РФ оказывает определяющее влияние на функционирование всей системы государственных органов. В отличие от органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих свои полномочия в соответствующих сферах, Президент РФ как глава государства наделен полномочиями в отношении Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и органов судебной власти (в частности, он принимает участие в формировании других органов государственной власти, координации их деятельности и т. д.)[160]160
  См.: Осавелюк А. М., Осавелюк Е. А. Об особенностях правового статуса Президента России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 11. С. 54–58.


[Закрыть]. Реализуя предусмотренные в ст. 80, 112 Конституции РФ полномочия, Президент РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти, тем самым определяя институциональную основу регулирования миграционных процессов, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Исследовательский интерес представляет компетенция органов исполнительной власти, которые в своей деятельности непосредственно реализуют механизм государственного управления. Не будет преувеличением сказать, что по предметному охвату, по количеству и объему правовых актов Правительство РФ и подведомственные ему федеральные структуры управления (включая их территориальные органы) находятся на ведущем месте среди всех публичных субъектов; федеральная исполнительная власть – центр всего юридического процесса как формы государственного управления[161]161
  См.: Медведев Д. А. Конституция, функции Правительства России и эффективные технологии управления // Закон. 2013. № 12.


[Закрыть]. С точки зрения поддержания должного уровня управления исполнительная власть занимает исключительно важное место, что обусловливает высокие требования к ней в смысле правового регулирования, системной организации, технологий функционирования, профессиональной подготовки персонала и других параметров; именно состояние исполнительной власти определяет характер и результативность взаимодействия государства и общества, государственных органов и граждан[162]162
  См.: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России): монография / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013. С. 357.


[Закрыть].

Исполнительную власть в Российской Федерации возглавляет Правительство РФ, которое представляет собой орган государственной власти, выполняющий общегосударственные функции, созданный и действующий в соответствии с Конституцией РФ и развивающими ее положениями федеральных конституционных и федеральных законов, наделенный самостоятельными полномочиями[163]163
  См.: Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 102–105.


[Закрыть]. Основной Закон России определяет компетенцию Правительства РФ в самом общем виде, непосредственно не оговаривая такую сферу, как миграция населения, но оставляя перечень полномочий этого органа власти открытым. Это вполне объяснимо – конституционный текст не может предусмотреть всего многообразия отношений, которые требуют принятия решения в рамках исполнительной власти. Действительный объем компетенции Правительства РФ можно установить только проанализировав все законодательство, причем этот анализ показывает и приоритетность осуществляемых Правительством РФ функций: активная роль в обеспечении развития экономической и социальной сфер и ограниченное участие в регулировании вопросов обороны, безопасности, правопорядка[164]164
  См.: Конституция Российской Федерации: от образа будущего к реальности (к 20-летию Основного Закона России). С. 366.


[Закрыть].

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»[165]165
  СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.


[Закрыть] (ст. 16) за высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации закреплено полномочие по обеспечению проведения единой государственной миграционной политики как одно из полномочий в социальной сфере. Данное полномочие Правительства РФ, сформулированное скорее как направление деятельности, подразумевает целый комплекс функциональных действий этого органа государственной власти. Правительство РФ организует реализацию государственной миграционной политики Российской Федерации; обеспечивает согласованное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти по регулированию миграционных процессов; координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных в сфере миграции; заключает межправительственные соглашения по вопросам миграции и др.

Обеспечивая организацию государственной миграционной политики Российской Федерации, Правительство РФ определяет планы мероприятий по ее реализации. В настоящее время действует План мероприятий по реализации в 2016–2020 годах (второй этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года[166]166
  СЗ РФ. 2015. № 44. Ст. 6150.


[Закрыть], предусматривающий три группы мероприятий: по нормативно-правовому обеспечению; по организационному, информационно-аналитическому и научному обеспечению; по международному сотрудничеству.

В рамках программно-целевого регулирования Правительством РФ в 2016 г. была утверждена подпрограмма «Социально-культурная адаптация и интеграция мигрантов в Российской Федерации» государственной программы Российской Федерации «Реализация государственной национальной политики»[167]167
  См.: Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2016 г. № 1532 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Реализация государственной национальной политики“ // СЗ РФ. 2017. № 2. Ст. 361.


[Закрыть], направленная, в частности, на создание условий для социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, в том числе для приема и содержания лиц, ходатайствующих о признании их беженцами, вынужденными переселенцами, а также вынужденных переселенцев и беженцев и прибывших с ними членов семьи. Основные мероприятия в сфере внешней трудовой миграции Правительством РФ были определены в подпрограмме «Внешняя трудовая миграция» государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения»[168]168
  См.: Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 298 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации „Содействие занятости населения“ // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. I). Ст. 2147.


[Закрыть] (реализация данной подпрограммы была завершена в 2016 г.).

В целях регулирования миграционных процессов Правительство РФ обеспечивает взаимодействие на межправительственном уровне с иностранными государствами, а также поддерживает контакты с международными организациями. Правительство РФ широко развивает международное сотрудничество по вопросам миграции населения, прежде всего в рамках государств, с которыми Россия заключила соглашения о безвизовых поездках граждан[169]169
  См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Аргентинской Республики о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Аргентинской Республики (заключено в г. Буэнос-Айресе, Москве 11 марта 2009 г. – 18 марта 2009 г.) // БМД. 2009. № 12. С. 36–37; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о взаимных безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Армения (заключено в г. Москве 25 сентября 2000 г.) // БМД. 2012. № 8. С. 61–64; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Многонационального Государства Боливия о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и граждан Многонационального Государства Боливия (заключено в г. Москве 12 апреля 2016 г.) // БМД. 2016. № 12. С. 83–85.


[Закрыть], по проблемам противодействия незаконной миграции[170]170
  См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Социалистической Республики Вьетнам о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 27 октября 2008 г.) // БМД. 2009. № 8. С. 69–73; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Словацкой Республики о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 2 июня 2015 г.) // БМД. 2016. № 1. С. 90–94; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о сотрудничестве в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 22 марта 2013 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации: http://www.pravo.gov.ru


[Закрыть]; по вопросам возврата и приема незаконных мигрантов (реадмиссии)[171]171
  См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о реадмиссии (заключено в г. Астане 7 июня 2012 г.) // БМД. 2016. № 2. С. 69–76; Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о реадмиссии (заключено в г. Бишкеке 11 октября 2012 г.) // БМД. 2014. № 2. С. 111–116.


[Закрыть]; по координации деятельности компетентных органов сопредельных государств по выявлению и перекрытию каналов незаконной миграции; по пресечению деятельности трансграничных группировок, связанных с торговлей людьми, контрабандой, наркобизнесом и другой противоправной деятельностью.

Указанные действия Правительство РФ осуществляет в том числе в рамках реализации Концепции сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренной Советом глав государств Содружества Независимых Государств 16 сентября 2004 г., Программы сотрудничества государств – участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции на 2015–2019 годы (принята в г. Минске 10 октября 2014 г.), а также Соглашения о сотрудничестве по противодействию нелегальной трудовой миграции из третьих государств[172]172
  СЗ РФ. 2012. № 5. Ст. 541.


[Закрыть]. Значимость такого сотрудничества обусловлена реальной угрозой незаконной миграции для национальной безопасности государств, поскольку не только возникает опасность криминализации общества, но и создаются условия для конфликтов на почве этносепаратизма и религиозного экстремизма. Наряду с этим большое внимание уделяется сотрудничеству: в области выдачи виз, регулирования взаимных поездок граждан, в том числе по дипломатическим, официальным или служебным паспортам; в области транзитного проезда граждан, пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу.

В рамках реализации программы мер по предотвращению незаконной миграции распоряжением Правительства РФ от 15 марта 2005 г. № 277-р была одобрена Концепция создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения[173]173
  СЗ РФ. 2001. № 8. Ст. 764.


[Закрыть]. Целью создания указанной системы мер является обеспечение на взаимной основе выезда российских граждан в зарубежные страны и въезда граждан иностранных государств в Российскую Федерацию с использованием паспортно-визовых документов нового поколения. Принимая решение внедрить систему мер, направленных на повышение защиты паспортно-визовых документов нового поколения от подделки за счет применения современных методов и средств защиты, Правительство РФ исходило из необходимости предотвращения незаконной миграции с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность; повышения эффективности пограничного контроля, а также контроля над выдачей и обращением паспортно-визовых документов нового поколения.

Правительство РФ уделяет внимание и вопросам совершенствования и интеграции государственных информационных ресурсов, используемых в сфере пограничного и миграционного контроля, а также в области борьбы с криминальными и террористическими проявлениями. Введение новых паспортно-визовых документов во многом способствует обеспечению технической возможности информационного обмена в процессе межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов в сфере борьбы с незаконной миграцией, криминальными и террористическими проявлениями, а также повышению эффективности контроля над соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства требований законодательства Российской Федерации. Вместе с тем такая мера направлена на снижение коррупциогенности миграционных процессов в Российской Федерации.

Так, в целях обеспечения эффективности реализации государственной политики в сфере миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность, была создана система «Мир», представляющая собой организационно упорядоченную совокупность информационных систем, их частей и (или) иных технологических, организационных и вспомогательных элементов (в том числе государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения), объединенных в ведомственные сегменты, используемых федеральными органами исполнительной власти и организациями при реализации возложенных на них в соответствии с законодательством Российской Федерации функций по осуществлению процедур миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность, и взаимодействующих посредством единой информационно-технологической инфраструктуры[174]174
  См.: Постановление Правительства РФ от 6 августа 2015 г. № 813 «Об утверждении Положения о государственной системе миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность» // СЗ РФ. 2015. № 33. Ст. 4843.


[Закрыть].

Предполагается, что данная система будет способствовать обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности путем совершенствования миграционного и регистрационного учета, а также контроля обращения документов, удостоверяющих личность; предотвращению незаконной миграции с помощью мер предупреждения фальсификации, подделки или незаконного использования документов, удостоверяющих личность; повышению эффективности пограничного контроля; обеспечению технической возможности информационного обмена в процессе межгосударственного сотрудничества правоохранительных органов в сфере борьбы с нелегальной миграцией и др.

Следующим шагом Правительства РФ, направленным на совершенствование системы государственного управления на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий, стало принятие Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации[175]175
  См.: Распоряжение Правительства РФ от 4 июля 2017 г. № 1418-р «Об утверждении Концепции формирования и ведения единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации» (вместе с Планом мероприятий (дорожной картой) по формированию и ведению единого федерального информационного ресурса, содержащего сведения о населении Российской Федерации) // СЗ РФ. 2017. № 29. Ст. 4390.


[Закрыть]. Переход к единому информационному ресурсу о населении позволит упростить осуществление регулирующих функций в сфере налогового администрирования и в иных сферах государственного и муниципального управления, в том числе при предоставлении государственных и муниципальных услуг и исполнении государственных и муниципальных функций. Предполагается, что единый федеральный ресурс о населении будет создан в первую очередь на основе сведений Единого государственного реестра записей актов гражданского состояния, а в части иностранных граждан и лиц без гражданства – сведений, содержащиеся в информационных системах Министерства внутренних дел РФ; он будет содержать базовые сведения о гражданах Российской Федерации и иностранных гражданах и лицах без гражданства, проживающих на территории Российской Федерации.

Масштабы деятельности Правительства РФ в обеспечении единой государственной миграционной политики обусловлены значимостью указанных проблем для обеспечения прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, сохранения национальной безопасности государства и общественной безопасности. Полномочия Правительства РФ в области управления миграционными отношениями можно сгруппировать по следующим приоритетным направлениям:

– обеспечение эффективного всеобъемлющего контроля над миграционными процессами в Российской Федерации;

– содействие добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

– установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учетом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

– оптимизация внутренних миграционных процессов и содействие эффективному использованию трудовых ресурсов;

– интеграция вынужденных мигрантов в Российской Федерации, реализация их конституционных прав и свобод;

– привлечение иммигрантов на работу в Российскую Федерацию исходя из необходимости обеспечения экономики страны в целом и отдельных регионов трудовыми ресурсами, обеспечения сбалансированности национального рынка труда с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

– создание условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, временно находящихся на других территориях страны, и др.

Одним из инструментов претворения обозначенных задач в жизнедеятельность общества является нормотворчество. Нормотворческие полномочия – неотъемлемый атрибут функционирования Правительства РФ. Необходимости в его нормотворческой деятельности не возникает тогда, когда законодатель непосредственно, предметно регламентирует правоотношения. Однако, как правило, нормы закона носят общий характер и требуют дальнейшей конкретизации, которая осуществляется на подзаконном уровне. При этом Правительство РФ не ограничено в правотворчестве только обязательным указанием на это в законе; оно вправе принимать нормативные акты, если это необходимо для реализации собственных полномочий. Этим в целом и объяснимо «тяготение» исполнительной власти к нормотворчеству, без которого невозможны ни его самостоятельность, ни полноценное осуществление других полномочий.

Признавая правотворчество Правительства РФ необходимым элементом его деятельности, Конституция РФ устанавливает общеобязательность нормативных правовых актов Правительства РФ (ч. 2 ст. 115). Вместе с тем правотворческая деятельность органов исполнительной власти, в том числе Правительства РФ, подчинена ряду правил, следование которым обеспечивает реализацию принципа разделения властей. Первое из таких правил – соблюдение границ компетенции, обозначенных Основным Законом и федеральными законами. Другое правило нормотворческой деятельности органов исполнительной власти, вытекающее из предыдущего, гласит: подзаконное регулирование должно быть адекватным смыслу закона, на конкретизацию положений которого оно направлено. Суть данного правила заключается в том, чтобы в целях эффективной реализации положений закона не допустить несогласованности, противоречивости норм закона и конкретизирующих его подзаконных нормативных правовых актов. Подзаконный нормативный правовой акт не может устанавливать норм, которые противоречили бы положениям закона, во исполнение которого он принят.

Анализ показал, что нормотворческая деятельность Правительства РФ в сфере миграции главным образом направлена на реализацию положений федеральных законов, а также указов Президента РФ и выражается:

– в определении порядка получения статуса мигранта;

– конкретизации статуса мигранта, пределов осуществления мигрантами отдельных прав и исполнения обязанностей;

– установлении порядка оказания мигрантам социальной помощи;

– регулировании элементов миграционного контроля;

– определении организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции населения;

– утверждении форм документов, необходимых в системе миграционного контроля, и др.

Следует подчеркнуть, что круг вопросов, регулируемых Правительством РФ во исполнение положений федеральных законов и указов Президента РФ, постоянно расширяется, что в первую очередь обусловлено постоянным расширением предмета регулирующего воздействия миграционного законодательства Российской Федерации, усложнением общественных отношений в сфере миграции.

Так, в настоящее время только Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» определено свыше 20 вопросов, регулируемых Правительством РФ, в том числе: форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты и порядок аннулирования[176]176
  См.: Постановление Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы» // СЗ РФ. 2003. № 24. Ст. 2329.


[Закрыть]; особенности оформления виз в форме электронного документа и въезда в Российскую Федерацию на основании виз в форме электронного документа[177]177
  См.: Постановление Правительства РФ от 30 мая 2017 г. № 667 «Об установлении особенностей оформления виз в форме электронного документа и въезда в Российскую Федерацию на основании виз в форме электронного документа граждан иностранных государств, прибывающих в Российскую Федерацию через пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенные на территории свободного порта Владивосток, через воздушные пункты пропуска через государственную границу Российской Федерации, расположенные на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в Положение о государственной системе миграционного и регистрационного учета, а также изготовления, оформления и контроля обращения документов, удостоверяющих личность» // СЗ РФ. 2017. № 24. Ст. 3525.


[Закрыть]; форма миграционной карты, порядок ее использования и порядок финансирования мероприятий по обеспечению миграционными картами[178]178
  См.: Постановление Правительства РФ от 16 августа 2004 г. № 413 «О миграционной карте» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3553.


[Закрыть]; правила принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства[179]179
  См.: Постановление Правительства РФ от 14 января 2015 г. № 12 «О порядке принятия решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства» // СЗ РФ. 2015. № 4. Ст. 654.


[Закрыть]; порядок принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения[180]180
  См.: Постановление Правительства РФ от 5 мая 2018 г. № 551 «О порядке принятия, приостановления действия и отмены решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации, принятого в связи с наличием обстоятельств, создающих реальную угрозу здоровью населения» // СЗ РФ. 2018. № 20. Ст. 2845.


[Закрыть]; правила пребывания на территории Российской Федерации иностранных граждан – пассажиров круизных судов[181]181
  См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 2003 г. № 532 «Об утверждении Положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан – пассажиров круизных судов» // СЗ РФ. 2003. № 35. Ст. 3448.


[Закрыть]; правила погашения иностранными гражданами и лицами без гражданства задолженности по уплате налога или административного штрафа либо возмещения ими расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией[182]182
  См.: Постановление Правительства РФ от 16 июля 2015 г. № 710 «Об утверждении Правил погашения иностранными гражданами и лицами без гражданства задолженности по уплате налога или административного штрафа либо возмещения ими расходов, связанных с административным выдворением за пределы Российской Федерации или депортацией» // СЗ РФ. 2015. № 30. Ст. 4588.


[Закрыть], и др.

Значительно больший круг вопросов подлежит регулированию Правительством РФ в соответствии с нормами Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В частности, исходя из требований данного федерального закона, Правительство РФ утвердило правила определения и распределения квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в Российской Федерации[183]183
  См.: Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. № 193 «Об утверждении Правил определения квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1364.


[Закрыть], а также ежегодно утверждает такую квоту; установило срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию и поступающего на военную службу по контракту; утвердило правила подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации[184]184
  См.: Постановление Правительства РФ от 17 января 2007 г. № 21 «Об утверждении Правил подачи иностранным гражданином или лицом без гражданства уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 4. Ст. 526.


[Закрыть]; в целях обеспечения учета иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, Правительство РФ определяет порядок создания и ведения центрального банка данных иностранных граждан и порядок использования его информации[185]185
  См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2005 г. № 186 «Об утверждении Положения о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, в том числе участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1348.


[Закрыть].

Поскольку Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» в качестве предмета правового регулирования имеет отношения, возникающие в связи не только с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации, но и с их трудовой, предпринимательской и иной деятельностью на территории Российской Федерации, на Правительство РФ возлагается задача по решению ряда важных вопросов в данной сфере. Так, Правительством РФ определяется потребность в привлечении иностранных работников, прибывающих в Российскую Федерацию на основании визы, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, и ежегодно утверждается соответствующая квота; установлен перечень научных и инновационных организаций, которые имеют право приглашать в Российскую Федерацию иностранных граждан в качестве научных или педагогических работников для занятия научно-исследовательской или педагогической деятельностью без разрешения на привлечение и использование иностранных работников[186]186
  См.: Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2012 г. № 93 «Об утверждении перечня научных и инновационных организаций, которые имеют право приглашать в Российскую Федерацию иностранных граждан в качестве научных или педагогических работников для занятия научно-исследовательской или педагогической деятельностью без разрешения на привлечение и использование иностранных работников» // СЗ РФ. 2012. № 7. Ст. 874.


[Закрыть]; требования к уровню квалификации иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств – членов Всемирной торговой организации[187]187
  См.: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2015 г. № 424 «О требованиях к уровню квалификации иностранных граждан, направляемых для работы в расположенные на территории Российской Федерации филиалы и дочерние организации иностранных коммерческих организаций, зарегистрированных на территории государств – членов Всемирной торговой организации» // СЗ РФ. 2015. № 19. Ст. 2828.


[Закрыть], и др. С учетом региональных особенностей рынка труда и необходимости в приоритетном порядке трудоустройства граждан Российской Федерации Правительство РФ ежегодно устанавливает допустимую долю иностранных работников, используемых в различных отраслях экономики хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность как на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, так и на всей территории Российской Федерации (следует подчеркнуть, что это право, а не обязанность данного органа). В интересах обеспечения национальной безопасности страны Правительство РФ определило перечень объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу[188]188
  См.: Постановление Правительства РФ от 11 октября 2002 г. № 755 «Об утверждении перечня объектов и организаций, в которые иностранные граждане не имеют права быть принятыми на работу» // СЗ РФ. 2002. № 41. Ст. 3996.


[Закрыть].