Текст книги "Миграционное право. Сравнительно-правовое исследование"

Несколько иной подход использован в определении термина «незаконный мигрант» в Соглашении о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (заключено в г. Москве 6 марта 1998 г.)[230]230
  Содружество: информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. № 1. С. 81–86.


[Закрыть], в соответствии с которым это граждане третьих государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории сторон, а также граждане сторон, нарушившие правила пребывания на территории одной из сторон, установленные ее национальным законодательством. Вполне очевидно, что приведенное определение в большей степени применимо для целей международного акта, в отличие от предыдущего понятия, ориентированного на национальное законодательство государств – членов ЕАЭС.

Прибывая в страну или перемещаясь по ее территории, мигрант независимо от легальности его нахождения становится субъектом права, участником правоотношений. Как человек он имеет общую правоспособность и дееспособность (например, пользуется конституционным правом на неприкосновенность личности, покупает необходимые ему товары), но, становясь мигрантом, приобретает специальную правоспособность, становится субъектом миграционных отношений. При этом особенность такой юридической категории, как «статус», предполагает для мигранта прохождение определенных процедур, регламентирующих начало (приобретение), состояние и завершение (утрата или лишение) статуса.

Положение мигранта может зависеть и от того, является он гражданином России, иностранцем или лицом без гражданства, то есть от его общего правового статуса. Статус гражданина дает ему все права, которые не будут иметь другие категории лиц. Поэтому внутренняя миграция осуществляется на основе равных возможностей свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства в пределах Российской Федерации для каждого, кто законно находится на ее территории. Внешняя миграция связана с государственным иммиграционным контролем над миграционными потоками иностранных граждан и лиц без гражданства.

До получения гражданства правовой статус мигранта – это статус физического лица, которое в конституционном праве определяется как «человек». В соответствии с этим мигрант имеет права человека как социобиологического существа и физического лица с позиций права. В отличие от прав, принадлежащих гражданину, эти права обозначаются в Конституции РФ формулировкой «каждый имеет право…». Такие положения относятся и к мигранту. Среди них личные права, принадлежащие мигранту как личности, определенные политические и социально-экономические права. Они установлены и могут быть изменены только Российской Федерацией. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны содействовать осуществлению конституционных прав и защищать их. Физические и юридические лица обязаны уважать права мигранта и не нарушать их. Для осуществления конституционных прав в Российской Федерации действует обширное законодательство. Если в законах не сделано каких-либо исключений (а это возможно только на федеральном уровне), законодательство относится в равной мере как к мигранту, так и к гражданам Российской Федерации.

Так, мигранты-иностранцы имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с федеральным законодательством, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые в соответствии с федеральными законами требуется специальное разрешение. Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов этого субъекта Российской Федерации. Временно пребывающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого ему выданы разрешение на работу или патент, а также по профессии (специальности, должности, виду трудовой деятельности), не указанной в разрешении на работу.

Объем политических прав внешнего мигранта гораздо уже, чем у гражданина Российской Федерации. Так, постоянно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. В то же время иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов.

Право участвовать в управлении делами государства в Конституции РФ отнесено к правам граждан Российской Федерации. Иностранцы не имеют права находиться на государственной гражданской службе, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, а также если они не являются гражданами иностранных государств – участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе. Существуют и иные ограничения прав внешних мигрантов.

Что касается обязанностей, то некоторые из них присущи всем категориям мигрантов, поскольку они вытекают из общего конституционного статуса граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации. Речь идет, например, об обязанности соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации, которые равным образом распространяются на всех лиц независимо от их статуса и принадлежности к гражданству.

Важное значение для статуса мигранта как участника миграционных правоотношений имеет постоянный или временный характер его миграции. Правовое положение мигрантов, переезжающих в Россию на постоянное место жительства, отличается от статуса временных мигрантов, прибывающих по особой квоте, ежегодно устанавливаемой Правительством РФ, для трудовой деятельности.

Состояние мигранта, а следовательно, правовой статус мигрантов – явления, как правило, непостоянные. Они имеют временные рамки и действуют до тех пор, пока лицо имеет те особенности, которые и позволяют обособить его среди других лиц. В частности, в случае приобретения гражданства Российской Федерации статус беженца прекращается. В России такое лицо получает равные права с другими гражданами и пользуется такой же защитой со стороны российского государства, что и другие граждане. В некоторых зарубежных странах понятие «иммигрант» в обиходе и законодательстве сохраняется гораздо дольше. Это выражается, например, в том, что лица, которые приобрели гражданство путем иммиграции в страну, и после его получения бывают ограничены в некоторых правах (иногда сроком до 10 лет).

Таким образом, предложенное определение мигранта позволяет выявить общие признаки, которые присущи всем категориям мигрантов, но необходимо исследование особенностей правового статуса отдельных категорий мигрантов.

§ 2. Переселенцы

Понятие «переселенец» закрепилось в законодательстве Российской Федерации на начальных этапах формирования постсоветской государственности. Это было обусловлено историческими реалиями, связанными с появлением на постсоветском пространстве новых независимых государств, а отсюда – с увеличением миграционных потоков в Российскую Федерацию и из нее граждан новообразовавшихся государств. В связи с этим во второй половине 1990-х гг. Россией на межправительственном уровне был заключен ряд соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, отдельные из которых в настоящее время остаются действующими[231]231
  К числу соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев относились соглашения, заключенные на межправительственном уровне между Российской Федерацией и такими государствами, как: Армения (1997 г.), Азербайджан (1997 г.), Грузия (1994 г.), Кыргызстан (1995 г.), Таджикистан (1992 г.), Туркменистан (1993 г.), Казахстан (1998 г.), Беларусь (1996 г.), Украина (2001 г.), Латвия (1993 г.), Эстония (1993 г.). Но из всех заключенных Российской Федерацией соглашений, касающихся содействия добровольному переселению, только в отношении соглашений с Латвийской Республикой, Кыргызской Республикой, Республикой Туркменистан, Республикой Армения и Республикой Азербайджан в дальнейшем были приняты протоколы о порядке их реализации, что обеспечило действие данных соглашений, значительная часть которых (например, Соглашение и Протокол с Кыргызской Российской, Соглашения с Республикой Беларусь, Республикой Армения) позднее утратили силу либо были отменены.


[Закрыть].

Цель соглашений состояла в необходимости упорядочить процесс добровольного переселения и облегчить его для граждан единого ранее государства в связи с его распадом, закрепить имущественные, финансовые и жилищные гарантии переселенцам и членам их семей. При этом впервые нашло отражение и нормативное определение понятия «переселенец». Однако единой дефиниции в заключенных в тот период двусторонних соглашениях Российской Федерации с иностранными государствами по содействию добровольному переселению выработано не было. В каждом соглашении определено свое понятие «переселенец», применяемое только для целей данного документа.

Необходимым условием получения статуса переселенца является:

1) добровольное оставление лицом государства своего постоянного проживания;

2) переезд на постоянное место жительства на территорию Российской Федерации.

Анализ действующих двусторонних соглашений Российской Федерации с иностранными государствами показывает, что переселенцами в России могут признаваться:

1) по одним соглашениям – только граждане своего государства, проживающие на территории другого государства – участника соглашения и переезжающие на территорию государства своей гражданской принадлежности. Так, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1997 г. под переселенцем понимается «лицо, добровольно покидающее государство своего постоянного проживания и переезжающее на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства»[232]232
  Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 3 июля 1997 г.) // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2487.


[Закрыть].

Аналогичное определение содержится и в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1998 г.[233]233
  БМД. 2000. № 11. С. 26–30.


[Закрыть]

Добровольный характер переселения подтверждается и тем, что стороны специально оговорили недопустимость любого принуждения лиц к переселению.

Близким к названному является и определение, закрепленное в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев 1998 г. Согласно этому документу переселенцем может считаться только «гражданин государства одной из Сторон, добровольно покидающий территорию государства своего постоянного проживания и переезжающий на постоянное место жительства на территорию государства своего гражданства»[234]234
  Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев (Москва, 6 июля 1998 г.) // СЗ РФ. 2000. № 35. Ст. 3551.


[Закрыть].

Таким образом, лицо, для того чтобы получить статус переселенца, должно либо иметь либо предварительно получить гражданство государства, в которое оно намеревается переехать на постоянное место жительства. Требование о наличии гражданства существенно ограничивает круг лиц, которым может быть предоставлен статус переселенца в соответствии с названными соглашениями;

2) по другим соглашениям – любые лица, добровольно покидающие государство своего постоянного проживания и переезжающие на постоянное место жительства на территорию другого государства. В качестве примера здесь можно назвать Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, заключенное в г. Москве 2 июня 1993 г. (действие продлено на неопределенный срок[235]235
  См.: Протокол между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о продлении срока действия Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 2 июня 1993 года (подписан в г. Риге 21 сентября 2005 г.) // СЗ РФ. 2007. № 28. Ст. 3352.


[Закрыть]).

Применение указанных соглашений для каждого переселенца носит однократный характер. Под действие соглашений не подпадает ряд категорий лиц, к числу которых относятся:

– беженцы;

– трудящиеся-мигранты и моряки;

– лица, осужденные за совершение преступлений и находящиеся в местах лишения свободы;

– лица, выезд которых затрагивает интересы безопасности государства постоянного проживания до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду;

– лица, выезд которых отложен до исполнения ими имущественных обязательств, с которыми связаны интересы сторон соглашения, государственных, кооперативных, общественных или иных организаций и учреждений, частных лиц;

– лица, временно находящиеся на территории государства в связи с учебой, частными и деловыми поездками.

По некоторым из таких соглашений статус переселенца не распространяется также на военнослужащих, находящихся на действительной военной службе, и членов их семей.

Кроме того, соглашения не распространяются на лиц, переселяющихся самостоятельно без получения соответствующего документа, подтверждающего статус переселенца.

Установление названных выше ограничений проистекает из необходимости сохранения интересов государства, а также обеспечения прав и интересов других лиц, перед которыми изъявившие желание на переселение лица несут какие-либо обязательства. Что касается нераспространения действия названных соглашений на беженцев, а также трудящихся-мигрантов, то это обусловлено, прежде всего, спецификой причин и целей перемещения, что вызывает необходимость регулировать возникающие отношения особо.

В указанных соглашениях, помимо понятия «переселенец», закрепляется понятие «члены семьи переселенца», под которое подпадают супруг (супруга), родители, несовершеннолетние дети, а также проживающие совместно с переселенцем и ведущие общее хозяйство другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и лица, фактически состоящие в брачных отношениях. Таким образом, определяется круг лиц, которые могут воспользоваться правом на переселение в соответствии с условиями соглашений вместе с лицом, признаваемым в качестве переселенца.

Государство въезда вправе устанавливать ежегодную переселенческую квоту, в пределах которой и определяется конкретное количество лиц, которым предоставляется статус переселенца. Размеры таких квот определяются каждым государством – участником соглашения самостоятельно.

Процедура предоставления лицу статуса переселенца закрепляется в протоколах о порядке реализации названных соглашений[236]236
  См., например: Протокол между Министерством по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации и Министерством труда и социальной защиты Азербайджанской Республики о порядке реализации межправительственного Соглашения о регулировании процесса добровольного переселения и защиты прав переселенцев (Москва, 16 октября 2000 г.) // Международные договоры Российской Федерации по вопросам миграции. Часть первая: сборник документов. Вып. 1. М., 2004. С. 271–273.


[Закрыть].

Получение статуса переселенца связано с прохождением следующих стадий:

– подача ходатайства о переселении в компетентные органы государства въезда или их представительства за рубежом;

– регистрация и проверка ходатайства компетентными органами на их соответствие условиям соглашения;

– направление ходатайства в компетентные органы государства выезда на согласование;

– выдача разрешения на переселение и удостоверения переселенца.

Так, лица, желающие переселиться в Российскую Федерацию из другого государства на условиях межправительственных соглашений, должны обратиться с ходатайством по установленной форме в компетентные органы Российской Федерации или их представительства за рубежом. Компетентные органы осуществляют в установленный срок регистрацию и проверку ходатайства на соответствие условиям соглашения и направляют его в компетентные органы государства выезда на согласование. Последние, рассмотрев ходатайство, делают в нем отметку об отсутствии или наличии обстоятельств, препятствующих выезду, и затем возвращают его в установленный срок в направивший его компетентный орган государства въезда или его представительство. В свою очередь, компетентный орган государства въезда при отсутствии обстоятельств, препятствующих въезду, выдает лицу, обратившемуся с ходатайством, разрешение на переселение, а также удостоверение переселенца установленного образца. В случае отказа в выдаче разрешения лицо, получившее такой отказ, может вновь обратиться с соответствующим ходатайством либо после прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду, либо по прошествии срока, установленного после первого обращения.

Срок рассмотрения ходатайств, как правило, составляет не более месяца, а по отдельным соглашениям (по ряду процедур) установлены и более сжатые сроки. В случае необходимости проведения дополнительных проверок обстоятельств, указанных в ходатайстве, этот срок может быть продлен, но не более чем еще на один месяц.

Документом, свидетельствующим о получении лицом соответствующего статуса, считается выданное компетентными органами государства въезда удостоверение переселенца установленной формы. Оно признается на территории обоих государств и действует в течение определенного срока (как правило, 3 года), в том числе и после прекращения действия самого соглашения, если таковое наступило.

Статус переселенца, сформированный положениями рассматриваемых соглашений, характеризуется объемом предоставленных им прав, возложенных обязанностей и ответственности. Помимо общих прав человека и гражданина, предоставленных переселенцам Конституцией РФ и на ее основании – другими нормативными правовыми актами, статус переселенца определяется дополнительным объемом специальных прав, которые вытекают из действия соответствующего соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

В обобщенном виде речь может идти о следующих двух группах специальных прав переселенцев и членов их семей:

1) право на свободное и бесплатное получение от компетентных органов информации:

– о содержании соглашения и об условиях переселения;

– о правах и обязанностях переселенца в государстве въезда;

– об условиях трудоустройства, возможности получения образования, профессиональной подготовки, переподготовки, профориентации, а также об иных условиях проживания (природно-климатических, жилищно-бытовых, социально-культурных и др.) в государстве въезда;

– по другим вопросам;

2) имущественные права:

– право на вывоз движимого имущества, находящегося в собственности переселенца, за исключением запрещенного законом государства выезда;

– право оставлять на территории государства выезда принадлежащее переселенцам на правах собственности движимое и недвижимое имущество, денежные вклады и активы, осуществлять в их отношении право владения, пользования и распоряжения;

– право продать, подарить, обменять, завещать по своему усмотрению или иначе распорядиться имуществом, являющимся собственностью;

– право переводить денежные вклады и активы, размещенные в банковских учреждениях государства выезда, в банковские учреждения государства въезда и др.

Объем обязанностей, возникающих у лиц, получивших статус переселенца, в целом не выходит за границы общих обязанностей, налагаемых на граждан Российской Федерации и определенных в Конституции РФ и в законодательстве Российской Федерации.

Статус переселенца обеспечивается взятыми государствами обязательствами:

– по содействию переселенцам и членам их семей в аренде, приобретении и строительстве жилья;

– обеспечению защиты переселенцев и членов их семей от любых действий в форме насилия, угроз и запугивания, а также от иных действий по признаку пола, расы, языка, религии и убеждений, политических или иных взглядов, национального, этнического или социального происхождения, экономического, имущественного и семейного положения как со стороны государственных должностных лиц, так и со стороны частных лиц, групп, общественных объединений и других организаций;

– освобождению (полному или частичному) переселенцев и членов их семей от ограничений на ввоз и вывоз своего личного имущества (за исключением предметов, запрещенных к ввозу-вывозу) от уплаты таможенных пошлин, налогов и связанных с этим сборов.

Режим наибольшего благоприятствования для переселения на территорию Российской Федерации исходя из содержания текста названных соглашений был предоставлен лицам, получившим разрешение на переезд из Туркменистана в Российскую Федерацию. Это вытекает из положения ст. 9 Протокола от 18 мая 1995 г. о порядке реализации Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев, в соответствии с которым переселенцам, приобретающим (путем покупки, обмена, дарения и т. д.) недвижимость в государстве, на территории которого они намереваются постоянно проживать, не может быть отказано в регистрации для постоянного проживания по месту нахождения приобретаемой недвижимости. Подобного положения не было ни в одном из других заключенных Российской Федерацией соглашений или протоколов к ним.

Данное положение позволяет при наличии в собственности жилья оформлять документы для постоянного проживания в Российской Федерации гражданам Республики Туркменистан, минуя стадию оформления разрешений на временное проживание.

Однако в соответствии с Соглашением между Российской Федерацией и Туркменистаном (1993 г.) переселенцы не являются гражданами Российской Федерации, и для этих лиц при наличии гражданства бывшего СССР возможно получение гражданства России в упрощенном порядке.

Вместе с тем ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[237]237
  СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.


[Закрыть] устанавливает, что иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, если они до 1 января 2009 г. заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации. Получается, что добровольные переселенцы по международному двустороннему соглашению между Россией и Туркменистаном, чтобы получить гражданство России, должны были либо зарегистрироваться по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 г., либо получить разрешение на временное проживание в Российской Федерации.

Складывается ситуация, когда соотечественники, имеющие гражданство государства, входившего ранее в состав СССР, при отсутствии других оснований для подачи заявления о приобретении гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке фактически не могут воспользоваться льготными условиями его приобретения, вытекающими из двусторонних межправительственных соглашений России с этими государствами. Полагаем, что имеющая место коллизия правовых норм, вытекающая из двустороннего договора Российской Федерации и законодательства о гражданстве, требует правового разрешения.

Заключение соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев явилось по сути первым этапом политики репатриации российских соотечественников, которая стала одним из важнейших компонентов миграционной политики России начиная с того времени.

Отсутствие в Российской Федерации специального законодательства, в котором нашло бы отражение понятие переселенцев, определение статуса переселенцев, а также членов их семей, содержание и объем осуществляемых в отношении них мер государственной поддержки, на первом этапе содействия добровольному переселению соотечественников в определенной мере негативно сказалось на развитии самого процесса добровольного переселения и по сути явилось одной из главных причин некоторого торможения процесса переселения к 2004 г. Не были приняты надлежащие меры как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях по адаптации переселенцев в России, их интеграции в те социально-экономические условия, в которых они оказались по новому месту жительства на территории Российской Федерации. В конечном счете это привело к существенному снижению потока переселенцев из-за рубежа[238]238
  См.: Мукомель В. Миграционная политика России: постсоветские контексты. М., 2005. С. 57.


[Закрыть]. При этом с конца 1990-х гг. Россия столкнулась с такими социальными и экономическими проблемами, как изменение численности населения, связанное с его убылью[239]239
  Так, за прошедшие пять лет население России сократилось на 3,5 млн человек. В среднем ежегодно рождаются 1,5 млн человек, а умирают – 2,3 млн. Таким образом, ежегодно численность населения уменьшается на 700 тыс. человек. С 2000 года коэффициент рождаемости составляет 1,35 (число детей, рожденных одной женщиной). Существующее положение может привести к тому, что к 2025 г. население России уменьшится до 115–120 млн человек, причем после 2015 г. его численность сокращается более чем на 1 млн человек ежегодно.


[Закрыть], дефицит трудовых ресурсов, в том числе высококвалифицированных специалистов и рабочих. Решить эти проблемы в полной мере только в рамках двусторонних соглашений о регулировании процесса переселения уже не представлялось возможным, поскольку в них нельзя было закрепить систему мер, стимулирующих переселение соотечественников в Россию.

Названные проблемы по-разному коснулись субъектов Российской Федерации. Особенно остро они затронули регионы Дальнего Востока России. После Великой Отечественной войны на Дальний Восток переехали более 1,2 млн человек. С 1990 по 2010 год население этого региона уменьшилось на 1,8 млн человек (22 %). Половина переехали в центральные и западные регионы страны, вторую часть составила естественная убыль населения. В этом значительном по территории регионе, занимающем 41,1 % территории страны, уже проживают 8,2 млн человек (около 5,6 % населения России, по данным 2018 г.) по сравнению с 6,4 млн населения, проживавшего в конце 1990-х гг.

Трудовая мобильность населения привела ряд субъектов Российской Федерации к потере высококвалифицированных трудовых ресурсов, в том числе занятых в сфере науки. Сокращение трудовых ресурсов отрицательно сказывалось на экономическом росте, на развитии наукоемких секторов, на обеспечении безопасности Российского государства. Например, отмечался низкий удельный вес сложной и наукоемкой продукции в общей структуре производимой продукции многих субъектов Российской Федерации, недостаточное развитие высокотехнологичных производств, которые наряду с другими проблемами социально-экономического развития настоятельно требовали принятия согласованных мер по выравниванию сложившейся ситуации. Нельзя было не замечать и того факта, что в Российской Федерации недостаточная эффективность системы мер по стимулированию переселения соотечественников имела место на фоне активизировавшихся усилий ряда стран СНГ и Балтии по возвращению своих соотечественников.

Столкнувшись с названными проблемами, Российская Федерация изменила подход к решению проблемы добровольного переселения, сконцентрировав усилия уже не столько на международном уровне (в виде заключения соглашений о переселении), сколько на обеспечении активной целенаправленной поддержки переселенцев путем оказания им непосредственной помощи как в самом процессе переселения, так и в их последующем территориальном расселении и социально-экономической поддержке внутри страны в целях их более быстрой адаптации к местным условиям и интеграции в состав постоянного населения России. Указанные меры нашли отражение в первой Государственной программе по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденной 22 июня 2006 г. Указом Президента РФ № 637. Нельзя не отметить, что принятие программы было во многом подготовлено рассмотренными выше соглашениями Российской Федерации с рядом зарубежных государств о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

Принятие государственной программы можно отнести ко второму этапу (после заключения двусторонних соглашений о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев) государственной политики репатриации в отношении российских соотечественников за рубежом[240]240
  Речь в данном случае идет именно об организованном процессе переселения на государственном уровне. В то же время, что касается не организованных государством процессов переселения, то за последние несколько десятилетий Россия приняла значительное количество таких лиц. Так, по данным ФМС, в 1975–1988 гг. в РСФСР переехали в общей сложности более 13 млн человек, а с 1989 по 2000 г. Россия приняла еще 11 млн человек. Это свидетельствует о том, что Российская Федерация способна принять и интегрировать значительное количество переселенцев на своей территории.


[Закрыть]. Он характеризовался более активными и целенаправленными действиями по повышению миграционной привлекательности России для соотечественников из-за рубежа.

Первая принятая государственная программа была направлена на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, с потребностями развития российских регионов. Программой дополнялась разработанная в государстве, в том числе на уровне ряда национальных проектов, система мер по стимулированию рождаемости, снижению смертности и регулированию миграции с тем, чтобы стабилизировать численность населения России.

Цели государственной программы заключались в том, чтобы стимулировать и организовать процесс добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсировать естественную убыль населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Российскую Федерацию и интегрировать иммигрантов в российское общество на основе уважения к его языку, культуре, религии, обычаям и традициям, а также к жизненному укладу.

По сути в государственной программе впервые была поставлена задача четко сориентировать миграционные потоки добровольных переселенцев с целью привлечь их в наиболее заинтересованные в переселенцах регионы и оттянуть их от регионов с излишне высокой плотностью населения, имеющих репутацию экономически благополучных, но в которых отсутствовали реальные возможности создания для переселенцев жилищной и социальной инфраструктуры, имела место напряженность на рынке труда, а также как результат усиливалась социальная напряженность. Вместе с тем принятие первой государственной программы основывалось на том, что привлечение переселенцев в субъекты Федерации позволит создать конкуренцию иностранной рабочей силе и будет способствовать вытеснению нелегальной трудовой миграции. Это снизило бы социальную напряженность в регионах, уменьшило диспропорции развития региональных рынков труда, сократило вывоз трудовыми мигрантами денежных средств с территории России.

Государственная программа опиралась на региональные программы переселения соотечественников. По сути они взаимно дополняли друг друга. В период до 2006 г. региональные программы были разработаны и согласованы с Правительством РФ в 12 субъектах Российской Федерации. Это были так называемые регионы первой очереди: Красноярский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Липецкая, Новосибирская, Тамбовская, Тверская и Тюменская области. Аналогичные программы позже были подготовлены и согласованы с Правительством РФ еще в 58 субъектах Федерации, из них свыше 30 регионов «второй очереди» предусмотрели начало переселения соотечественников уже в 2007 г. Таким образом, шло постепенное нарастание активности субъектов Российской Федерации в данной сфере[241]241
  См.: Маняткин Е. Каждый соотечественник – это судьба. ФМС отвечает на актуальные вопросы // Российская миграция. 2007. № 8. С. 31, 32.


[Закрыть].

Указом Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 была создана Межведомственная комиссия по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[242]242
  См.: Указ Президента РФ от 1 августа 2006 г. № 814 «Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // СЗ РФ. 2006. № 32. Ст. 3533.


[Закрыть], которая является коллегиальным органом и организует управление реализацией государственной программы и контроль за ее выполнением.

Однако реализация первой государственной программы оказалась не столь эффективной, как ожидалось. По официальным данным, всего по этой программе на 31 декабря 2011 г. в Россию переселились 62,5 тыс. человек, в том числе в 2009 г. – чуть более 9 тыс., в 2010 г. – около 13 тыс. И только в 2011 г. в Россию переехали более 31 тыс. человек, что во многом было вызвано изменениями в государственной программе, отразившимися в последующем в ее новой редакции. Первая редакция была рассчитана на шесть лет (2006–2012 гг.), хотя реально она начала действовать только с 2008 г. В связи с этим Указом Президента РФ от 14 сентября 2012 г. за № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом»[243]243
  СЗ РФ. 2012. № 38. Ст. 5074.


[Закрыть] была утверждена новая редакция программы, которая начала реализовываться с 1 января 2013 г. При этом вторая редакция документа (по сути вторая государственная программа) действует теперь бессрочно. Таким образом, принятие новой редакции государственной программы можно отнести к третьему этапу развития процесса добровольного переселения соотечественников в Российскую Федерацию.