Текст книги "Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований"

5. Рассматриваемые принципы обладают различной сферой действия и соотносятся как общая и исключительная нормы. Преимущество отдается тому принципу, который выступает в качестве исключительной нормы.

С нашей точки зрения, принципы единства бюджетной системы и самостоятельности бюджетов взаимосвязаны именно таким образом. Причем принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной.

Принцип единства бюджетной системы РФ регламентирует довольно многочисленную группу общественных отношений (определенный их вид), в то время как принцип самостоятельности бюджетов – входящую в эту группу крайне небольшую совокупность общественных отношений (их отдельный подвид). Иными словами, принцип единства бюджетной системы, по сравнению с принципом самостоятельности бюджетов, регулирует гораздо более широкий круг отношений.

К примеру, принцип единства бюджетной системы РФ предписывает введение единого (то есть общего, одинакового для всех бюджетов российской бюджетной системы) порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов. Между тем, принцип самостоятельности бюджетов – в исключение из этого правила – предоставляет публично-правовым образованиям возможность самостоятельно (иначе говоря, свободно, независимо от кого бы то ни было) закреплять отдельные элементы упомянутого порядка, в частности:

– устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты;

– определять формы и направления расходования средств соответствующих бюджетов (кроме средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужих бюджетов).

Выходит, что согласно принципу единства бюджетной системы РФ отношения по формированию доходов и осуществлению расходов бюджетов должны быть урегулированы правилами, общими для всех бюджетов российской бюджетной системы. Однако в соответствии с принципом самостоятельности бюджетов небольшая часть этих отношений (например, отношения по определению элементов региональных налогов, обязательных к уплате на территориях разных субъектов РФ) может регламентироваться нормами, неодинаковыми для разных бюджетов. Несложно заметить, что принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ, предусматривая изъятие из него. Причем принцип самостоятельности бюджетов устанавливает порядок, значительно отличающийся от закрепленного принципом единства бюджетной системы РФ. Это дает основания считать принцип самостоятельности бюджетов исключительной нормой.

Таким образом, принципы единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов соотносятся как общая и исключительная нормы.

Важно учитывать, что правило о приоритете исключительных норм перед общими применимо не только к обыкновенным нормам, но и к нормам-принципам. Например, Ж.-Л. Бержель справедливо отмечал: «Принципы, ограниченные конкретными специальными вопросами, должны применяться преимущественно по отношению к общим, имеющим более широкую область распространения»[146]146
  Бержель Ж.-Л. Общая теория права / пер. с фр. Г. В. Чуршукова; под общ. ред. В. И. Даниленко. М.: Nota Bene, 2000. С. 185.


[Закрыть]. Поскольку принцип единства бюджетной системы РФ выступает в качестве общей нормы, а принцип самостоятельности бюджетов – в качестве исключительной, то в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов.

Однако всегда нужно помнить: «Изъятия из общих положений не должны толковаться распространительно»[147]147
  Черданцев А. Ф. Толкование советского права. М.: Юридическая литература, 1979. С. 75.


[Закрыть]. В связи с этим неверно усматривать неразрешимое противоречие принципов единства бюджетной системы РФ и самостоятельности бюджетов в том, что установление предписываемого первым принципом единого порядка формирования доходов и осуществления расходов бюджетов ограничивает закрепленные вторым принципом права субъектов РФ и муниципальных образований на:

– формирование бюджетных доходов;

– расходование бюджетных средств.

Как уже отмечалось, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает ограничение названных прав. Согласно ст. 31 БК РФ, всякому публично-правовому образованию гарантируются права:

– в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств;

– согласно законодательству РФ о налогах и сборах устанавливать налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Поскольку принцип самостоятельности бюджетов (как норму, предусматривающую изъятие из общего правила) нельзя толковать расширительно, закрепляемым им субъективным правам не следует искусственно придавать абсолютный характер. По буквальному смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода субъекта РФ или муниципального образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. С формальной точки зрения (и с учетом того, что Конституция РФ гарантирует всякому публично-правовому образованию лишь относительно автономное формирование доходных источников бюджета), нарушение принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.

С таких позиций нужно подходить и к решению конкретных практических проблем. Поясним это на примере двух рассмотренных КС РФ дел:

1) о порядке финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования[148]148
  См.: По делу о проверке конституционности положений ст. 153 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с жалобой главы города Твери и Тверской городской Думы [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 мая 2006 г. № 5-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 3. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть];

2) об ограничениях, установленных в отношении субъектов РФ, получающих дотации из федерального бюджета[149]149
  См.: Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Сахалинской области о проверке конституционности абз. 2 п. 5 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 13 июня 2006 г. № 194-О // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. № 5. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

По нашему мнению, в обоих случаях оспоренные заявителями нормы не нарушали принцип самостоятельности бюджетов ввиду следующего.

Как мы выяснили, принцип самостоятельности бюджетов не подлежит расширительному толкованию. Он гарантирует публично-правовым образованиям не абсолютную, а лишь относительную свободу финансовой деятельности в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов обеспечивает всякому публично-правовому образованию ровно такую степень финансовой самостоятельности, какая вытекает из положений соответствующих федеральных нормативных правовых актов. Федеральные акты не предоставляют субъектам РФ самостоятельность в определении условий получения ими межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, муниципальным образованиям – в изменении уровня финансирования гарантий общедоступности и бесплатности дошкольного образования. Но раз субъекты РФ и муниципальные образования в соответствии с федеральными нормами не наделены самостоятельностью в решении этих вопросов, значит, она юридически не обеспечивается принципом самостоятельности бюджетов.

Таким образом, в рассматриваемых случаях принцип самостоятельности бюджетов не был нарушен, поскольку неправомерное вмешательство в финансовую самостоятельность публично-правового образования невозможно совершить при ее отсутствии (при том, что она не гарантирована названным принципом).

По нашему мнению, в Конституции РФ закреплены гарантии бюджетной самостоятельности всех публично-правовых образований, а именно:

1) обособленность бюджета всякого публично-правового образования от других бюджетов бюджетной системы;

2) возможность утверждения бюджета конкретного публично-правового образования исключительно нормативным правовым актом этого публично-правового образования;

3) осуществление бюджетного процесса на федеральном, региональном и местном уровнях органами публичной власти соответствующих публично-правовых образований;

4) относительно автономное формирование доходных источников бюджета всякого публично-правового образования.

Анализ конституционных гарантий бюджетной самостоятельности публично-правовых образований и норм, раскрывающих в ст. 31 БК РФ содержание принципа самостоятельности бюджетов, позволяет нам прийти к заключению, что названный принцип имеет конституционную природу: установление БК РФ принципа самостоятельности бюджетов непосредственно предопределено положениями Конституции РФ. В связи с этим принцип самостоятельности бюджетов обязателен для федерального законодателя и обладает большей по сравнению с обыкновенными правовыми нормами (например, нормами закона) юридической силой. Следовательно, правила «lex posterior derogat legi priori» и «lex specialis derogat lex generali» неприменимы для решения коллизий между принципом самостоятельности бюджетов и обыкновенными нормами закона. При этом принцип самостоятельности бюджетов не может быть отвергнут ни в законодательной, ни в правоприменительной практике.

С нашей точки зрения, принцип единства бюджетной системы РФ и принцип самостоятельности бюджетов обладают различной сферой действия. Поскольку принцип единства бюджетной системы РФ является общей нормой, а принцип самостоятельности бюджетов – исключительной, в случае коллизии между ними приоритетным следует признавать принцип самостоятельности бюджетов. Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов ограничивает сферу действия принципа единства бюджетной системы РФ.

Принцип самостоятельности бюджетов (как норма, предусматривающая изъятие из общего правила) не подлежит расширительному толкованию: он гарантирует публично-правовым образованиям не абсолютную, а лишь относительную свободу финансовой деятельности в пределах, установленных Конституцией РФ и федеральным законодательством. Поэтому закрепляемым принципом самостоятельности бюджетов субъективным правам, на наш взгляд, не следует при толковании искусственно придавать абсолютный характер. В частности, по буквальному смыслу ст. 31 БК РФ федеральное законодательство может содержать любые ограничения права на формирование доходов бюджета и права на расходование бюджетных средств, если при этом будет сохраняться хотя бы некоторая свобода публично-правового образования в установлении налогов и сборов, а также выборе форм и направлений расходования бюджетных средств. С формальной точки зрения (и с учетом того, что Конституция РФ гарантирует всякому публично-правовому образованию лишь относительно автономное формирование доходных источников бюджета), нарушение принципа самостоятельности бюджетов имеет место только в том случае, когда публично-правовому образованию не предоставлено никакой свободы в решении указанных вопросов.

Глава II
Реализация принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов

§ 2.1. Понятие реализации принципа самостоятельности бюджетов при расходовании бюджетных средств и формировании бюджетных доходов

Основываясь на избранном нами подходе к пониманию реализации (осуществления) правовых норм[150]150
  См. пар. 1.1 настоящей работы.


[Закрыть], под реализацией (осуществлением) принципа самостоятельности бюджетов мы подразумеваем фактическое использование закрепленных этим принципом субъективных прав и выполнение установленных им юридических обязанностей.

Нельзя забывать, что принцип самостоятельности бюджетов является многоаспектным. Для целей нашего исследования важно разграничивать следующие аспекты принципа самостоятельности бюджетов:

1) имущественные (то есть непосредственно связанные с владением, пользованием и распоряжением материальными благами);

2) неимущественные (главным образом организационные – касающиеся публичного управления).

К примеру, утверждая право всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств (гарантирующее ему возможность распоряжения денежными средствами), принцип самостоятельности бюджетов выступает в своем имущественном аспекте. А вот признавая право осуществлять контроль[151]151
  Согласно ст. 6 БК РФ контроль охватывается понятием «бюджетный процесс». Как следует из взаимосвязанного толкования ст. 6 и 31 БК РФ, принцип самостоятельности бюджетов закрепляет право всякого публично-правового образования осуществлять бюджетный процесс, в том числе и контроль.


[Закрыть] (который относится к публичному управлению и является сугубо организационной деятельностью), принцип самостоятельности бюджетов раскрывает один из своих неимущественных аспектов.

В рамках настоящего исследования рассматриваются только имущественные аспекты принципа самостоятельности бюджетов. Элементами же содержания принципа самостоятельности бюджетов, взятого исключительно в его имущественных аспектах, являются закрепленные ст. 31 БК РФ права и обязанности всякого публично-правового образования, обеспечивающие ему финансовую самостоятельность в сфере:

– формирования доходов бюджета;

– осуществления расходов бюджета.

В связи с этим два отдельных параграфа (§§ 2.2 и 2.3) настоящей работы посвящены рассмотрению проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов российской бюджетной системы[152]152
  Нужно отметить, что пределами настоящего исследования не охватываются проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при формировании бюджетов государственных внебюджетных фондов, поскольку они обладают известной спецификой.


[Закрыть].

Итак, во второй главе речь пойдет именно о реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов, то есть о фактическом использовании закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнении установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

Что же представляют собой бюджетные расходы и доходы с юридической точки зрения?

Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:

а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;

б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.

Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.

В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время[153]153
  См., например: Советское финансовое право: учебник / В. В. Бесчеревных, М. Л. Коган, Н. А. Куфакова [и др.] / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юридическая литература, 1974. С. 316; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Б. Н. Иванов [и др.]; отв. ред. Е. А. Ровинский. М.: Юридическая литература, 1978. С. 232; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. С. 63–71; Советское финансовое право: учебник / Л. В. Бричко, Г. С. Гуревич, В. В. Гусева; отв. ред. Г. С. Гуревич. М.: Юридическая литература, 1985. С. 181; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Л. А. Давыдова [и др.]; отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М.: Юридическая литература, 1987. С. 304.


[Закрыть] и успешно используются по сей день[154]154
  См., в частности: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 305. Однако в научной литературе встречаются и менее традиционные определения расходов бюджета. См., например: Пауль А. Г. Расходы бюджетов: понятие и особенности правового регулирования // Финансовое право. 2005. № 7. С. 25–27; Голубев А. В. Расходы бюджетов как финансово-правовое понятие // Финансовое право. 2012. № 2. С. 16–21; Поветкина Н. А. Расходы бюджета: понятие, признаки, особенности // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8. С. 65–70.


[Закрыть]. Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.

Некоторые нормы ст. 31 БК РФ, раскрывающие содержание принципа самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по осуществлению бюджетных расходов, а именно:

1. Норма, закрепляющая право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и эффективность использования бюджетных средств.

Сбалансированность бюджета предполагает соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из него (ст. 33 БК РФ). Выплаты из бюджета могут быть связаны как с бюджетными расходами, так и с источниками финансирования дефицита бюджета. Причем допустимый размер дефицита регионального (местного) бюджета ограничен ст. 92.1 БК РФ. Получается, что согласно ст. 31 БК РФ каждый субъект РФ (муниципальное образование) вправе и обязан иметь собственный сбалансированный бюджет, расходы которого в силу ст. ст. 33, 92.1 БК РФ могут лишь незначительно превышать доходы. Таким образом, норма ст. 31 БК РФ о необходимости обеспечения сбалансированности бюджета косвенно устанавливает и требования к объему расходов регионального (местного) бюджета, ограничивая тем самым финансовую самостоятельность субъектов РФ (муниципальных образований) в сфере расходования бюджетных средств.

В основе подобного правового регулирования лежат идеи, известные отечественной науке финансового права уже очень давно. К примеру, дореволюционный ученый Н. И. Тургенев отмечал: «…правительство должно стараться не делать расходов, превышающих его доходы»[155]155
  Тургенев Н. И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 130.


[Закрыть]. М. М. Сперанский в своем знаменитом сочинении «План финансов» указывал: «Расходы должны быть учреждаемы по приходам. Посему никакой новый расход не может быть назначаем прежде, нежели приискан будет источник прихода, ему соразмерного»[156]156
  Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 44.


[Закрыть]. Более того, с точки зрения М. М. Сперанского, бюджетные расходы и доходы нужно увязывать не только по их общему объему, но также и по территориальному признаку: «Расходы государственные должны быть удовлетворяемы из общих государственных доходов, губернские – из губернских и так далее»[157]157
  Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 45.


[Закрыть]. Последнее замечание М. М. Сперанского приближается к современным представлениям о бюджетной самостоятельности.

Важно учитывать, что в России подобные идеи получили нормативное воплощение задолго до закрепления БК РФ принципа самостоятельности бюджетов. К примеру, Постановление ЦИК СССР от 24 октября 1924 г. «О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик»[158]158
  О бюджетных правах Союза ССР и входящих в его состав союзных республик [Электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР от 29 октября 1924 г. // Собрание законодательства СССР. 1924. № 19. Ст. 189. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть](далее – Постановление 1924 г.) и принятое взамен него Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик[159]159
  Положение о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик [Электронный ресурс]: Постановление ЦИК СССР и СНК СССР от 25 мая 1927 г. // Собрание законодательства СССР. 1927. № 27. Ст. 286. Доступ из справочноправовой системы «Кодекс».


[Закрыть] (далее – Положение 1927 г.) содержали нормы, похожие на правило ст. 31 БК РФ о самостоятельном обеспечении бюджетной сбалансированности. Постановление 1924 г. (в ст. 25) и Положение 1927 г. (в ст. 6) предусматривали, что бюджеты союзных республик должны быть сбалансированы без дефицита на основе покрытия расходов за счет доходных источников, постоянно закрепленных за союзными республиками. Лишь в случае полной невозможности осуществления безусловно необходимых расходов союзной республики за счет твердо закрепленных доходов[160]160
  Здесь и далее под твердо закрепленными доходами подразумеваются доходы, которые в полном объеме или в определенной части поступают в соответствующий бюджет постоянно (без ограничения каким-либо сроком).


[Закрыть] предоставлялись средства общесоюзного бюджета на покрытие дефицита бюджета союзной республики. В сущности, аналогичные нормы в отношении республиканского бюджета автономной советской социалистической республики (далее – АССР) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее – РСФСР) содержала и ст. 9 Положения о бюджетных правах АССР РСФСР, утвержденное Постановлением ВЦИК от 29 ноября 1928 г.[161]161
  Об утверждении Положения о бюджетных правах автономных советских социалистических республик РСФСР [Электронный ресурс]: Постановление ВЦИК от 29 ноября 1928 г. // Собрание узаконений РСФСР. 1930. № 19. Ст. 245. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – Положение 1928 г.).

В качестве общего правила Положением 1927 г. было установлено именно покрытие расходов союзной республики за счет постоянно закрепленных за ней доходных источников. Следовательно, союзные республики обладали определенной финансовой самостоятельностью. Отступления же от указанного общего правила неверно расценивать как полное отрицание этой самостоятельности. Они допускались в связи с тем, что по объективным причинам (в частности, из-за неравномерного размещения производительных сил на территории государства[162]162
  Подробнее о факторах, обусловливающих необходимость бюджетного выравнивания см.: Пискотин М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М.: Юридическая литература, 1971. С. 73–85.


[Закрыть]) постоянно закрепленные за субъектами федерации доходные источники могут быть недостаточны для покрытия безусловно необходимых региональных расходов.

В настоящее время бюджетное законодательство вообще не предусматривает норм об обязательном осуществлении бюджетных расходов только за счет твердо закрепленных доходов. По смыслу ст. ст. 31 и 33 БК РФ всякое публично-правовое образование должно самостоятельно обеспечивать сбалансированность своего бюджета и стремиться к тому, чтобы расходы бюджета существенно не превышали его доходы («при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета»[163]163
  Абз. 2 ст. 33 БК РФ.


[Закрыть]). Однако в соответствии со ст. 47 БК РФ к собственным доходам бюджета относятся в том числе безвозмездные поступления, которые, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ, включают в себя межбюджетные трансферты – средства, предоставляемые из другого бюджета бюджетной системы (ст. 6 БК РФ). Выходит, что в качестве общего правила БК РФ устанавливает осуществление расходов бюджета за счет всех его доходов – и регулирующих[164]164
  Здесь и далее под регулирующими доходами подразумеваются доходы, распределяемые между бюджетами на временной основе.


[Закрыть], и твердо закрепленных. В этом смысле БК РФ лишь допускает самостоятельность бюджетов, но не придает ей значение императивного требования.

Называя в числе основных задач на бюджетный цикл необходимость покрытия расходов субъектов РФ за счет постоянно закрепленных за ними доходных источников, Президент РФ фактически поставил ее в один ряд с требованиями к бюджетной политике: «Расходы субъектов РФ должны быть в максимальной степени обеспечены собственными доходными источниками… Оказание дополнительной финансовой помощи субъектам РФ должно сочетаться с развитием их экономики за счет собственных средств»[165]165
  Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 13 июня 2013 г. «О бюджетной политике в 2014–2016 годах». Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

2. Норма, устанавливающая право всякого публично-правового образования в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, за исключением средств, полученных в виде межбюджетных субсидий и субвенций из чужого бюджета.

Правила такого рода тоже не являются новшеством, введенным БК РФ. Например, согласно ст. ст. 1, 2 Положения о местных финансах[166]166
  Положение о местных финансах [Электронный ресурс]: Постановление 2-й сессии ЦИК СССР III созыва от 25 апреля 1926 г // Собрание законодательства СССР. 1926. № 31. Ст. 198–199. (в ред. от 24 июля 1926 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Кодекс».


[Закрыть] (далее – Положение 1926 г.) местные расходы предусматривались местным бюджетом, находившимся в ведении местных органов власти. Как следует из ст. ст. 24, 30 Постановления 1924 г. и ст. ст. 4, 14 Положения 1927 г., органы союзной республики самостоятельно определяли расходы при утверждении бюджета союзной республики. В соответствии со ст. ст. 7, 21, 25 Положения 1928 г. расходная часть республиканского бюджета АССР подлежала утверждению центральным исполнительным комитетом этой АССР. В силу ст. 20 Закона СССР 1959 г. Государственные бюджеты союзных республик устанавливались в Государственном бюджете СССР в общей сумме расходов по каждой союзной республике. Однако в пределах этих основных показателей союзные республики самостоятельно определяли направления расходования бюджетных средств (ст. 37 Закона СССР 1959 г.). Более того, ст. 39 Закона СССР 1959 г. закрепляла право союзных республик увеличивать общую сумму расходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР.

3. Норма, наделяющая всякое публично-правовое образование правом предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своего бюджета на исполнение чужих расходных обязательств[167]167
  Здесь и далее под чужим для соответствующего публично-правового образования расходным обязательством подразумевается расходное обязательство, принадлежащее другому публично-правовому образованию.


[Закрыть].

Эта норма появилась сравнительно недавно. Вначале БК РФ было введено правило о недопустимости «непосредственного (курсив наш – Т. Б.) исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней»[168]168
  О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Затем – в 2007 г. – оно было изложено в новой редакции[169]169
  См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], которая и продолжает действовать до настоящего времени. Нынешняя редакция БК РФ (закрепляющая право «предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов») лучше старой, с точки зрения юридической техники: законодатель устранил неопределенность в вопросе о порядке «опосредованного» исполнения чужих расходных обязательств.

4. Норма, возлагающая на всякое публично-правовое образование обязанность не устанавливать расходные обязательства, исполняемые за счет средств чужого бюджета.

Это правило сформулировано в ст. 31 БК РФ как «недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств».

Нормы, препятствующие публично-правовым образованиям свободно расходовать средства чужого бюджета, существовали и до принятия БК РФ. Например, только в особом порядке могли переноситься на местный бюджет расходы с единого государственного бюджета СССР согласно ст. 7 Положения 1926 г. В силу ст. 12 Положения 1928 г. участие АССР в покрытии общефедеративных расходов по госбюджету РСФСР допускалось лишь в отдельных случаях и зависело от «состояния бюджета данной автономной республики». Кроме того, расходные части бюджетов были довольно подробно регламентированы: ст. ст. 6, 30 Постановления 1924 г., ст. ст. 13, 14 Положения 1927 г., ст. 11 Положения 1926 г. и ст. 21 Положения 1928 г. содержали перечни допустимых расходов соответствующих бюджетов. Такое регулирование не позволяло публично-правовым образованиям расходовать средства чужих бюджетов.

Что касается БК РФ, то его первоначальная редакция[170]170
  Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 31 июля 1998 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».


[Закрыть] не предусматривала прямого запрета на расходование средств чужого бюджета. Лишь в 2004 г. включили в содержание принципа самостоятельности бюджетов особое правило о недопустимости установления расходных обязательств, исполняемых «одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств»[171]171
  См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 34. Ст. 3535. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Позднее эта норма была дополнена запретом на установление расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов чужих бюджетов[172]172
  См.: О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 18. Ст. 2117. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Хотя содержащиеся в ст. 31 БК РФ формулировки кажутся простыми и понятными, в ряде случаев они нуждаются в дополнительных разъяснениях. Например, как справедливо отмечает Министерство финансов РФ (далее – Минфин РФ), запрет установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы, означает, что «учредителями одного государственного (муниципального) учреждения не могут быть публично-правовые образования различных уровней, а также несколько публично-правовых образований одного уровня»[173]173
  О размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях на официальном сайте в сети Интернет в части указания учредителя [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 11 апреля 2012 г. № 12-08-06/1616; О Комментариях (комплексных рекомендациях) по вопросам, связанным с реализацией положений Федерального закона от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 22 октября 2013 г. № 1208-06/44036. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Закрепленная ст. 31 БК РФ норма, не дозволяющая расходовать средства чужого бюджета, порой грубо нарушается. К примеру, известны случаи, когда субъекты РФ в явном противоречии с принципом самостоятельности бюджетов устанавливали источником финансирования расходов консолидированный бюджет[174]174
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2004 г. № 58-Г04-19; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 сентября 2004 г. № 30-Г04-5; Об устранении нарушений исполнения федеральных нормативных правовых актов [Электронный ресурс]: Представление прокуратуры Ленинградской области от 15 марта 2012 г. № 22-21-2012. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

5. Норма, предусматривающая обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного увеличения расходов чужого бюджета.

Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие увеличение расходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию увеличения расходов чужих бюджетов.

Подобные правила, направленные на обеспечение финансовой самостоятельности публично-правовых образований, содержались и в советском законодательстве. К примеру, ст. 7 Положения 1926 г. закрепляла особо усложненный порядок отнесения новых расходов на местный бюджет. Компенсацию увеличения расходов чужих бюджетов прямо предусматривали Постановление 1924 г., Положение 1927 г., Положение 1928 г. и Закон СССР 1959 г. Если на протяжении текущего финансового года вводились в действие постановления законодательных органов СССР, которыми увеличивались расходы, исчисленные по утвержденному бюджету союзной республики, то, согласно ст. 28 Постановления 1924 г. и ст. 7 Положения 1927 г., одновременно обеспечивались и дополнительные доходные источники, покрывавшие такое увеличение расходов. Положением 1928 г. (ст. 10) была установлена аналогичная норма о компенсации увеличения расходов бюджета АССР в связи с введением в действие увеличивающих эти расходы постановлений, принятых законодательными органами РСФСР. Похожее регулирование содержал также Закон СССР 1959 г.: в силу его ст. 34 из союзного бюджета предоставлялись средства на компенсацию увеличения расходов государственных бюджетов союзных республик в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми эти расходы увеличивались.

6. Норма, обязывающая всякое публично-правовое образование не изымать полученную в результате эффективного исполнения чужого бюджета экономию по расходам этого бюджета.

Указанное правило также нельзя считать нововведением БК РФ. Сходные по своей направленности нормы существовали в советском финансовом праве. В соответствии со ст. 73 Положения 1926 г. остатки средств местного бюджета по завершении финансового года переносились на бюджет следующего года (в доход чужого бюджета они не зачислялись). Точно так же свободные остатки по общесоюзному бюджету и бюджетам союзных республик, согласно ст. 10 Положения 1927 г., переносились в доходные части соответствующих бюджетов на ближайший год. Что касается Закона СССР 1959 г., то и он запрещал изъятие экономии по расходам. В силу ст. 42 Закона СССР 1959 г. суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, которые образовывались на конец года в результате экономии по расходам, оставались в распоряжении органов союзных республик и могли расходоваться по их усмотрению.

Таким образом, нормы ст. 31 БК РФ, непосредственно регулирующие отношения по осуществлению бюджетных расходов, не являются совершенно новыми для российского финансового права. Эти правила в том или ином виде были закреплены советским законодательством, с точки зрения которого они выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права. Значение принципа бюджетной системы они приобрели лишь с принятием БК РФ.

Содержание понятия «доходы бюджета» раскрывается в ст. 6 БК РФ: законодатель понимает под ними поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Очевидно, что легальная дефиниция дает лишь самое общее представление о доходах бюджета и не указывает на все их существенные признаки. При таких условиях особое значение приобретают доктринальные подходы к определению этого понятия, а их существует немало[175]175
  Подробнее об определении понятия «доходы бюджета» и их признаках см.: Пауль А. Г Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. С. 4–14; Поветкина Н. А. К вопросу о признаках доходов бюджета // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 19–22.


[Закрыть].

В дальнейшем под доходами бюджета мы будем иметь в виду финансовые ресурсы, которые в процессе распределения и перераспределения национального дохода поступают в распоряжение соответствующего публично-правового образования и используются им для осуществления своих задач и функций. Подобное понимание доходов бюджета характерно для советской науки финансового права[176]176
  См., например: Советское финансовое право: учебник / В. В. Бесчеревных, М. Л. Коган, Н. А. Куфакова [и др.] / отв. ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкин. М.: Юридическая литература, 1974. С. 177; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Б. Н. Иванов [и др.]; отв. ред. Е. А. Ровинский. М.: Юридическая литература, 1978. С. 133; Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983. С. 48–63; Советское финансовое право: учебник / Л. В. Бричко, Г. С. Гуревич, В. В. Гусева; отв. ред. Г С. Гуревич. М.: Юридическая литература, 1985. С. 111; Советское финансовое право: учебник / Л. К. Воронова, О. Н. Горбунова, Л. А. Давыдова [и др.]; отв. ред. Л. К. Воронова, Н. И. Химичева. М.: Юридическая литература, 1987. С. 214.


[Закрыть] и нашло отражение в работах многих современных авторов[177]177
  См., например: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма, 2002. С. 338; Пауль А. Г Бюджетно-правовое регулирование формирования доходов бюджетов. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2011. С. 14.


[Закрыть].