Текст книги "Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований"

С нашей точки зрения, подход КС РФ имеет некоторые недостатки.

Во-первых, постановление КС РФ не содержит конституционно-правового истолкования оспоренных законоположений: никак не решен вопрос о принадлежности соответствующих полномочий органам власти РФ или субъектов РФ. КС РФ вместо выполнения своих функций подменил федерального законодателя и дополнил позитивное право нормой о том, что финансирование затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера должно осуществляться за счет средств федерального бюджета. Тем самым КС РФ допустил умаление права РФ на расходование бюджетных средств и санкционировал нарушение принципа самостоятельности бюджетов.

Во-вторых, есть еще один существенный недочет. В силу ст. 84 БК РФ принятие судебного акта не относится к основаниям возникновения расходных обязательств РФ. Возложив своим постановлением расходное обязательство на РФ, КС РФ действовал вопреки требованиям ст. 84 БК РФ.

Нужно отметить, что позиция КС РФ отражает современные тенденции в практике Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) к расширению имущественной ответственности государства. По мнению ЕСПЧ, государство отвечает за неисполнение обязанностей любыми органами публичной власти, в том числе органами местного самоуправления[263]263
  Decision (Final) of the European Court of Human Rights (First Section) of 16 September 2004 in Case № 24669/02 Gerasimova v. Russia [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/ rus/pages/search.aspx?i=001-66854 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Последние, кстати, приравниваются к государственным органам, поскольку они тоже выполняют публичные функции и действуют на основании публичного права[264]264
  Commission decision of 14 December 1988 in Case № 13252/87 Gemeinde
  Rothenthurm v. Switzerland [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/rus/pages/search.
  aspx?i=001-82146 (дата обращения: 25.01.2017); Commission decision of 7 January 1991 in Case № 15090/89 Ayuntamiento de M. v. Spain [Electronic resource] // European Court of Human Rights: [website]. URL: http://hudoc.echr.coe.int/sites/ rus/pages/search.aspx?i=001-83518 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. В связи с этим неудивительно, что КС РФ, пренебрегая принципом самостоятельности бюджетов, приказал исполнять спорную публичную обязанность по финансированию затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера именно за счет средств федерального бюджета.

Приведенный нами пример показывает, что неверное толкование и применение негативных конституционно-правовых ограничений права расходовать бюджетные средства влечет за собой нарушение принципа самостоятельности бюджетов. Причем суды склонны без достаточных оснований увеличивать нагрузку именно на федеральный бюджет при любой неопределенности в вопросах об отнесении отдельных задач к сферам деятельности конкретного публично-правового образования и о принадлежности соответствующих полномочий его органам власти.

Подобные проблемы возникают и в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования[265]265
  Анализ этих проблем содержится в следующих наших работах: Братко Т. Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Ч. I) // Право и экономика. 2016. № 7 (341). С. 66–71; Братко Т Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Часть II) // Право и экономика. 2016. № 9 (343). С. 50–57; Братко Т. Д. Защита имущественных интересов публично-правовых образований при недостаточном финансировании переданных полномочий (Ч. III) // Право и экономика. 2016. № 10 (344). С. 62–67; Братко Т. Д. Принцип самостоятельности бюджетов как правовая основа для разрешения споров о недостаточном финансировании переданных полномочий // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 14, Право. 2016. № 3. С. 74–87.


[Закрыть].

По общему правилу (п. 4 ст. 85 и п. 3 ст. 86 БК РФ) расходные обязательства субъекта РФ (муниципального образования), возникающие при осуществлении чужих полномочий, исполняются за счет и в пределах субвенций из соответствующего бюджета. Если же в субъекте РФ (муниципальном образовании) окажутся превышенными нормативы, используемые в методиках расчета субвенций, то финансирование дополнительных расходов в части такого превышения должно осуществляться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита регионального (местного) бюджета.

С нашей точки зрения, подобное регулирование имеет один существенный недостаток. Зачастую нормативно установленные затраты на исполнение передаваемых полномочий по объективным причинам не соответствуют реальным расходам, которые необходимо произвести субъекту РФ (муниципальному образованию) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий[266]266
  Об этой проблеме (связанной с тем, что субвенции далеко не всегда покрывают реальные расходы на осуществление переданных полномочий) см., в частности: Васянина Е. Л. Некоторые проблемы регулирования межбюджетных отношений по законодательству Российской Федерации и в практике российских судов // Налоги. 2012. № 6. С. 12–17.


[Закрыть]. Конечно, субъект РФ (муниципальное образование) в силу п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) может дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления чужих полномочий. Но это – право, а не обязанность субъекта РФ (муниципального образования). Причем порядок дополнительного использования собственных финансовых средств должен быть установлен в законе субъекта РФ (уставе муниципального образования).

Уставами очень многих муниципальных образований[267]267
  См., например: Устав муниципального образования «Городской округ «Город Нарьян-Мар»» [Электронный ресурс]: принят постановлением Совета городского округа «Город Нарьян-Мар» от 21 декабря 2005 г. № 21 // Няръяна Вындер. 2005. № 210. (в ред. от 8 апреля 2014 г.); Устав Щелковского муниципального района Московской области [Электронный ресурс]: принят решением Совета депутатов Щелковского муниципального района МО от 11 июля 2006 г № 133/21 // Время. 2006. № 69 (спецвыпуск № 24–25) (в ред. от 21 января 2015 г.); Устав муниципального образования Туапсинский район [Электронный ресурс]: принят решением Совета муниципального образования Туапсинский район Краснодарского края от 29 июня 2012 г. № 617 // Черноморье сегодня. 2012. № 107. (в ред. от 14 января 2013 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] закреплены специальные нормы следующего (или аналогичного) содержания: «Дополнительное использование собственных финансовых средств осуществляется местной администрацией в случае недостаточности финансовых средств субвенции (курсив наш – Т. Б.), предоставляемой из бюджета Санкт-Петербурга на исполнение переданных государственных полномочий»[268]268
  Устав внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципальный округ Коломяги [Электронный ресурс]: принят решением Муниципального совета муниципального образования муниципальный округ № 7 °Cанкт-Петербурга от 25 мая 2011 г. № 75 // Муниципальный вестник МО № 70. 2011. № 8. (в ред. от 14 июля 2014 г.). Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Однако есть и противоположные примеры. Согласно ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса»[269]269
  Устав муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» [Электронный ресурс]: принят на наслежном сходе Нерюктяйинского наслега 15 февраля 2001 г. // Ил Тумэн. 2002. № 34. (с изм., внесенными решением Нерюктяйинского наслежного Совета от 26 июня 2002 г. № 4). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] недостаточное материально-финансовое обеспечение переданных государственных полномочий влечет за собой отказ муниципального образования от их осуществления. Наличие в уставах муниципальных образований таких норм свидетельствует о том, что недостаточное финансирование переданных полномочий встречается на практике чрезвычайно часто.

Важно учитывать еще одно обстоятельство. Согласно п. 7 ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ (ч. 2 ст. 19 Закона № 131-ФЗ) передача полномочий нижестоящему уровню власти осуществляется законами – независимо от воли нижестоящего уровня власти. При этом Закон № 184-ФЗ (Закон № 131-Фз) не предусматривает такого основания для прекращения осуществления органами публичной власти субъектов РФ (муниципальных образований) переданных им полномочий, как недостаточное финансирование упомянутых полномочий за счет субвенций. По смыслу Закона № 184-ФЗ (Закона № 131-ФЗ) недостаточность финансовых ресурсов для исполнения переданных субъекту РФ (муниципальному образованию) полномочий:

1) не освобождает его от обязанности по осуществлению чужих полномочий[270]270
  В связи с этим упоминавшаяся нами норма ст. 6.1 Устава муниципального образования «Нерюктяйинский наслег Мегино-Кангаласского улуса» противоречит федеральному законодательству.


[Закрыть] (тем более что их реализация зачастую предполагает исполнение публичных обязанностей перед частными лицами, а недостаточность бюджетного финансирования соответствующих расходов, как известно, не освобождает публично-правовое образование от исполнения своих обязательств[271]271
  См.: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2005 г. № 297-О. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]);

2) не позволяет ему самостоятельно определять права и обязанности своих органов власти по осуществлению чужих полномочий (к примеру, если субъекту РФ передано федеральное полномочие по предоставлению мер социальной защиты, то «отсутствие денежных средств не предполагает изменения нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации условий оказания отдельным категориям граждан социальной помощи»[272]272
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2013 г. по делу № 50-АПГ13-1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]).

Таким образом, в ситуации, когда финансирование за счет предоставленных региональному (местному) бюджету субвенций является недостаточным, субъект РФ (муниципальное образование) вынужден (вынуждено) в целях надлежащего осуществления переданных ему полномочий нести часть бремени по их финансовому обеспечению, то есть вопреки требованиям ст. 31 БК РФ направлять средства своего бюджета на реализацию чужих полномочий. Именно подобная вынужденность и дает основания для вывода о нарушении права субъекта РФ (муниципального образования) на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Это, однако, не означает, что положения Закона № 131-ФЗ противоречат ст. 132 Конституции РФ. В силу ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Конституция не содержит указания на обязательность предварительной и недопустимость последующей передачи таких финансовых средств.

Что касается Закона № 131-ФЗ, то в случае недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций он не позволяет муниципальному образованию отказаться от осуществления чужих полномочий, поскольку такой отказ может поставить под угрозу полноценную реализацию функций публичной власти и привести к нарушению прав граждан. В целях обеспечения эффективного осуществления переданных полномочий Закон № 131-ФЗ даже наделяет муниципальное образование правом дополнительно использовать собственные финансовые средства для реализации переданных ему чужих полномочий (если бы в Законе № 131-ФЗ не было упоминания об этом праве, то, направляя средства местного бюджета на осуществление отдельных государственных полномочий, муниципальное образование нарушало бы нормы ст. 6 БК РФ о предназначении местного бюджета для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления). Более того, в случаях недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций Закон № 131-ФЗ фактически вынуждает муниципальное образование направлять средства своего бюджета на осуществление чужих полномочий. Но Закон № 131-ФЗ отнюдь не отрицает право муниципального образования на получение последующей компенсации расходов, связанных с реализацией чужих полномочий. Ведь, согласно ч. 5 ст. 19 Закона № 131-ФЗ, финансовое обеспечение переданных полномочий должно осуществляться только за счет средств, предоставляемых местным бюджетам из других бюджетов бюджетной системы. Использовать же собственные финансовые средства в целях реализации чужих полномочий муниципальное образование вправе дополнительно (иными словами, «в добавление к субвенциям» или «сверх объема субвенций»).

Таким образом, Закон № 131-ФЗ соответствует ст. 132 Конституции РФ, поскольку он, во всяком случае, гарантирует муниципальному образованию полное финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет средств публично-правового образования, передавшего эти полномочия.

Нужно иметь в виду, что проблема значительно осложняется в случаях, когда субъект РФ (муниципальное образование) осуществляет чужие полномочия ненадлежащим образом. Рассмотрим типичный пример. Субъекту РФ переданы полномочия РФ по реализации федеральных льгот. В связи с недостаточностью финансирования из федерального бюджета субъект РФ ненадлежащим образом осуществляет переданные ему полномочия – не исполняет в полном объеме возложенную на него обязанность по возмещению производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей. В результате производитель, который в соответствии с предписаниями федерального нормативного акта предоставил потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги), понес убытки и заявляет в суд требование об их взыскании.

Как полагает ВАС РФ[273]273
  Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 июня 2009 г № 2992/09 по делу № А40-27183/08-24-259; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 апреля 2011 № 17828/10 по делу № А40-134840/09-55-1031; Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31 января 2012 г. № 471/11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (а вслед за ним и другие арбитражные суды[274]274
  См., например: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 ноября 2007 г. по делу № А56-23108/2005; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 28 августа 2008 г. по делу № А56-17745/2007 (Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2008 г. № 16595/08 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для его пересмотра в порядке надзора); Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 24 февраля 2012 г. по делу № А11-1886/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 29 ноября 2012 г. по делу № А53-29414/2011; Постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 19 июля 2013 г. по делу № А35-11473/2012; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 5 августа 2014 г. № Ф05-6268/2014 по делу № А40-129690/13; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 13 января 2015 г. № Ф05-15412/2013 по делу № А40-74184/12; Постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23 января 2015 г. № Ф08-10084/2014 по делу № А53-12918/2014; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 28 января 2015 г. № Ф05-14989/2014 по делу № А40-128357/13 (Определением Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 2015 г. № 305-ЭС15-4555 по делу № А40-128357/2013 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]), подобные требования подлежат удовлетворению за счет казны РФ, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников относится к полномочиям РФ и субъекты РФ не несут обязанности по финансовому обеспечению федеральных льгот. В других аналогичных случаях (например, при отсутствии достаточного финансирования переданных муниципальному району полномочий городского поселения[275]275
  Например: Постановление Федерального арбитражного суда ВолгоВятского округа от 20 апреля 2012 г. по делу № А17-1409/2011 (Определением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 августа 2012 г. № ВАС-10263/12 отказано в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для его пересмотра в порядке надзора). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]) ВАС РФ также считает необходимым обращать взыскание на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы.

В отличие от ВАС РФ, ВС РФ на протяжении 2001–2010 гг. не признавал возможность применения БК РФ к отношениям с лицами, не являющимися участниками бюджетного процесса[276]276
  Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2001 года [Электронный ресурс]: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 4 июля
  2001 г.; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января
  2002 г. по делу № 8-В01-10/11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2002 г. по делу № 8-В01-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2002 г по делу № 1-В01-9; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 июня 2004 г. по делу № 56-Г04-9. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], и потому не допускал обращение взыскания непосредственно на средства федерального бюджета по требованиям граждан, не получивших льготы из-за отсутствия финансирования переданных субъектам РФ федеральных полномочий по реализации этих льгот[277]277
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-6; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 августа 2010 г. по делу № 33-В10-4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2010 г. по делу № 59-В10-16. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. По мнению ВС РФ, удовлетворение требования гражданина за счет средств казны РФ не согласуется с установленным порядком организации межбюджетных отношений и может привести к двойному взысканию сумм в размере расходов, понесенных гражданином в связи с неполучением льгот[278]278
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 7 мая 2010 г. по делу № 59-В10-9. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], а именно к их взысканию:

1) в пользу самого гражданина (потребителя-льготника), имеющего право на приобретение товаров (работ, услуг) бесплатно или по льготным ценам;

2) в пользу производителя, который должен был бесплатно или по льготным ценам предоставлять товары (работы, услуги) потребителям-льготникам.

ВС РФ – в сравнении с ВАС РФ – занял более правильную позицию по делам о недостаточном финансировании переданных субъектам РФ полномочий РФ по реализации федеральных льгот. На наш взгляд, действующее правовое регулирование не позволяет обращать взыскание непосредственно на средства федерального бюджета ни по требованиям потребителей-льготников, ни по требованиям производителей товаров (работ, услуг). Ведь, согласно п. 1 ст. 84 БК РФ и п. 1 ст. 85 БК РФ, у РФ возникает лишь расходное обязательство по предоставлению субвенции на осуществление переданных субъектам РФ полномочий по реализации федеральных льгот, а вот у субъекта РФ – только расходное обязательство по осуществлению этих полномочий.

Иное противоречит принципам российской бюджетной системы и не согласуется с нормами отраслевого законодательства о льготах. Если предположить, что расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий, касающихся реализации федеральных льгот, возникает как у субъектов РФ (в силу прямого указания п. 1 ст. 85 БК РФ), так и у РФ (исходя из гипотетического толкования БК РФ), то:

а) подобное расходное обязательство исполнялось бы одновременно за счет средств двух бюджетов (федерального и регионального), что прямо запрещено закрепленным ст. 31 БК РФ принципом самостоятельности бюджетов;

б) передача полномочий по реализации федеральных льгот обусловливала бы высокий риск удвоения публичных расходов на предоставление льгот, поскольку два публично-правовых образования – РФ и субъект РФ – формально были бы обязаны финансировать реализацию одних и тех же льгот, что не предусмотрено отраслевым законодательством о льготах.

Кстати сказать, действующее законодательство также не наделяет ни потребителей-льготников, ни производителей, предоставляющих потребителям товары (работы, услуги) бесплатно или по льготным ценам, правом по своему усмотрению определять бюджет, за счет средств которого будут исполняться соответствующие обязанности публично-правового образования перед этими лицами.

Таким образом, возмещение (в рамках осуществления полномочий по реализации федеральных льгот) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, относится исключительно к расходным обязательствам субъекта РФ. Следовательно, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ. Позиция же ВАС РФ о необходимости обращать взыскание по указанным требованиям на средства бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, не согласуется с определенным БК РФ порядком установления и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований.

Правовая позиция ВАС РФ противоречит и принципу самостоятельности бюджетов ввиду следующих соображений.

В соответствии со ст. 85 БК РФ расходное обязательство по осуществлению переданных полномочий возникает у субъекта РФ и финансируется за счет предоставленных региональному бюджету субвенций из федерального бюджета. Однако в силу правовой позиции ВАС РФ это же расходное обязательство подлежит исполнению по судебному решению за счет средств федерального бюджета, но не за счет субвенций из федерального бюджета. Выходит, что, с точки зрения ВАС РФ, расходное обязательство субъекта РФ по осуществлению переданных ему полномочий может исполняться как за счет субвенций региональному бюджету из федерального бюджета, так и непосредственно за счет федерального бюджета. Но принцип самостоятельности бюджетов разрешает публично-правовым образованиям предоставлять исключительно в форме межбюджетных трансфертов средства из своих бюджетов на исполнение чужих расходных обязательств и тем самым запрещает финансировать чужие расходные обязательства непосредственно.

Таким образом, правовая позиция ВАС РФ о необходимости удовлетворения требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов, поскольку она допускает исполнение расходного обязательства одного публично-правового образования непосредственно за счет средств бюджета другого публично-правового образования.

К тому же, применение судами упомянутой правовой позиции ВАС РФ может привести к двойному взысканию сумм в размере убытков, понесенных производителями в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, а именно к взысканию указанных сумм:

1) в пользу самих производителей товаров (работ, услуг);

2) в пользу того публично-правового образования, которому переданы полномочия по реализации льгот.

Взыскание соответствующих сумм в пользу публично-правового образования, осуществляющего переданные полномочия, вполне реально, так как сложившаяся судебная практика допускает предъявление и даже удовлетворение[279]279
  На основании общих норм ГК РФ о возмещении убытков (ст. 16 ГК РФ).


[Закрыть] не предусмотренных законодательством исков (например, о взыскании расходов, связанных с реализацией льгот[280]280
  Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 августа 2012 г. № ВАС-10687/12; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2013 г № ВАС-4157/13 по делу № А34-2158/2012. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] или «о взыскании 102 900 119 рублей 63 копеек в возмещение расходов»[281]281
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2015 г. № 307-ЭС14-8660. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]) по спорам, возникающим между публично-правовыми образованиями при недостаточном финансировании переданных полномочий.

Нетрудно догадаться, что необоснованное двойное взыскание с казны конкретного публично-правового образования одних и тех же сумм нарушает его право на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку такое взыскание равносильно изменению судом направлений расходования бюджетных средств, определенных законом (решением) о бюджете. В этом отношении правовая позиция ВАС РФ, предписывающая удовлетворение требований производителей товаров (работ, услуг) за счет бюджета того публично-правового образования, полномочия которого были переданы, противоречит принципу самостоятельности бюджетов.

Необходимо отметить, что все названные несоответствия принципу самостоятельности бюджетов обусловлены неверным расширительным толкованием ВАС РФ негативных конституционно-правовых ограничений права на расходование бюджетных средств. Вопреки мнению ВАС РФ, возможность самостоятельного расходования субъектом РФ бюджетных средств не ограничена запретом на финансирование за счет регионального бюджета расходных обязательств субъекта РФ по осуществлению переданных ему федеральных полномочий. Как раз наоборот. Поскольку именно к расходным обязательствам субъекта РФ отнесено возмещение (в рамках осуществления федеральных полномочий) производителям товаров (работ, услуг) платы, не полученной от льготных категорий потребителей, требования производителей о взыскании убытков, понесенных ими в связи с предоставлением товаров (работ, услуг) потребителям бесплатно или по льготным ценам, подлежат удовлетворению за счет казны субъекта РФ.

Вопрос же о достаточности финансирования в виде предоставленных субъекту РФ федеральных субвенций во всяком случае не может решаться в рамках судебного разбирательства по иску производителя, не получившего соответствующую компенсацию из регионального бюджета хотя бы потому, что иначе суд выйдет за пределы заявленных требований и разрешит вопрос по спору между другими сторонами, о другом предмете и по другим основаниям, а именно – между РФ и субъектом РФ о компенсации дополнительных расходов субъекта РФ на осуществление переданных ему федеральных полномочий.

С учетом перечисленных обстоятельств реализация принципа самостоятельности бюджетов становится практически невозможной. Мы уже отмечали, что его осуществление предполагает фактическое использование утверждаемых ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение вытекающих из нее юридических обязанностей. Но законодателем совершенно не обеспечены условия, необходимые для подобной реализации. В ситуации недостаточного финансирования переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования, использование права самостоятельно расходовать бюджетные средства затруднено из-за отсутствия необходимых нормативно закрепленных гарантий этого права (юридических средств, обеспечивающих его свободное осуществление и защиту[282]282
  Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 45.


[Закрыть]). И главное – нет определенности в вопросах восстановления нарушенного права на расходование бюджетных средств, а также применения в отношении нарушителей мер принудительного воздействия: отсутствует такая необходимая гарантия права на расходование бюджетных средств, как нормативно установленная система соответствующих форм, способов и средств его защиты[283]283
  Подробнее о юридических гарантиях прав, а именно формах, способах и средствах их защиты см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 51–52.


[Закрыть].