Текст книги "Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований"

Хотя универсальной формой защиты любых субъективных прав считается судебная[284]284
  Подробнее об особенностях судебной формы защиты см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 66–69.


[Закрыть], обращение к ней публично-правового образования в связи с нарушением его бюджетных прав, включая право на самостоятельное расходование бюджетных средств, часто вызывает сложности[285]285
  Подробнее о проблемах использования публично-правовыми образованиями судебной формы защиты см., например: Викут М. А. Участие финансовых органов в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве: Сборник научных трудов. Калинин: Изд-во КГУ, 1985. С. 129–138; Ченцов Н. В. Защита государственных интересов в делах об изъятии нетрудовых доходов // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве: Сборник научных трудов. Калинин: Изд-во КГУ, 1985. С. 102–112; Петрова Г В., Конюхова Т. В., Горева А. В., Герасименко Н. В., Васильев А. А., Харсеева И. В. Правовое регулирование защиты российской финансовой системы // Законодательство и экономика. 2001. № 12. С. 13–29; Горлачева М. И., Шварц М. З. О некоторых проблемах участия государственных органов в гражданском и арбитражном процессе // Актуальные проблемы гражданского процесса: Сборник статей в честь юбилея Н. А. Чечиной. 2002. С. 113–134; Шугрина Е. С. Независимость суда как гарантия местного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5. С. 167–172.


[Закрыть].

К примеру, в зарубежной науке до настоящего времени не прекращаются споры о том, должны ли вообще суды так или иначе вмешиваться в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов. Судебное вмешательство отрицательно оценивают из-за тенденциозности судей, их восприимчивости к давлению со стороны различных заинтересованных лиц и неспособности «мыслить глобально» (судья не просчитывает последствия своих решений, которые зачастую искажают процессы финансового перераспределения в обществе)[286]286
  Gillette C. P Local Redistribution and Local Democracy [Electronic resource]: Interest Groups and the Courts. New Haven: Yale University Press, 2011. P 174–177, 190–195. URL:http://yalebooks.yale.edu/book/9780300125658/local-redistribution-and-local-democracy (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Однако суды играют и важную положительную роль: они обеспечивают соблюдение ограничений самостоятельности органов публичной власти в бюджетной сфере, повышая тем самым «ценность» децентрализации. С подобной точки зрения, судебное вмешательство в вопросы перераспределения публичных финансовых ресурсов необходимо. Но оно должно лишь поддерживать соответствующие политические решения, а не подменять их[287]287
  Gillette C. P Local Redistribution and Local Democracy [Electronic resource]: Interest Groups and the Courts. New Haven: Yale University Press, 2011. P 174, 177, 188–189. URL:http://yalebooks.yale.edu/book/9780300125658/local-redistribution-and-local-democracy (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Поскольку же бюджетные споры нередко затрагивают фискальные и политические вопросы, суды испытывают значительные трудности при их разрешении[288]288
  Подробнее об этом см.: Briffault R. Courts, Constitutions, and Public Finance [Electronic resource]: Some Recent Experiences from the States // Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. P 418–443. URL: www.cambridge.org/9780521877312 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Тем не менее, в соответствии с общемировой практикой именно компетентные, независимые и беспристрастные суды разрешают те споры между публично-правовыми образованиями, которые носят конституционный характер и не требуют достижения политического компромисса между сторонами[289]289
  См.: Woodman S., Ghai Y Comparative Perspectives on Institutional Frameworks for Autonomy [Electronic resource] // Practising Self-Government: A Comparative Study of Autonomous Regions. Cambridge: Cambridge University Press, 2013. P. 470–471. URL: http://www.cambridge.org/9781107018587.


[Закрыть].

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ судебная защита прав и свобод гарантируется каждому. По поводу этой нормы КС РФ отмечал: «Право на судебную защиту <…> относится к основным неотчуждаемым правам и свободам человека и гражданина. Равным образом оно распространяется и на организации как объединения граждан»[290]290
  По делу о проверке конституционности ч. 5 ст. 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Губернатора Ярославской области, Арбитражного суда Красноярского края, жалобами ряда организаций и граждан [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2004 г. № 15-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. № 6. Абз. 1 п. 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Являются ли публично-правовые образования субъектами конституционного права на судебную защиту? Суды дают положительный ответ на указанный вопрос, расширительно толкуя ст. 46 Конституции РФ[291]291
  Примеры подобного расширительного толкования ст. 46 Конституции РФ: Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 12 сентября 2008 г. по делу № А26-2847/2008; Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2008 г. по делу № А26-2847/2008; Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2009 г. по делу № А26-2847/2008. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Однако нужно учитывать, что ст. 46 содержится в гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции РФ. Нормы упомянутой главы, в том числе и ст. 46, определяют конституционно-правовой статус личности, а не компетенцию публично-правовых образований. Поскольку эти нормы опосредуют взаимоотношения личности и публичной власти (и не регулируют отношения, складывающиеся внутри системы публичной власти), недопустимо расширительное толкование ст. 46 Конституции РФ, при котором публично-правовые образования признаются субъектами конституционного права на судебную защиту. Из ст. 46 Конституции РФ вовсе не вытекает возможность обращения публично-правового образования за судебной защитой в случае нарушения его права на самостоятельное расходование бюджетных средств другим публично-правовым образованием.

Вопрос о формах защиты права осуществлять бюджетные расходы не решен и процессуальным законодательством.

Гражданский процессуальный кодекс РФ[292]292
  Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532. (в ред. от 6 апреля 2015 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – ГПК РФ) и новый Кодекс административного судопроизводства РФ[293]293
  Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391. (в ред. от 3 июля 2016 г). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – КАС РФ) не содержат положений, свидетельствующих о намерении законодателя отнести бюджетные споры между публично-правовыми образованиями к компетенции судов общей юрисдикции. Публично-правовые образования не названы в числе возможных заявителей по подведомственным судам общей юрисдикции исковым делам и делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. ст. 22, 245 ГПК РФ и ст. ст. 4, 5, 38 КАС РФ). Следовательно, суды общей юрисдикции не должны разрешать споры о нарушении одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Исключение, по-видимому, составляет ВС РФ, который в силу ч. 5 ст. 2 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации»[294]294
  О Верховном Суде Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. № 3-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 6. Ст. 550. (в ред. от 15 февраля 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] рассматривает в качестве суда первой инстанции дела по экономическим спорам между:

– федеральными и региональными органами власти;

– высшими органами государственной власти субъектов РФ.

Разрешение бюджетных споров можно отнести к компетенции ВС РФ, если только считать их экономическими и отождествлять органы публичной власти с публично-правовыми образованиями.

Что касается арбитражных судов, то они согласно ч. 2 ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса РФ[295]295
  Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3012. (в ред. от 19 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – АПК РФ):

1) разрешают экономические споры;

2) рассматривают иные дела с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также публично-правовых образований, органов публичной власти, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, – в случаях, предусмотренных АПК РФ и иными федеральными законами.

Таким образом, в ст. 27 АПК РФ установлено два критерия подведомственности дел арбитражному суду: экономический характер спора и субъектный состав.

Если имеет место бюджетный спор между публично-правовыми образованиями, второй критерий не используется (поскольку ни в АПК РФ, ни в других федеральных законах нет специального указания на то, что эти споры разрешаются арбитражными судами). С точки зрения ВАС РФ, применять нужно первый критерий: «Характер спора, основанного на бюджетно-финансовых отношениях, свидетельствует о его экономическом характере и вследствие этого – подведомственности арбитражному суду»[296]296
  Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2013 г. № 12381/12. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. По сути, ВАС РФ расширительно истолковал норму ст. 27 АПК РФ и без достаточных оснований приравнял экономические споры к любым имущественным. На сегодняшний день бюджетные споры между публично-правовыми образованиями рассматривают именно арбитражные суды[297]297
  См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 22 октября 2014 г. № 306-ЭС14-2202; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 декабря 2014 г. № 305-ЭС14-8620; Постановление Арбитражного суда Центрального округа от 2 июня 2015 г. № Ф10-1396/2015 по делу № А23-4406/2014; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 августа 2015 г. № Ф07-6012/2015 по делу № А05-5686/2014; Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25 апреля 2016 г. № 05АП-2477/2016 по делу № А51-21692/2015. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], руководствуясь при определении подведомственности этой правовой позицией.

По нашему мнению, распространительное толкование ст. 46 Конституции РФ или положений процессуальных кодексов не является приемлемым решением проблемы обеспечения эффективных гарантий права на самостоятельное расходование бюджетных средств (тем более что формы его защиты законодательством прямо не названы). Гарантии этого права, включая те, которые связаны с его защитой, можно вывести из содержания принципа самостоятельности бюджетов.

Выше мы отмечали, что принцип самостоятельности бюджетов нужно причислять не к идеям правосознания, а к нормам позитивного права. Причем непосредственное осуществление этого принципа предполагает его прямое регулирующее воздействие на общественные отношения путем наделения их участников субъективными правами и юридическими обязанностями. Следовательно, любой правоприменительный орган может разрешить бюджетный спор на основании одного только принципа самостоятельности бюджетов, не ссылаясь на обыкновенные (не имеющие значения принципов) нормы законодательства. Рассмотрим это более детально на примере интересующих нас споров о нарушении одним публично-правовым образованием права другого публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств при недостаточном финансировании переданных полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов наделяет каждое публично-правовое образование правом осуществлять бюджетные расходы (ст. 31 БК РФ). Структуру любого субъективного права составляют три элемента:

1) возможность определенного поведения управомоченного субъекта (право на собственные действия либо бездействие);

2) возможность требовать определенного поведения от обязанного субъекта (право требовать от обязанного субъекта совершения активных действий либо воздержания от них);

3) возможность применения в отношении нарушителя субъективного права мер принудительного воздействия (право на защиту)[298]298
  См., например: Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 294; Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Российское право, 1992. С. 96–97.


[Закрыть].

Таким образом, закрепляемое принципом самостоятельности бюджетов право расходовать бюджетные средства, как всякое субъективное право, включает в себя право на защиту. Значит, возможность защиты нарушенного или оспариваемого права публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов обеспечена самим принципом самостоятельности бюджетов, который, однако, не определяет ее форму.

К какой же форме защиты (судебной, административной или иной[299]299
  Подробнее о существующих формах защиты субъективных прав (судебной, административной, арбитражной, нотариальной и общественной) см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 52–66.


[Закрыть]) может обратиться публично-правовое образование в случае нарушения его права на самостоятельное расходование бюджетных средств?

В соответствии со ст. 133 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту. Следовательно, право муниципального образования осуществлять бюджетные расходы обеспечено судебной формой защиты. И хотя Конституция РФ не упоминает об аналогичном праве на судебную защиту других публично-правовых образований (РФ и ее субъектов), они обладают им ввиду следующего.

Как уже отмечалось, закрепление принципом самостоятельности бюджетов права осуществлять бюджетные расходы имеет целью обеспечить принадлежащее соответствующему публично-правовому образованию право собственности на бюджетные средства. Если бы РФ и ее субъектам – в отличие от муниципальных образований – не гарантировалась судебная защита права осуществлять бюджетные расходы, то право собственности на средства федерального и регионального бюджетов обеспечивалось бы в меньшей степени, чем право собственности на средства местного бюджета. Но, согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, государственная и муниципальная собственность признаются и защищаются в РФ равным образом. Это означает, что РФ и ее субъекты, как и муниципальные образования, по смыслу Конституции РФ могут обращаться в суд за защитой нарушенного или оспариваемого права на расходование бюджетных средств.

Таким образом, принцип самостоятельности бюджетов во взаимосвязи с нормами ст. 133 и ч. 2 ст. 8 Конституции РФ гарантирует каждому публично-правовому образованию судебную форму защиты его права осуществлять бюджетные расходы. Поэтому за защитой упомянутого права любое публично-правовое образование может обратиться в суд.

Хотя неясность в вопросе о формах защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств так или иначе устраняется путем толкования, последнее не способно обеспечить правовую определенность и заменить нормативное закрепление форм защиты этого права. А потому необходимо дополнить:

а) БК РФ нормой о том, что защиту нарушенных или оспоренных бюджетных прав осуществляет суд в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством;

б) АПК РФ положением, согласно которому бюджетные споры с участием публично-правовых образований разрешаются арбитражными судами.

Нужно отметить, что действующее правовое регулирование не предусматривает административную процедуру разрешения бюджетных споров. Но в некоторых случаях защита права на самостоятельное расходование бюджетных средств при отсутствии спора о недостаточном финансировании переданных полномочий может осуществляться и без обращения в суд. Например, если размер субвенции определяется согласно методике расчета субвенций, исходя из численности граждан, включенных в соответствующий регистр льготников, и норматива финансовых затрат на одного льготника, то в течение финансового года допустим пересмотр указанного размера с учетом изменений, вносимых в регистр льготников[300]300
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2013 г по делу № 50-АПГ13-1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Очевидно, что возможность такого пересмотра без внесения изменений в закон (решение) о бюджете есть далеко не всегда. По смыслу ст. 133 БК РФ она по меньшей мере должна вытекать из положений нормативного правового акта, содержащего правила предоставления субвенций соответствующего вида.

Не лучше обстоит дело и с имеющими материально-правовой характер способами защиты[301]301
  Подробнее о способах защиты субъективных прав см.: Чечот Д. М. Субъективное право и формы его защиты / Ленингр. гос. ун-т им. А. А. Жданова. Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1968. С. 71–72.


[Закрыть] права на расходование бюджетных средств. Как гласит фундаментальный принцип американского права, «где есть субъективное право, есть и способ его защиты»[302]302
  Mezey S. G. The U. S. Supreme Court’s Federalism Jurisprudence [Electronic resource]: Alden v. Maine and the Enhancement of State Sovereignty // Publius. 2000. Vol. 30, Issue 1. P 22. URL: http://www.jstor.org/stable/3331119 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Этот принцип имеет широкое значение, выходящее за рамки права США. Коль скоро право на защиту, являющееся элементом структуры любого субъективного права, не может быть реализовано при отсутствии соответствующих способов защиты, их существование в правовой системе презюмируется – если способы защиты конкретного субъективного права прямо не названы в законе, их нужно искать путем толкования. Иными словами, в случае, когда способы защиты не выражены в законе expressis verbis, наличествует пробел в законодательстве (но не пробел в праве[303]303
  Недаром право и закон не тождественны друг другу.


[Закрыть]), преодоление которого осуществляется посредством логического развития правовых норм. Как справедливо указывал Е. В. Васьковский, «логическое развитие, обнаруживая скрытое содержание права, извлекает из него не установленные прямо, а лишь подразумеваемые нормы», и прибегать к логическому развитию необходимо только «при отсутствии явных, специально разрешающих данный вопрос норм»[304]304
  Васьковский Е. В. Цивилистическая методология. Ч. 1. Учение о толковании и применении гражданских законов. Одесса: Экономическая типография, 1901. С. 277.


[Закрыть].

Действующее правовое регулирование не позволяет публично-правовым образованиям предъявлять иски о взыскании межбюджетных трансфертов. В связи с этим Арбитражный суд Республики Карелия, к примеру, верно отметил в своем решении: «Федеральный закон, который предусматривал бы право органов местного самоуправления обращаться в арбитражный суд с какими-либо исками о взыскании денежных средств из бюджета другого уровня <…> отсутствует»[305]305
  Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 12 сентября 2008 г по делу № А26-2847/2008. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Но обычно российские арбитражные суды исходят из того, что в случае нарушения бюджетных прав публично-правового образования применимы способы защиты гражданских прав, в частности возмещение убытков[306]306
  См., например: Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2010 г № 10490/10; Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 августа 2012 г. № ВАС-10687/12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2015 г. № 307-ЭС14-8660; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 20 июля 2015 г. № Ф04-21379/2015 по делу № А02-2591/2014. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

С подобной позицией сложно согласиться. Существует немало примеров, когда суды американских штатов указывали на абсолютную невозможность удовлетворения требований о возмещении убытков, обусловленных недостаточным финансированием переданных полномочий[307]307
  См., например: Fort Zumwalt School District v. State of Missouri, 896 S. W.
  2d 918 (1995) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/missouri/supreme-court/1995/76861-0.html
  (дата обращения: 25.01.2017); City of Worcester v. The Governor, 416 Mass. 751,625 N. E. 2d 1337 (1994) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/massachusetts/supreme-
  court/1994/416-mass-751-3.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Если суд обяжет публично-правовое образование возместить такие убытки, то он вторгнется в компетенцию органов иных ветвей власти и нарушит принцип разделения властей[308]308
  См., в частности: California School Boards Association v. State of California, 192 Cal. App. 4th 770 (2011) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/court-of-appeal/2011/d055659/ (дата обращения: 25.01.2017); County of San Diego v. State of California, 164 Cal. App. 4th 580 (2008) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/ court-of-appeal/2008/d048743/ (дата обращения: 25.01.2017); Berkeley Unified School District v. State of California, 33 Cal. App. 4th 350 (1995) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/ california/court-of-appeal/4th/33/350.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

С точки зрения американской правовой доктрины, требования о возмещении убытков не должны предъявляться к публично-правовым образованиям из-за особенностей бюджетных процедур. В США исполнение судебных актов обычно производится не за счет ассигнований, которые предусмотрены на обеспечение деятельности органа публичной власти, допустившего нарушения и причинившего убытки. Оно осуществляется одним из двух способов:

1) при среднем размере присужденной компенсации – за счет специального фонда, предназначенного для исполнения судебных актов;

2) при большом размере присужденной компенсации – за счет особого ассигнования на исполнение судебных актов, утвержденного законодательным органом по результатам рассмотрения запроса уполномоченного органа о выделении средств, необходимых для исполнения судебного решения (причем законодательный орган теоретически может сократить бюджетные ассигнования органа публичной власти, причинившего убытки, и направить высвободившиеся средства на исполнение судебного акта, но на практике принято сокращать иные бюджетные ассигнования, например, ассигнования на реализацию отдельных программ).

Как видно, ни один из перечисленных способов не требует компенсировать убытки за счет ассигнований, предусмотренных на обеспечение деятельности органа публичной власти, причинившего эти убытки. Поскольку же удовлетворение судом требования о возмещении убытков не влечет за собой негативные последствия для их непосредственного причинителя, подобные требования к публично-правовым образованиям предъявляться не должны[309]309
  Hills R. M. The Eleventh Amendment as Curb on Bureaucratic Power [Electronic resource] // Stanford Law Review. 2001. Vol. 53, Issue 5. P 1225–1258. URL: http://www.jstor.org/stable/1229541 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

По мнению американских правоведов, принуждение публично-правового образования к выплате компенсации не выполняет превентивную функцию, так как органы публичной власти и должностные лица реагируют исключительно на политические, а не рыночные, стимулы. Частное лицо прекратит нарушать в будущем требования закона, если суд обяжет его выплатить компенсацию, размер которой превышает величину прибыли, полученной этим лицом от неправомерной деятельности. Подобного превентивного эффекта не оказывают на органы публичной власти дополнительные бюджетные расходы, обусловленные необходимостью возместить убытки. Возмещение убытков, причиненных органами публичной власти, всегда производится за счет казны, иначе говоря, осуществляется в конечном итоге за счет средств налогоплательщиков. Однако налогоплательщики не являются правонарушителями и причинителями убытков. Они не несут даже нравственной ответственности за соответствующие нарушения. В связи с этим возмещение за счет казны убытков, причиненных органами публичной власти, не должно иметь место ни по соображениям нравственности, ни с точки зрения превенции. Вообще, возмещение убытков может успешно применяться лишь в сфере частного права, но не публичного[310]310
  Levinson D. J. Making Government Pay [Electronic resource]: Markets, Politics, and the Allocation of Constitutional Costs // The University of Chicago Law Review. 2000. Vol. 67, Issue 2. P. 345–420. URL: http://www.jstor.org/ stable/1600491 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Действительно, с точки зрения превенции, не имеет смысла в судебном порядке принуждать одно публично-правовое образование к выплате другому публично-правовому образованию «компенсации убытков», возникших в связи с недостаточным финансированием переданных полномочий. Возмещение за счет казны таких «убытков» не будет иметь превентивного эффекта, поскольку оно не повлечет негативных последствий для органов публичной власти[311]311
  Кстати сказать, отечественной наукой финансового права признается идея о том, что в результате применения мер ответственности должны наступать негативные последствия для органа публичной власти – причинителя ущерба. См., например: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. С. 43–54.


[Закрыть], ответственных за определение размера субвенции (разработавших методику расчета субвенций, подготовивших проект распределения субвенций между соответствующими публично-правовыми образованиями и проч.).

Кроме того, в силу ст. 15 ГК РФ убытки включают в себя реальный ущерб и упущенную выгоду. Обязанность возместить упущенную выгоду никак не связана с первоначальной обязанностью публично-правового образования по финансированию переданных полномочий и в данном смысле является дополнительным, «штрафным» обременением его казны. По соображениям нравственности нельзя оправдать возмещение за счет казны упущенной выгоды, поскольку это «штрафное» обременение в конечном итоге ложится на плечи налогоплательщиков.

Наконец, правила ст. 15 ГК РФ о необходимости возмещения реального ущерба и упущенной выгоды невозможно применять к финансовым отношениям между публично-правовыми образованиями, поскольку нормы гражданского законодательства не предназначены для их регулирования. Ведь публичные финансовые отношения (в том числе возникающие в связи с недостаточным финансированием переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования) не являются эквивалентными или возмездными, не основаны на равенстве, автономии воли и потому не включаются в предмет гражданско-правового регулирования. Неслучайно п. 3 ст. 2 ГК РФ закрепляет особую норму о том, что гражданское законодательство к финансовым отношениям не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Поскольку законодательство не устанавливает исключение для случая недостаточного финансирования переданных полномочий, указанное в ст. ст. 12 и 16 ГК РФ возмещение убытков – вопреки российской судебной практике – не может использоваться в качестве способа защиты бюджетных прав публично-правового образования.

С учетом вышеизложенного возмещение убытков представляет собой ненадлежащий способ защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств.

Нельзя забывать: применение конкретного способа защиты должно обеспечить восстановление нарушенного либо подтверждение оспариваемого субъективного права и в связи с этим предопределяется свойствами подлежащего защите права[312]312
  Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Российское право, 1992. С. 97.


[Закрыть]. А значит, необходимо найти такой способ защиты нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств, который вытекает из существа этого права и характера последствий его нарушения.

Выше мы установили, что право публично-правового образования расходовать бюджетные средства реализуется в общем правоотношении. Названному праву корреспондирует общая обязанность воздерживаться от действий – не чинить препятствий к его осуществлению. Субъектами этой пассивной обязанности являются в том числе публично-правовые образования. При недостаточном финансировании переданных полномочий как раз и имеет место создание незаконных препятствий к осуществлению права на расходование бюджетных средств, то есть неисполнение пассивной обязанности не препятствовать его реализации.

С теоретической точки зрения, указанное право должно защищаться путем признания ненормативного правового акта должностного лица или органа публичной власти недействительным, решения или действия (бездействия) – незаконными (ст. 201 АПК РФ). Однако в настоящее время применение способов защиты, упомянутых в ст. 201 АПК РФ, не может обеспечить восстановление нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств. Предположим, что в рассматриваемом нами случае суд признал незаконным перечисление субвенции в размере, не достаточном для покрытия всех затрат на исполнение переданных полномочий. Согласно ч. 5 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части такого судебного решения по делу об оспаривании действий (бездействия) должно содержаться указание на обязанность уполномоченного органа совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения права публично-правового образования осуществлять бюджетные расходы. Но каким образом уполномоченный орган устранит допущенные нарушения права публично-правового образования на расходование бюджетных средств? Если размер перечисленной субвенции рассчитан в строгом соответствии с требованиями нормативных актов, уполномоченный орган не может пересмотреть его на том основании, что нормативно установленные затраты оказались меньше реальных расходов на исполнение переданных полномочий. Кроме того, уполномоченный орган связан положениями закона (решения) о бюджете, которым утверждается общий объем субвенций и их распределение между конкретными публично-правовыми образованиями. Вообще говоря, законодательство не закрепляет процедур, позволяющих органу исполнительной власти, осуществляющему полномочия по перечислению субвенции, самостоятельно (без участия правотворческих органов) устранять допущенные при недостаточном финансировании переданных полномочий нарушения права на расходование бюджетных средств.

Но и суд не вправе прямо указать в своем акте на обязанность уполномоченного органа перечислить субвенцию в размере, определенном судом[313]313
  Примечательно, что иногда суды как раз таки предписывают исполнительным органам устранить допущенные нарушения «путем перечисления» межбюджетного трансферта в конкретном размере. См., например: Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия от 10 июня 2011 г № 33-1664-2011. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] с учетом реальных расходов на исполнение переданных полномочий, поскольку:

а) суд не может возлагать на органы публичной власти дополнительные обязанности, не предусмотренные нормами позитивного права;

б) суд не может вторгаться в сферу исполнения бюджета[314]314
  Исследователи справедливо отмечают, что суд не вправе обязать выделить средства из вышестоящего бюджета нижестоящему, поскольку он не является участником бюджетного процесса и не должен вмешиваться в регулирование межбюджетных отношений. Подробнее об этом см.: Комягин Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. 2007. № 10. С. 43–54.


[Закрыть], так как исполнение бюджета относится к компетенции других органов публичной власти (раздел VIII части III БК РФ);

в) как всякое расходное обязательство, обязанность предоставить средства из одного бюджета в другой не может быть обусловлена судебным актом (ст. ст. 6, 84–86 БК РФ).

Таким образом, признание незаконным перечисления субвенции в размере, не достаточном для покрытия всех затрат на исполнение переданных полномочий, не способно обеспечить восстановление нарушенного права на самостоятельное расходование бюджетных средств. De lege lata[315]315
  «С точки зрения действующего закона».


[Закрыть] оспаривание перечисления субвенции является неэффективным способом защиты, а заявление о признании подобного перечисления незаконным – негодным средством защиты имущественных прав публично-правового образования.

Как мы отмечали выше, публично-правовые образования свободны в определении размера бюджетных расходов. Если не были нарушены конкретные нормативно установленные требования к объему финансирования соответствующих затрат на осуществление переданных полномочий, то принуждение к увеличению размера субвенции недопустимо. Но можно оспорить методику расчета субвенций (гл. 24 ГПК РФ).

Обычно положения методики признаются судом недействующими в ситуации, когда они не учитывают отдельные расходы, необходимые для исполнения переданных полномочий, и тем самым допускают их неполное финансовое обеспечение[316]316
  См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2008 г № 1-Г08-3; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2009 г. № 53-Г09-24; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 сентября 2010 г № 72-Г10-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2012 г. № 56-АПГ12-5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30 июля 2014 г. № 56-АПГ14-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2014 г. № 55-АПГ14-15. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Однако заинтересованным лицам не всегда удается обосновать наличие противоречия между методикой и нормативным актом, имеющим большую юридическую силу. Тогда суд отказывает в удовлетворении соответствующего заявления[317]317
  См., например: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 3 октября 2007 г. № 64-Г07-15; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 января 2012 г. № 12-Г11-8. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Вообще, оспаривание методики расчета субвенций выступает в качестве недостаточно эффективного способа защиты права публично-правового образования на самостоятельное расходование бюджетных средств, поскольку этот способ не обеспечивает непосредственное восстановление названного права в случае его нарушения. Новый спор может возникнуть и по поводу содержания, и в связи с применением методики, принятой взамен той, которая была признана судом недействующей.

По нашему мнению, надлежащим способом защиты права на самостоятельное расходование бюджетных средств является компенсация увеличения бюджетных расходов, упомянутая в ст. 31 БК РФ.

В силу ст. 31 БК РФ публично-правовому образованию не разрешается вводить в действие в текущем финансовом году изменения законодательства[318]318
  А именно – изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах.


[Закрыть], приводящие к увеличению расходов и/или снижению доходов чужого бюджета, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих соответствующую компенсацию причиненного фискального вреда[319]319
  Здесь и далее под фискальным вредом подразумеваются неблагоприятные для одного публично-правового образования имущественные последствия, возникшие в результате правомерного либо неправомерного увеличения его бюджетных расходов и/или снижения его налоговых доходов другим публично-правовым образованием.


[Закрыть]. Эта норма запрещает произвольное увеличение расходов, снижение доходов чужих бюджетов: она возлагает на публично-правовое образование I пассивную обязанность на протяжении текущего финансового года воздерживаться от изменения законодательства без компенсации публично-правовому образованию II вызванного этим изменением увеличения бюджетных расходов и/или снижения бюджетных доходов (иначе говоря, обязывает публично-правовое образование I возмещать причиненный публично-правовому образованию II фискальный вред, если такой вред обусловлен введением в действие публично-правовым образованием I изменений законодательства в текущем финансовом году).

Как всякая правовая норма, рассматриваемая норма ст. 31 БК РФ (запрещающая произвольное увеличение расходов, снижение доходов чужого бюджета) носит представительно-обязывающий характер. Значит, пассивной обязанности публично-правового образования I корреспондирует некоторая мера возможного поведения других субъектов. Такой мерой возможного поведения является вытекающее из ст. 31 БК РФ общее право требовать от публично-правового образования I исполнения его юридической обязанности. Названное субъективное право реализуется в общем правоотношении и принадлежит всем правосубъектным участникам общественных отношений, кроме публично-правового образования I (субъекта соответствующей обязанности), то есть гражданам, организациям, иным публично-правовым образованиям и проч. В частности, норма ст. 31 БК РФ управомочивает публично-правовое образование II требовать, чтобы публично-правовое образование I на протяжении текущего финансового года воздерживалось от изменения законодательства без компенсации публично-правовому образованию II вызванного этим изменением увеличения бюджетных расходов и/или снижения бюджетных доходов (иными словами, управомочивает публично-правовое образование II требовать, чтобы введенные в действие публично-правовым образованием I в текущем финансовом году изменения законодательства сопровождались возмещением обусловленного названными изменениями фискального вреда, причиненного публично-правовому образованию II).

Несложно заметить, что в ст. 31 БК РФ речь идет именно о правомерных действиях публично-правового образования I (изменении в текущем финансовом году законодательства), которые ущемляют имущественные интересы публично-правового образования II (приводят к увеличению его бюджетных расходов либо снижению бюджетных доходов). Правомерные действия публичной власти, влекущие ущемление имущественных интересов тех или иных субъектов права, вообще требуют установления особых способов защиты[320]320
  Российское гражданское право: в 2 т. Т. 1: Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права [Электронный ресурс]: электрон. учеб. / отв. ред. Е. А. Суханов. М.: Статут, 2011. 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).


[Закрыть]. Ст. 31 БК РФ как раз и предусматривает в качестве такого способа защиты компенсацию увеличения расходов, снижения доходов.

Но может ли упомянутая в ст. 31 БК РФ компенсация использоваться в качестве способа защиты имущественных бюджетных прав публично-правового образования, нарушенных неправомерными действиями? В частности, применим ли этот способ защиты в целях восстановления права на самостоятельное расходование бюджетных средств, нарушенного при недостаточном финансировании переданных полномочий?

С нашей точки зрения, компенсация увеличения расходов, снижения доходов – по смыслу принципа самостоятельности бюджетов – может использоваться в качестве способа защиты имущественных интересов публично-правового образования, нарушенных как правомерными, так и неправомерными действиями. Если бы законодатель не допускал применение компенсации в отдельных случаях нарушения имущественных интересов публично-правового образования, а именно при нарушении права на самостоятельное расходование бюджетных средств или права на бюджетные доходы, то ввиду отсутствия иных надлежащих способов защиты восстановить названные права было бы нельзя. Поскольку же эти права составляют основное содержание бюджетной самостоятельности публично-правового образования, возможность их нарушения вкупе с необеспеченностью способами защиты означала бы фактическую несамостоятельность публично-правового образования в бюджетной сфере. Кроме того, возможность беспрепятственного нарушения права на самостоятельное расходование бюджетных средств при недостаточном финансировании переданных полномочий вовсе не согласуется с:

1) положениями ст. 133 Конституции РФ, закрепляющими право местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

2) нормами Закона № 184-ФЗ и Закона № 131-ФЗ о финансовом обеспечении переданных полномочий за счет субвенций.

Действительно, и Конституция РФ, и Закон № 184-ФЗ, и Закон № 131-ФЗ гарантируют публично-правовым образованиям надлежащее (достаточное) финансирование переданных им полномочий. Однако реализация этих норм вряд ли была бы возможна при полном отсутствии санкций за их нарушение. В качестве восстановительной санкции и выступает компенсация увеличения бюджетных расходов, упомянутая в ст. 31 БК РФ.

Таким образом, по смыслу принципа самостоятельности бюджетов компенсация увеличения расходов, снижения доходов представляет собой не только способ защиты имущественных интересов публично-правового образования, ущемленных правомерными действиями, но и способ защиты его имущественных бюджетных прав, нарушенных неправомерными действиями. Это положение – результат логического развития норм ст. 31 БК РФ. Логическое развитие принято считать «продолжением логического толкования на более высокой ступени»[321]321
  Лазарев В. В. Применение советского права. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1972. С. 127.


[Закрыть]. Однако использованные нами приемы (в частности, заключение от частного к общему) при соответствующем подходе относят и к выводам по аналогии[322]322
  См., например: Васьковский Е. В. Цивилистическая методология. Ч. 1. Учение о толковании и применении гражданских законов. Одесса: Экономическая типография, 1901. С. 251, 270.


[Закрыть]. Ведь аналогия может трактоваться: