Текст книги "Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований"

Какие же нормы ст. 31 БК РФ, закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, непосредственно регулируют отношения по формированию доходов бюджета? В таком качестве выступают положения, предусматривающие:

1. Право и обязанность всякого публично-правового образования самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующего бюджета, то есть соответствие суммарных объемов поступлений в бюджет и выплат из бюджета.

Норма ст. 31 БК РФ об обязательности обеспечения сбалансированности бюджета не позволяет публично-правовому образованию формировать доходы бюджета произвольно и косвенно устанавливает требования к их объему (особенно если учесть, что БК РФ ограничивает размер дефицита регионального и местного бюджетов, ставя его в зависимость от общего объема доходов соответствующего бюджета).

2. Право всякого публично-правового образования иметь собственные (постоянно закрепленные) налоговые доходы, то есть право устанавливать согласно российскому налоговому законодательству налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты.

Публично-правовые образования обладали правом на собственные доходы и в советское время.

Например, целый раздел (Раздел III «Местные доходы»), посвященный доходам местных бюджетов, содержало Положение 1926 г. В соответствии с Положением 1926 г., доходы местных бюджетов формировались главным образом за счет поступлений, закрепленных за ними на постоянной основе, однако при сохранении возможности бюджетного регулирования[178]178
  Здесь и далее под бюджетным регулированием подразумевается ежегодное распределение доходов (от источников, не закрепленных за соответствующими видами бюджетов постоянно) между разными бюджетами бюджетной системы в целях обеспечения их сбалансированности.


[Закрыть] путем предоставления средств местному бюджету из вышестоящего бюджета. Местным советам гарантировалось право устанавливать и взимать различные налоги и сборы, а также надбавки к ним (ст. ст. 25–29, 41 Положения 1926 г.). В силу ст. 6 Положения 1927 г. расходы бюджетов союзных республик должны были покрываться, по общему правилу, за счет доходных источников союзных республик (налоговых и неналоговых), перечисленных в ст. 16 названного Положения. Только при полной невозможности такого покрытия допускалось выделение средств из общесоюзного бюджета (согласно примечанию к ст. 6 Положения 1927 г.). Похожие нормы устанавливали и ст. ст. 6, 25 Постановления 1924 г. Также и в соответствии со ст. ст. 7, 9, 11, 20 Положения 1928 г. воспособления (дотации) предоставлялись республиканским бюджетам АССР из бюджета РСФСР лишь в исключительных случаях для:

а) «укрепления финансового положения наиболее отсталых АССР»;

б) покрытия дефицитов республиканских бюджетов АССР (при невозможности их бездефицитного сбалансирования на основе доходных источников, постоянно закрепленных за АССР Положением 1928 г.).

По сравнению с тремя упомянутыми Положениями, Закон СССР 1959 г. предусматривал гораздо более существенные ограничения свободы всех публично-правовых образований (кроме самого СССР) в формировании доходов бюджетов, свидетельствующие об отсутствии их самостоятельности. Тем не менее, правами в сфере формирования бюджетных доходов наделен был не только СССР. Например, любая союзная республика обладала правом увеличивать общую сумму доходов, установленную для нее в едином Государственном бюджете СССР (ст. 39 Закона СССР 1959 г.).

Что касается предусмотренного ст. 31 БК РФ принципа самостоятельности бюджетов, то его содержание в части регламентации права всякого публично-правового образования на собственные бюджетные доходы также претерпевало изменения. Изначально ст. 31 БК РФ гарантировала не право иметь налоговые доходы, а наличие собственных (постоянно закрепленных) источников доходов бюджетов каждого уровня российской бюджетной системы, определяемых согласно законодательству РФ, и законодательное установление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов бюджетов в соответствии с БК РФ и налоговым законодательством РФ[179]179
  Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823. (в ред. от 31 июля 1998 г.). Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».


[Закрыть]. Исключив из содержания принципа самостоятельности бюджетов норму о регулирующих доходах, федеральный законодатель подтвердил свое намерение обеспечить децентрализацию публичной финансовой деятельности и повысить бюджетную самостоятельность всех публично-правовых образований. В самом деле, когда регулирующие доходы безусловно гарантированы каждому публично-правовому образованию, его органы и должностные лица рассчитывают на их получение и потому теряют заинтересованность в создании условий для увеличения доходов от постоянно закрепленных источников. В этом смысле действующая редакция ст. 31 БК РФ (согласно которой публично-правовые образования наделены только правом на твердо закрепленные за ними налоговые доходы) обеспечивает значительную самостоятельность публично-правовых образований в сфере формирования доходов бюджетов.

3. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не допускать произвольного снижения доходов чужого бюджета.

Речь идет об установленной ст. 31 БК РФ недопустимости для публично-правового образования на протяжении текущего финансового года вводить в действие изменения бюджетного законодательства РФ и/или законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, влекущие снижение доходов чужих бюджетов, без внесения в закон (решение) о своем бюджете изменений, предусматривающих компенсацию снижения доходов чужих бюджетов.

Нормы, ограничивающие возможность снижения доходов чужого бюджета, существовали в российской правовой системе и до принятия БК РФ. Например, в силу ст. 7 Положения 1926 г. полная или частичная отмена основных доходных источников местного бюджета допускалась только в особом порядке. Согласно Постановлению 1924 г. (ст. 28) и принятому взамен него Положению 1927 г. (ст. 7) условием введения в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов СССР, которыми снижается какой-либо доход утвержденного бюджета союзной республики, являлось обеспечение дополнительных доходных источников, способных возместить снижение дохода. Точно так же введение в действие на протяжении текущего финансового года постановлений законодательных органов РСФСР, уменьшающих исчисленные по утвержденному бюджету АССР доходы, требовало одновременного обеспечения дополнительных доходных источников, возмещавших уменьшение доходов (ст. 10 Положения 1928 г.). Закон СССР 1959 г. тоже содержал (в ст. 34) особую норму о необходимости предоставления из союзного бюджета в бюджеты союзных республик сумм компенсаций снижения их доходов в случае издания после утверждения Государственного бюджета СССР нормативных актов СССР, в соответствии с которыми уменьшаются доходы государственных бюджетов союзных республик.

4. Сформулированную в виде запрета обязанность всякого публично-правового образования не изымать полученные в результате эффективного исполнения чужого бюджета дополнительные доходы этого бюджета.

Примечательно, что и нормы такого рода известны отечественному бюджетному праву достаточно давно. Например, ст. 68 Положения 1926 г. предписывала составление дополнительных к утвержденному бюджету смет в случае возникновения в течение бюджетного года новых источников местных доходов, не предусмотренных бюджетом. Постановлением 1924 г. и Положением 1927 г. были закреплены правила о том, что излишки доходных поступлений по бюджету союзной республики над сметными предположениями остаются в ее распоряжении. Такие излишки, согласно ст. 9 Положения 1927 г., расходовались по дополнительному бюджету, который составлялся и утверждался в общем порядке. Похожие гарантии, касающиеся излишков доходных поступлений по республиканскому бюджету АССР, предусматривала и ст. 17 Положения 1928 г.

Даже Закон СССР 1959 г., отличавшийся ярко выраженной направленностью к централизации, содержал положения, которые стимулировали создание союзными республиками условий для получения ими дополнительных бюджетных доходов и обеспечивали минимальную свободу их финансовой деятельности. Согласно ст. 42 упомянутого Закона, суммы превышения доходов над расходами по государственным бюджетам союзных республик, образующиеся на конец года в результате перевыполнения доходов, не подлежали изъятию в союзный бюджет. Эти суммы поступали в распоряжение Советов Министров союзных республик и расходовались по их усмотрению.

Таким образом, в ст. 31 БК есть несколько правил, которые регламентируют отношения по формированию бюджетных доходов. Причем нормы, имеющие сходное с ними содержание, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия БК РФ. В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы и выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Но это – еще одно подтверждение того, что:

а) требования ст. 31 БК РФ оказывают и общее информационно-руководящее, и прямое регулятивное воздействие (которое не могло быть утрачено после придания им значения принципа бюджетной системы);

б) законодатель достаточно произвольно решает вопрос об объявлении тех или иных бюджетно-правовых норм юридическими принципами;

в) включение соответствующих норм в число принципов российской бюджетной системы свидетельствует о законодательном признании их большой значимости.

Значимость принципа самостоятельности бюджетов обусловлена, в частности, особым характером закрепляемых этим принципом субъективных прав, прежде всего, права на бюджетные доходы и права на расходование бюджетных средств. Названные права, отражая важнейшие «экономические» функции публичной власти в федеративном государстве[180]180
  Подробнее об этих функциях см.: Boadway R., Shah A. Fiscal federalism [Electronic resource]: Principles and Practice of Multiorder Governance. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P 4-60, 61–68. URL: www.cambridge. org/9780521732116 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть], выступают в качестве основных фискальных прав всякого публично-правового образования в составе федерации, позволяющих ему «определять свою фискальную судьбу»[181]181
  Употребленный нами термин «фискальная судьба» (fiscal destiny) используется, в частности, Джеймсом Идсом: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P. 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Полномочия в сферах формирования бюджетных доходов и расходования бюджетных средств тесно взаимосвязаны: право публично-правового образования определять собственную фискальную судьбу сопровождается его обязанностью взимать налоги с граждан таким образом, чтобы полученные налоговые доходы использовались на обеспечение этих граждан публичными благами[182]182
  Подробнее об этом см.: Eads J. R. Federal Preemption of Revenue Autonomy [Electronic resource] // The Oxford Handbook of State and Local Government Finance. Oxford: Oxford University Press, 2012. P 199. URL: http:// www.oxfordhandbooks.com/view/10.1093/oxfordhb/9780199765362.001.0001/ oxfordhb-9780199765362 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Но могут ли граждане принимать меры, направленные против нарушения подобных правил, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств? К примеру, может ли частное лицо в судебном порядке требовать обеспечения реализации принципа самостоятельности бюджетов, а именно выполнения юридических обязанностей, возложенных на публично-правовое образование этим принципом?

Примечательно, что в Англии и Соединенных Штатах Америки (далее – США) суды, начиная с XIX в., признают право налогоплательщика подвергать сомнению юридическую допустимость тех или иных бюджетных расходов (ассигнований). Аналогичными правами наделены граждане в Канаде[183]183
  Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в Канаде см.: Hogg P. W. Constitutional Law of Canada [Electronic resource]. 5th ed. Toronto: Carswell, 2007 (updated 2015). 1 электрон. опт. диск (CD-ROM).


[Закрыть] и Южно-Африканской Республике (далее – ЮАР)[184]184
  Подробнее о возможностях защиты налогоплательщиками прав и публичных интересов в ЮАР см.: Garnaas-Holmes D. C. Taxpayer Standing [Electronic resource]: Maintaining Separation of Powers While Ensuring Democratic Administrative Action // Boston College International and Comparative Law Review. 2008. Vol. 31, Issue 2. P 303–325. URL: http://lawdigitalcommons.bc.edu/iclr/ vol31/iss2/6 (дата обращения: 25.01.2017); Loots C. Standing, Ripeness & Mootness [Electronic resource] // Constitutional Law of South Africa. 2nd ed. Cape Town: Juta, 2009. URL: http://juta.co.za/products/10077-constitutional-law-of-south-africa-online/ (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Английские, американские и канадские суды проверяли по требованию налогоплательщиков легитимность – иначе говоря, конституционность и/или законность – самых разнообразных бюджетных расходов, в частности расходов на:

– финансирование деятельности сектантской некоммерческой организации по строительству больницы в США[185]185
  См.: Bradfield v. Roberts, 175 U. S. 291 (1899) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/175/291/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

– организацию перевозок американских школьников к месту учебы[186]186
  См.: Everson v. Board of Education, 330 U. S. 1 (1947) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/330/1/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

– оказание частными начальными и средними школами образовательных услуг американским учащимся из малообеспеченных семей[187]187
  См.: Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/392/83/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

– предоставление трансфертов из федерального бюджета в региональный бюджет на выплату социальных пособий нуждающимся гражданам в Канаде[188]188
  См.: Finlay v. Canada (Minister of Finance), 2 S. C. R. 607 (1986) [Electronic resource] // Lexum collection of the Supreme Court of Canada judgments: [website]. URL: http://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/en/item/182/index.do (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

– оказание Малайзии финансовой помощи (за счет средств Соединенного Королевства) для строительства гидроэлектростанции[189]189
  См.: R v Secretary of State for Foreign Affairs ex p. The World Development Movement Ltd (1994) [Electronic resource] // British and Irish Legal Information Institute: [website]. URL: http://www.bailii.org/ew/cases/EWHC/Admin/1994/1. html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

В Англии один из первых исков налогоплательщиков об оспаривании легитимности бюджетных расходов был рассмотрен судом еще в 1826 г.[190]190
  См.: Bromley v. Smith, 1 Sim. 8, 57 Eng. Rep. 482 (Ch. 1826).


[Закрыть], в США – в 1847 г.[191]191
  См.: Adriance v. Mayor of New York, 1 Barb. 19 (N.Y Sup. Ct. 1847).


[Закрыть] И хотя ранние американские судебные акты содержат ссылки на позиции английских судов по поводу соответствующих исков налогоплательщиков (taxpayers’ suits)[192]192
  См., к примеру, решение американского суда по делу Christopher v. The Mayor, в котором цитируется правовая позиция английского суда по делу Bromley v. Smith: Christopher v. The Mayor, 13 Barb. 567, 571 (N.Y Sup. Ct. 1852).


[Закрыть], американская судебная доктрина впоследствии развивалась независимо от английской и отличается от нее сейчас[193]193
  Подробнее о раннем этапе развития этих судебных доктрин см., в частности: Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P 895–902. URL: http://www.jstor.org/stable/794496 (дата обращения: 25.01.2017); Urquhart J. G. Disfavored Constitution, Passive Virtues? Linking State Constitutional Fiscal Limitations And Permissive Taxpayer Standing Doctrines [Electronic resource] // Fordham Law Review. 2012. Vol. 81, Issue 3. P. 1263–1314. URL: http://fordhamlawreview.org/wp-content/uploads/ assets/pdfs/Vol_81/Urquhart_December.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

На протяжении XIX–XX вв. в США возможности налогоплательщиков по оспариванию правомерности бюджетных расходов постепенно расширялись. В 1922 г. Верховный Суд США (далее – ВС США) прямо указал на принадлежащее каждому гражданину право требовать, чтобы публичное управление осуществлялось в соответствии с нормами права и чтобы средства публичных денежных фондов не тратились впустую[194]194
  См.: Fairchild v. Hughes, 258 U. S. 126 (1922) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/258/126/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. К концу же 50-х гг. XX в. право налогоплательщика на оспаривание легитимности региональных бюджетных расходов уже было признано судами тридцати четырех штатов, а муниципальных бюджетных расходов – фактически везде[195]195
  См., например, обзор и анализ практики американских судов по делам об оспаривании налогоплательщиками актов, определяющих бюджетные расходы: The Conclusiveness of Judgments in Taxpayer’s Actions in Subsequent Litigation [Electronic resource] // Columbia Law Review. 1926. Vol. 26, Issue 2. P. 191199. URL: http://www.jstor.org/stable/1113808 (дата обращения: 25.01.2017); Actions. Taxpayer’s Standing in Court to Question Expenditures of State Funds [Electronic resource] // Virginia Law Review. 1948. Vol. 34, Issue 3. P. 335–337. URL: http://www.jstor.org/stable/1069159 (дата обращения: 25.01.2017); Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P. 895–924. URL: http://www.jstor.org/stable/794496 (дата обращения: 25.01.2017); Staudt N. C. Modeling Standing [Electronic resource] // New York University Law Review. 2004. Vol. 79, Issue 2. P. 612–684. URL: http://www. nyulawreview.org/sites/default/files/pdf/NYULawReview-79-2-Staudt.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

С точки зрения американской юридической доктрины, право налогоплательщика оспаривать конституционность и/или законность бюджетных расходов основывается на том, что[196]196
  Подробнее об этом см., в частности: Taxpayer’s Suit to Enjoin Elections Alleged Not to Be Legally Authorized [Electronic resource] // Harvard Law Review. 1915. Vol. 28, Issue 3. P 309–312. URL: http://www.jstor.org/stable/1325686 (дата обращения: 25.01.2017); Taxpayer’s Action Against State Officials To Prevent Alleged Unconstitutional Use of State Funds [Electronic resource] // Fordham Law Review. 1948. Vol. 17, Issue 1. P. 107–113. URL: http://ir.lawnet.fordham.edu/flr/ vol17/iss1/6 (дата обращения: 25.01.2017); Abramowitz A. A Remedy for Every Right [Electronic resource]: What Federal Courts Can Learn from California’s Taxpayer Standing // California Law Review. 2010. Vol. 98, Issue 5. P. 1595–1629. URL: http://www.jstor.org/stable/25799948 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным расходованием бюджетных средств, затрагивает имущественные интересы истца-налогоплательщика – приводит к возложению на него более тяжелого налогового бремени;

– у налогоплательщика есть существенный интерес в обеспечении правомерности расходования средств бюджета как публичного денежного фонда, поскольку налогоплательщик прямо участвует в формировании такого фонда посредством внесения в него сумм налогов; изъятие же публично-правовым образованием у налогоплательщика денежных средств в виде налогов и последующее противоправное расходование этих средств причиняет вред налогоплательщику наряду с другими членами общества (по справедливому утверждению Р. Дворкина, уже сами по себе бюджетные расходы на недопустимые цели являются вредом[197]197
  См.: Dworkin R. The Supreme Court Phalanx [Electronic resource] // The New York Review of Books. 2007. Vol. 54, Issue 14. URL: http://www.nybooks.com/ articles/2007/09/27/the-supreme-court-phalanx/ (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]);

– причинение вреда налогоплательщику связано с нарушением его субъективных прав, а любое нарушенное право, согласно общепризнанным юридическим принципам, подлежит защите;

– эффективная защита публичного интереса – интереса народа – в обеспечении правомерности расходования бюджетных средств невозможна без официального признания права налогоплательщика на оспаривание легитимности бюджетных расходов (ведь только налогоплательщики и заинтересованы в действительной защите указанного интереса, поскольку ни публично-правовое образование, расходующее бюджетные средства противоправно, ни получатели таких «противоправно расходуемых публично-правовым образованием бюджетных средств», скорее всего, не подвергнут сомнению легитимность соответствующих бюджетных расходов).

При рассмотрении вопросов о возможности оспаривания налогоплательщиками конституционности и/или законности налогов и бюджетных расходов, затрагивающих публичные интересы, ВС США высказал ряд правовых позиций. Эти позиции ВС США формируют федеральную доктрину процессуальной правоспособности налогоплательщика. Под процессуальной правоспособностью налогоплательщика (taxpayer standing) в американской юриспруденции понимается как его способность оспаривать в суде свою «индивидуализированную» обязанность по уплате налогов, так и способность оспаривать налоги и бюджетные расходы, затрагивающие общие интересы всех налогоплательщиков[198]198
  См., например: Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Winn // Hastings Constitutional Law Quarterly. 2012. Vol. 40, Issue 1. P 2. URL: http://www. hastingsconlawquarterly.org/archives/V40/Zelinsky_Final_Online.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. В дальнейшем наше внимание будет сосредоточено на процессуальной правоспособности налогоплательщика в ее втором аспекте.

Выработанная ВС США федеральная доктрина процессуальной правоспособности налогоплательщика включает в себя три самостоятельные доктрины[199]199
  Подробнее об этих доктринах см.: Staudt N. C. Modeling Standing [Electronic resource] // NewYork University Law Review. 2004. Vol. 79, Issue 2. P 626632. URL: http://www.nyulawreview.org/sites/default/files/pdf/NYULawReview-79-2-Staudt.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]:

– доктрину процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска муниципального налогоплательщика к муниципальному образованию);

– доктрину процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска регионального налогоплательщика к штату);

– доктрину процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика (определяющую условия рассмотрения федеральным судом иска федерального налогоплательщика к Федерации).

Федеральная доктрина процессуальной правоспособности муниципального налогоплательщика вытекает из старейших правовых позиций ВС США[200]200
  См., в частности: Crampton v. Zabriskie, 101 U. S. 601 (1879) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/101/601/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Bradfield v. Roberts, 175 U. S. 291 (1899) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/175/291/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Heim v. McCall, 239 U. S. 175 (1915) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/239/175/case.
  html (дата обращения: 25.01.2017); Everson v. Board of Education, 330 U. S. 1 (1947) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/330/1/case.html (дата обращения: 25.01.2017); McCollum v. Board of Education, 333 U. S. 203 (1948) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/333/203/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Zorach v. Clauson, 343 U. S. 306 (1952) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/343/306/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Engel v. Vitale, 370 U. S. 421 (1962) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/370/421/ case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] и – в сравнении с иными названными доктринами – обеспечивает налогоплательщикам наиболее широкие возможности судебной защиты. Согласно этой доктрине, использование публично-правовым образованием бюджетных средств представляет «прямой и непосредственный» интерес для муниципального налогоплательщика. Такой интерес имеет сходство с интересом акционера к деятельности акционерной корпорации и подлежит судебной защите[201]201
  См.: Commonwealth of Massachusetts v. Mellon, 262 U. S. 447 (1923) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https:// supreme.justia.com/cases/federal/us/262/447/case.html (дата обращения:
  25.01.2017).


[Закрыть]. По сути, федеральные суды должны презюмировать, что муниципальный налогоплательщик обладает правом на оспаривание легитимности расходов местного бюджета[202]202
  Подробнее об этом см.: Staudt N. C. Modeling Standing [Electronic resource] // New York University Law Review. 2004. Vol. 79, Issue 2. P 632. URL: http://www.nyulawreview.org/sites/default/files/pdf/NYULawReview-79-2-Staudt. pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

С точки зрения строгости по отношению к истцам-налогоплательщикам, федеральная доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика занимает промежуточное положение между двумя другими вышеперечисленными доктринами. В силу доктрины процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика условиями рассмотрения в федеральном суде иска регионального налогоплательщика к штату признаются[203]203
  См.: Doremus v. Board of Education, 342 U. S. 429 (1952) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/342/429/case.html (дата обращения: 25.01.2017); ASARCO v. Kadish, 490 U. S. 605 (1989) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/490/605/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]:

а) реальность бюджетных расходов (налогоплательщик может оспорить правомерность конкретных бюджетных ассигнований либо выплат из бюджета, но не правомерность латентных публичных затрат, таких как «скрытые расходы» на чтение Библии в школах);

б) наличие прямого вреда (direct injury) или угрозы его причинения истцу-налогоплательщику, обусловленных применением правового акта об оспариваемых бюджетных расходах (причем одного лишь неопределенного «общего вреда народу», который причинен истцу-налогоплательщику наряду с другими налогоплательщиками, недостаточно для рассмотрения дела по существу).

На практике, руководствуясь федеральной доктриной процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика, федеральные суды в США зачастую отказывают налогоплательщикам в рассмотрении по существу их исков об оспаривании конституционности и/или законности правовых актов штатов, устанавливающих налоги и бюджетные расходы. Однако суды большинства штатов (не являющиеся федеральными судами) признают возможность такого оспаривания на основе весьма либеральных правил, принятых в соответствующих штатах.

Нормы, касающиеся процессуальной правоспособности регионального и муниципального налогоплательщика в судах конкретного штата, закреплены нормативными правовыми актами этого штата и/или содержатся в прецедентном праве его судов. Причем жесткий подход, аналогичный федеральному (тому, который нашел отражение в федеральной доктрине процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика), используется меньшинством штатов. В большинстве же штатов для рассмотрения иска налогоплательщика судом штата достаточно наличия лишь «общего вреда», причиненного всем налогоплательщикам[204]204
  Подробнее о правилах, касающихся процессуальной правоспособности налогоплательщиков в судах американских штатов, см., например: Urquhart J. G. Disfavored Constitution, Passive Virtues? Linking State Constitutional Fiscal Limitations And Permissive Taxpayer Standing Doctrines [Electronic resource] // Fordham Law Review. 2012. Vol. 81, Issue 3. P 1263–1314. URL: http://fordhamlawreview.org/wp-content/uploads/assets/pdfs/Vol_81/Urquhart_ December.pdf (дата обращения: 25.01.2017); Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Winn // Hastings Constitutional Law Quarterly. 2012. Vol. 40, Issue 1. P. 36–46. URL: http://www.hastingsconlawquarterly.org/archives/V40/Zelinsky_Final_ Online.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

К примеру, согласно ст. 526а Гражданского процессуального кодекса Калифорнии[205]205
  The Code of Civil Procedure of California [Electronic resource] // California Legislative Information: [website]. URL: http://leginfo.legislature.ca.gov/faces/ codesTOCSelected.xhtml?tocCode=CCP&tocTitle=+Code+of+Civil+Procedure+-+CCP (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] (далее – ГПК Калифорнии) налогоплательщик вправе в судебном порядке требовать пресечения и предотвращения любого противоправного и расточительного расходования средств публичных денежных фондов. Противоправное расходование бюджетных средств, по справедливому замечанию Верховного суда штата Калифорния, причиняет незначительный, но вполне определенный вред налогоплательщикам. Этот вред образует фактический состав, который подлежит исследованию судом независимо от размера оспариваемых бюджетных расходов[206]206
  См.: Blair v. Pitchess, 5 Cal. 3d 258, 486 P 2d 1242 (1971) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law. justia.com/cases/califomia/supreme-court/3d/5/258.html (дата обращения:
  25.01.2017).


[Закрыть]. Особый критерий выработан для отнесения расходования бюджетных средств к расточительному. Суды признают расходование бюджетных средств расточительным, только если оно никак не может считаться приносящим пользу обществу с точки зрения здравого смысла[207]207
  См.: Sundance v. Municipal Court for the Los Angeles Judicial District of Los Angeles County, 42 Cal. 3d 1101,729 P 2d 80 (1986) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/ supreme-court/3d/42/1101.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Нормы ГПК Калифорнии в их истолковании калифорнийскими судами также позволяют налогоплательщику ставить перед судом вопрос о неисполнении публично-правовым образованием обязанности по формированию бюджетных доходов (например, в случае предоставления налоговых льгот)[208]208
  См.: Vasquez v. State of California, 105 Cal. App. 4th 849 (2003) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia. com/cases/california/court-of-appeal/2003/d038889.html (дата обращения:
  25.01.2017); Humane Society of the United States v. State Board of Equalization, 152
  Cal. App. 4th 349 (2007) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/california/court-of-appeal/2007/
  a114590.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Многие американские штаты разрешают налогоплательщикам обращаться в суды даже с заявлениями о недостаточном финансировании штатами полномочий, переданных муниципальным образованиям.

Например, согласно ст. 27C гл. 29 Общих законов штата Массачусетс[209]209
  General Laws Part I Title III Chapter 29 Section 27C [Electronic resource] // The General Court of the Commonwealth of Massachusetts: [website]. URL: https:// malegislature.gov/Laws/GeneralLaws/PartI/TitleNI/Chapter29/Section27C (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть], любые десять проживающих на территории муниципалитета налогоплательщиков вправе заявить в высшем суде штата, что законом о бюджете не предусмотрены необходимые средства на финансирование переданных этому муниципалитету полномочий штата. В силу ч. 23 ст. 10 Конституции штата Миссури[210]210
  Missouri Constitution [Electronic resource] // Missouri Legislature: [website]. URL: http://www.moga.mo.gov/mostatutes/moconstn.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] любой налогоплательщик может в судебном порядке требовать реализации конституционных норм, запрещающих штату передавать свои полномочия муниципалитетам без достаточного финансирования и перекладывать налоговое бремя с региональных налогоплательщиков на муниципальных. На основе указанных положений Конституции штата Миссури налогоплательщики инициировали проверку конституционности многих правовых актов[211]211
  См., например: School District of Kansas City v. State of Missouri, 317 S. W. 3d 599 (2010) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/missouri/supreme-court/2010/40412. html (дата обращения: 25.01.2017); Taylor v. State of Missouri, 247 S. W. 3d 546 (2008) [Electronic resource] // FindLaw For Legal Professionals: [website]. URL: http://caselaw.findlaw.com/mo-supreme-court/1478358.html (дата обращения: 25.01.2017); Brooks v. State of Missouri, 128 S. W. 3d 844 (2004) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia. com/cases/missouri/supreme-court/2004/sc-85674-1.html (дата обращения:
  25.01.2017); Fort Zumwalt School District v. State of Missouri, 896 S. W. 2d 918 (1995) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/missouri/supreme-court/1995/76861-0.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Ч. 32 ст. 9 Конституции штата Мичиган[212]212
  Constitution of Michigan of 1963 [Electronic resource] // Michigan Legislature: [website]. URL: http://legislature.mi.gov/doc.aspx?mcl-Constitution (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] предусмотрено право всякого налогоплательщика требовать в Апелляционном суде штата Мичиган соблюдения конституционных правил о необходимости полного финансирования (за счет средств штата) исполнения обязанностей, возложенных штатом на местные органы власти. Эти конституционные нормы неоднократно находили применение на протяжении последних лет[213]213
  См., в частности: Adair v. State of Michigan, 486 Mich. 468, 785 N. W. 2d 119 (2010) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/2010/20100714-s137453-237-adair-op.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 279 Mich. App. 507, 760 N. W. 2d 544 (2008) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/ court-of-appeals-published/2008/20080703-c230858-204-94o-230858opn. html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 267 Mich. App. 583, 705 N. W. 2d 541 (2005) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/court-of-appeals-published/2005/20050804-c230858-135-142o-230858o-opn-coa.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 470 Mich. 105, 680 N. W. 2d 386 (2004) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL:http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/2004/20040609-s121536-93-adair5oct03-op.html (дата обращения: 25.01.2017); Adair v. State of Michigan, 250 Mich. App. 691, 651 N. W. 2d 393 (2002) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/ michigan/court-of-appeals-published/2002/20020423-c230858-74-97o-230858-opn-coa.html (дата обращения: 25.01.2017); Durant v. State of Michigan, 456 Mich. 175, 566 N. W. 2d 272 (1997) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http://law.justia.com/cases/michigan/supreme-court/1997/104458-8.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Например, в 2013 г. истцы – четыреста шестьдесят пять школьных округов и столько же налогоплательщиков (по одному налогоплательщику из каждого округа) – подвергли сомнению достаточность объема финансирования, предоставленного штатом Мичиган местным властям в связи с возложением на последних новых обязанностей. Более того, истцами была оспорена конституционность порядка такого финансирования. В свою очередь Апелляционный суд штата Мичиган не ограничился отговорками и рассмотрел дело по существу[214]214
  См.: Adair v. State of Michigan, 302 Mich. App. 305, 839 N. W. 2d 681 (2013) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: http:// law.justia.com/cases/michigan/court-of-appeals-published/2013/302142.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Итак, по сравнению с федеральным правом, право американских штатов гарантирует региональным налогоплательщикам гораздо более широкие возможности судебной защиты.

Что же касается выработанной ВС США доктрины процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика, то она воплощает наиболее жесткий подход, допускающий оспаривание налогоплательщиками легитимности расходов федерального бюджета только в самых редких случаях. Основные положения названной доктрины выражены в решении ВС США по делу Commonwealth of Massachusetts v. Mellon (более известному как Frothingham v. Mellon). Именно в связи с рассмотрением дела Frothingham v. Mellon Суд сформулировал важнейшие идеи, получившие развитие в его последующей прецедентной практике[215]215
  Подробнее о развитии практики ВС США по делам, в которых налогоплательщики оспаривают легитимность бюджетных расходов и налогов, см.: Bednar P After Warren [Electronic resource]: Revisiting Taxpayer Standing and the Constitutionality of Parsonage Allowances // Minnesota Law Review. 2003. Vol. 87, Issue 6. P 2107–2131. URL: http://www.minnesotalawreview.org/issue/87-6/ (дата обращения: 25.01.2017); Trueworthy J. A. Hein v. Freedom from Religion Foundation, Inc. [Electronic resource]: The Remnants of Taxpayer Standing in the Era of the White House Office of Faith-Based and Community Initiatives // Rutgers Law Review. 2008. Vol. 60, Issue 4. P 1073–1102. URL: http://www. rutgerslawreview.com/2011/volume-60-summer-2008-issue-4/ (дата обращения: 25.01.2017); Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Winn // Hastings Constitutional Law Quarterly. 2012. Vol. 40, Issue 1. P 4-35. URL: http:// www.hastingsconlawquarterly.org/archives/V40/Zelinsky_Final_Online.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Согласно правовой позиции ВС США, интерес истца-налогоплательщика, связанный с конкретными расходами федерального бюджета, и влияние этих расходов на будущее налоговое бремя являются настолько незначительными и неопределенными, что исключается наличие прямого «персонализированного» вреда, которое необходимо для рассмотрения иска судом. Защита такого интереса налогоплательщика, по мнению ВС США, лучше всего осуществляется при помощи политических средств, а не в судебном порядке. Как указал ВС США, признание конкретных расходов федерального бюджета неправомерными совсем не гарантирует истцу-налогоплательщику облегчение налогового бремени и возмещение причиненного ему вреда, поскольку федеральный законодатель может направить высвободившиеся бюджетные средства на любые цели. Кроме того, разрешение судами споров о легитимности расходов федерального бюджета приведет к вторжению судов в компетенцию органов законодательной власти и чрезмерному увеличению рабочей нагрузки на суды[216]216
  См., в частности: Commonwealth of Massachusetts v. Mellon, 262 U. S. 447 (1923) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/262/447/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Принцип разделения властей нарушится и в случае вынесения судом решения по делу, в котором налогоплательщик подвергает сомнению правомерность акта исполнительной власти по передаче (отчуждению) публичного имущества[217]217
  См., например: Valley Forge Christian College v. Americans United for Separation of Church and State, 454 U. S. 464 (1982) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/454/464/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Hein v. Freedom from Religion Foundation, 551 U. S. 587 (2007) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/551/587/ (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. С точки зрения ВС США, оспаривание легитимности налоговых льгот тоже недопустимо, поскольку при предоставлении налоговых льгот бюджетные средства, полученные от налогоплательщиков, не расходуются в буквальном смысле, а значит, налогоплательщикам не причиняется действительный финансовый вред[218]218
  См.: Arizona Christian School Tuition Organization v. Winn, 563 U. S._
  (2011) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/563/09-987/ (дата обращения:
  25.01.2017); Allen v. Wright, 468 U. S. 737 (1984) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/468/737/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Simon v. Eastern Kentucky Welfare Rights Organization, 426 U. S. 26 (1976) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/426/26/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Warth v. Seldin, 422 U. S. 490 (1975) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/422/490/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. Однако в практике ВС США бывали ситуации, когда он разрешал налогоплательщикам оспаривать льготы по подоходному налогу[219]219
  См.: Mueller v. Allen, 463 U. S. 388 (1983) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/ federal/us/463/388/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Committee for Public Education & Religious Liberty v. Nyquist, 413 U. S. 756 (1973) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/413/756/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] и налогу на имущество[220]220
  См.: Walz v. Tax Comm'n of City of New York, 397 U. S. 664 (1970) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme. justia.com/cases/federal/us/397/664/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Таким образом, руководствуясь правовыми позициями ВС США, американские федеральные суды крайне редко рассматривают по существу иски налогоплательщиков об оспаривании легитимности федеральных бюджетных расходов и налоговых льгот.

Исследованию судом подлежат только некоторые формы общего («неперсонализированного», причиненного одновременно всем гражданам) вреда[221]221
  См., в частности: Federal Election Commission v. Akins, 524 U. S. 11 (1998) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https:// supreme.justia.com/cases/federal/us/524/11/case.html (дата обращения:
  25.01.2017).


[Закрыть]. В известном решении ВС США по делу Flast v. Cohen сформулированы условия рассмотрения федеральным судом иска налогоплательщика об оспаривании легитимности расходов федерального бюджета. ВС США указал на обязательное наличие двух связей[222]222
  См.: Flast v. Cohen, 392 U. S. 83 (1968) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/ us/392/83/case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]:

– между статусом истца-налогоплательщика и типом оспариваемого акта (оспариваемый акт должен быть издан в рамках конституционных полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств);

– между статусом истца-налогоплательщика и определенным характером конституционного правонарушения, о котором он заявляет в суде (истец-налогоплательщик может лишь заявить, что оспариваемый акт нарушает конституционные ограничения полномочий в сфере налогообложения и расходования бюджетных средств).

Правовая позиция по делу Flast v. Cohen не является единственным примером признания ВС США права налогоплательщика на оспаривание легитимности расходов федерального бюджета[223]223
  См., например, следующие дела, в которых ВС США высказал мнение о возможности налогоплательщика оспорить легитимность федеральных бюджетных расходов: Tilton v. Richardson, 403 U. S. 672 (1971) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/ cases/federal/us/403/672/case.html (дата обращения: 25.01.2017); Bowen v. Kendrick, 487 U. S. 589 (1988) [Electronic resource] // Justia U. S. Supreme Court Center: [website]. URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/487/589/ case.html (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. И хотя на протяжении XX в. ВС США то расширял, то ограничивал возможности такого оспаривания, в целом его подход к определению процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика считается очень жестким, нелиберальным.

Выработанные ВС США доктрины – доктрина процессуальной правоспособности федерального налогоплательщика и доктрина процессуальной правоспособности регионального налогоплательщика – широко критикуются в научной литературе. Американские правоведы, за редким исключением[224]224
  См., в частности: Brilmayer L. The Jurisprudence of Article III [Electronic resource]: Perspectives on the «Case Or Controversy» Requirement // Harvard Law Review. 1979. Vol. 93, Issue 2. P 297–321. URL: http://www.jstor.org/ stable/1340380 (дата обращения: 25.01.2017); Scalia A. The Doctrine of Standing as an Essential Element of the Separation of Powers [Electronic resource] // Suffolk University Law Review. 1983. Vol. 17, Issue 4. P 881–900. URL: http:// suffolklawreview.org/wp-content/uploads/2015/11/Scalia_17SuffolkULRev881. pdf (дата обращения: 25.01.2017); Roberts J. G. Article III Limits on Statutory Standing [Electronic resource] // Duke Law Journal. 1993. Vol. 42, Issue 6. P. 1219–1232. URL: http://scholarship.law.duke.edu/dlj/vol42/iss6/4 (дата обращения: 25.01.2017); Kontorovich E. What Standing Is Good for [Electronic resource] // Virginia Law Review. 2007. Vol. 93, Issue 7. P 1663–1727. URL: http://www.jstor.org/ stable/25050393 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть], выступают в пользу расширения возможностей оспаривания налогоплательщиками федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот, поскольку:

а) подобное оспаривание способствует реализации конституционных и законодательных норм, позволяя противодействовать коррупции даже тем налогоплательщикам, которые относятся к меньшинству избирателей и не способны повлиять на результаты выборов[225]225
  Подробнее об этом см.: Abramowitz A. A Remedy for Every Right [Electronic resource]: What Federal Courts Can Learn from California’s Taxpayer Standing // California Law Review. 2010. Vol. 98, Issue 5. P 1595–1629. UrL: http://www.jstor. org/stable/25799948 (дата обращения: 25.01.2017); Sager L. G. Fair Measure [Electronic resource]: The Legal Status of Underenforced Constitutional Norms // Harvard Law Review. 1978. Vol. 91, Issue 6. P. 1212–1264. URL: http://www.jstor. org/stable/1340476 (дата обращения: 25.01.2017); Taxpayers’ Suits [Electronic resource]: A Survey and Summary // The Yale Law Journal. 1960. Vol. 69, Issue 5. P 904–905. URL: http://www.jstor.org/stable/794496 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

б) правовые позиции ВС США об «ограниченной» процессуальной правоспособности федерального и регионального налогоплательщика носят необоснованный, противоречивый и идеологический характер[226]226
  Подробнее об этом см., например: Tushnet M. V. The New Law of Standing [Electronic resource]: A Plea for Abandonment // Cornell Law Review. 1977. Vol. 62, Issue 4. P 663–700. URL: http://scholarship.law.cornell.edu/clr/vol62/iss4/1 (дата обращения: 25.01.2017); Tushnet M. V. The Sociology of Article III [Electronic resource]: A Response to Professor Brilmayer // Harvard Law Review. 1980. Vol. 93, Issue 8. P 1698–1726. URL: http://www.jstor.org/stable/1340620 (дата обращения:
  25.01.2017); Nichol G. R. Standing on the Constitution [Electronic resource]: The Supreme Court and Valley Forge // North Carolina Law Review. 1983. Vol. 61, Issue 5. P 798–848. URL: http://scholarship.law.unc.edu/nclr/vol61/iss5/2 (дата обращения: 25.01.2017); Nichol G. R. Abusing Standing [Electronic resource]: A Comment on Allen v. Wright // University of Pennsylvania Law Review. 1985. Vol. 133, Issue 3. P 635660. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/pnlr133&start_pa ge=635&collection=journals&id=651 (дата обращения: 25.01.2017); Fletcher W. A. The Structure of Standing [Electronic resource] // Yale Law Journal. 1988. Vol. 98, Issue 2. P. 221–292. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/ ylr98&start_page=221&collection=journals&id=241 (дата обращения: 25.01.2017); Bandes S. The Idea of a Case [Electronic resource] // Stanford Law Review. 1990. Vol. 42, Issue 2. P 227–320. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein. journals/stflr42&start_page=227&collection=journals&id=241 (дата обращения:
  25.01.2017); Sunstein С. R. What’s Standing after Lujan? Of Citizen Suits, Injuries, and Article III [Electronic resource] // Michigan Law Review. 1992. Vol. 91, Issue 2. P 163–236. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/mlr91&start_ page=163&collection=journals&id=187 (дата обращения: 25.01.2017); Nichol G. R. Standing for Privilege [Electronic resource]: The Failure of Injury Analysis // Boston University Law Review. 2002. Vol. 82, Issue 2. P 301–340. UrL: http://heinonline. org/HOL/Page?handle=hein.journals/bulr82&start_page=301&collection=journals& id=313 (дата обращения: 25.01.2017); Michaels L. S. Hein v. Freedom From Religion Foundation [Electronic resource]: Sitting This One Out – Denying Taxpayer Standing to Challenge Faith-Based Funding // Harvard Civil Rights – Civil Liberties Law Review. 2008. Vol. 43, Issue 1. P 213–237. URL: http://www.law.harvard.edu/students/orgs/ crcl/vol43_1/213-238.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть], в частности, искусственным и неоправданным является противопоставление:

– интересов муниципального налогоплательщика (касающихся средств местного бюджета) интересам регионального или федерального налогоплательщика (связанным со средствами соответственно регионального или федерального бюджета)[227]227
  См., в частности: Actions. Taxpayer’s Standing in Court to Question Expenditures of State Funds [Electronic resource] // Virginia Law Review. 1948. Vol. 34, Issue 3. P 336–337. URL: http://www.jstor.org/stable/1069159 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть];

– экономически взаимозаменяемых «прямых бюджетных расходов» и «налоговых расходов»[228]228
  Подробнее об этом см.: Winer L. H., Crimm N. J. God, Schools, And Government Funding [Electronic resource]: First Amendment Conundrums. Farnham: Routledge, 2014. P. 212–219. URL: https://www.routledge.com/God-Schools-and-Government-Funding-First-Amendment-Conundrums/Winer-Crimm/p/book/9781409450313 (дата обращения: 25.01.2017); Zelinsky E. A. Putting State Courts in the Constitutional Driver’s Seat [Electronic resource]: State Taxpayer Standing After Cuno and Winn // Hastings Constitutional Law Quarterly. 2012. Vol. 40, Issue 1. P. 28–35. URL: http://www.hastingsconlawquarterly.org/ archives/V40/Zelinsky_Final_Online.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть] (налоговыми расходами принято называть выпадающие бюджетные доходы, обусловленные применением налоговых льгот; кстати, термин «налоговые расходы» используют и за рубежом[229]229
  См., например: Shaviro D. N. Rethinking Tax Expenditures and Fiscal Language [Electronic resource] // Tax Law Review. 2004. Vol. 57, Issue 2. P 187232. URL: http://heinonline.org/HOL/Page?handle=hein.journals/taxlr57&start_ page=187&id=197 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть], и в России[230]230
  Он встречается, например, в актах Правительства РФ и Министерства финансов РФ. См., в частности: Основные направления налоговой политики на 2016 г, и плановый период 2017 и 2018 гг [Электронный ресурс]: одобрены Правительством Российской Федерации 11 июня 2015 г.; Основные направления налоговой политики на 2015 г и плановый период 2016 и 2017 гг [Электронный ресурс]: одобрены Правительством Российской Федерации 1 июля 2014 г.; О Методических рекомендациях по составлению и исполнению бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на основе государственных (муниципальных) программ [Электронный ресурс]: Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 30 сентября 2014 г № 0905-05/48843; Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс]: проект Федерального закона, подготовленный Министерством финансов Российской Федерации (текст по состоянию на 8 мая 2015 г). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]).

Итак, с точки зрения большинства американских исследователей, суды должны признавать право налогоплательщика на оспаривание легитимности федеральных или региональных бюджетных расходов и налоговых льгот. Существует даже мнение о том, что в качестве истца может выступать лицо, которое никогда не платило и не будет платить налоги. Ведь отказ в рассмотрении его иска нарушит конституционные гарантии судебной защиты[231]231
  См.: Bittker B. I. The Case of the Fictitious Taxpayer [Electronic resource]: The Federal Taxpayer’s Suit Twenty Years after Flast v. Cohen // The University of Chicago Law Review. 1969. Vol. 36, Issue 2. P 364–374. URL: http://www.jstor.org/ stable/1598824 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].