Текст книги "Принцип самостоятельности бюджетов в механизме защиты имущественных интересов публично-правовых образований"

В отличие от английских, американских, канадских и южноафриканских судов, российские суды ни при каких условиях не признают право налогоплательщика подвергать сомнению легитимность бюджетных расходов и его возможность принимать меры, направленные против нарушения публично-правовыми образованиями норм, регламентирующих формирование бюджетных доходов и расходование бюджетных средств.

К примеру, в 2008 г. граждане оспаривали приложение к закону о бюджете Санкт-Петербурга[232]232
  О бюджете Санкт-Петербурга на 2008 г и на плановый период 2009 и 2010 гг. [Электронный ресурс]: Закон Санкт-Петербурга от 13 ноября 2007 г. № 534–107 // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2007. № 46/1. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], определяющее расходы на реализацию программы «Строительство административного делового центра в Санкт-Петербурге», со ссылкой на противоречие названного акта принципу эффективности использования бюджетных средств и другим нормам БК РФ. Суд отказал в удовлетворении заявления о признании недействующими ответствующих нормативных положений, указав, <sub>что[233]233
  См.: Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 августа 2008 г. № 78-Г08-25. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]:</sub>

а) суды «не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия» оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции иных органов публичной власти;

б) в рассматриваемом случае не может идти речь о нарушении прав граждан.

На наш взгляд, подобный подход суда вряд ли приемлем.

Во-первых, граждане-заявители ставили перед судом вопрос не о целесообразности оспариваемых бюджетных расходов, а об их правомерности, иными словами, соответствии норм, определяющих бюджетные расходы, принципам российской бюджетной системы и другим нормам БК РФ. С нашей точки зрения, вопрос о правомерности бюджетных расходов имеет юридический характер и решается в судебном порядке (не при помощи политических средств). Удовлетворение же судом требований о признании недействующим нормативного акта, определяющего бюджетные расходы, охватывается полномочиями судебной власти по контролю над иными ветвями власти и отнюдь не приводит к вторжению суда в компетенцию органов законодательной и исполнительной властей. В силу положений процессуального законодательства[234]234
  См. ст. 253 Гражданского процессуального кодекса РФ, действовавшую на момент рассмотрения интересующего нас дела, а также ст. 215 нового Кодекса административного судопроизводства РФ: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532. (в ред. от 22 июля 2008 г); Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации [Электронный ресурс] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. № 10. Ст. 1391. (в ред. от 3 июля 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] именно к полномочиям суда относится признание нормативного акта не соответствующим другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим.

Во-вторых, как мы уже отмечали, из положений БК РФ, закрепляющих принципы российской бюджетной системы, вытекают общие права и обязанности, субъектами которых являются в том числе граждане. В частности, принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) раскрывает содержание понятия «эффективность использования бюджетных средств», а принцип самостоятельности бюджетов определяет субъекта права и обязанности по обеспечению эффективности использования средств соответствующего бюджета. Таким субъектом является публично-правовое образование. На наш взгляд, обязанности всякого публично-правового образования по обеспечению эффективности использования средств своего бюджета корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Следовательно, вопреки мнению суда, нормативный акт, противоречащий принципам российской бюджетной системы, может нарушать те общие права граждан, которые вытекают из этих принципов и реализуются в общих правоотношениях.

С нашей точки зрения, в общем праве требовать исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, как и в других общих фискальных правах, воплощен значительный и вполне определенный публичный интерес. В деле об оспаривании расходов бюджета Санкт-Петербурга интерес граждан-заявителей – с учетом англо-американской доктрины процессуальной правоспособности налогоплательщика – связан с тем, что:

– увеличение затрат бюджета, обусловленное противоправным (неэффективным) расходованием бюджетных средств, влечет возложение на граждан-заявителей более тяжелого налогового бремени;

– противоправное расходование бюджетных средств причиняет неперсонализированный вред гражданам-заявителям наряду с другими членами общества.

Поскольку отрицание возможности защиты общих прав создает условия для их беспрепятственного нарушения и неосуществления соответствующих правовых норм (принципов российской бюджетной системы), граждане как субъекты общих прав могут, на наш взгляд, принимать меры, направленные против нарушения принципов бюджетной системы вообще и принципа самостоятельности бюджетов в частности. В настоящее время юридическая конструкция общего правоотношения является, пожалуй, единственным средством, позволяющим обосновать возможность принятия российскими гражданами и организациями мер, направленных против нарушения принципа самостоятельности бюджетов (включая обращение за судебной защитой). Этому вопросу следует уделить пристальное внимание.

Принцип самостоятельности бюджетов обязывает всякое публично-правовое образование самостоятельно обеспечивать эффективность использования бюджетных средств. Согласно ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств предполагает в числе прочего экономность, то есть необходимость достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств. Очевидно, что требование экономности нарушается, а обязанность обеспечивать эффективность использования бюджетных средств не исполняется в ситуациях, когда публично-правовое образование несет неоправданные расходы, которые можно было бы избежать. К примеру, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия, понесет:

а) сравнительно небольшие бюджетные расходы на финансирование переданных полномочий при условии их надлежащего (достаточного) финансового обеспечения;

б) сравнительно большие бюджетные расходы на исполнение судебного акта по иску публично-правового образования, осуществлявшего переданные полномочия при ненадлежащем (недостаточном) финансовом обеспечении этих полномочий со стороны передавшего их публично-правового образования.

Таким образом, публично-правовое образование, передавшее свои полномочия без достаточного финансирования, нарушает требование экономности и не исполняет закрепленную принципом самостоятельности бюджетов обязанность по обеспечению эффективности использования бюджетных средств.

Важно учитывать, что названной обязанности корреспондирует общее право требовать ее исполнения. Субъектами этого права являются все правосубъектные участники общественных отношений, кроме публично-правового образования, являющегося субъектом обязанности, то есть граждане, организации и проч. Значит, гражданин может не только требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, но и защищать свое право требования: ведь в структуру всякого субъективного права включено право на защиту[235]235
  См., например: Общая теория советского права / С. Н. Братусь, А. В. Мицкевич, И. С. Самощенко [и др.]; под ред. С. Н. Братуся, И. С. Самощенко. М.: Юридическая литература, 1966. С. 294; Грибанов В. П. Пределы осуществления и защиты гражданских прав. М.: Российское право, 1992. С. 96–97.


[Закрыть]. Поскольку же ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав, у гражданина есть возможность, к примеру, в судебном порядке оспорить как не обеспечивающую эффективность использования бюджетных средств методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий.

Требуя исполнения закрепленной принципом самостоятельности бюджетов обязанности публично-правового образования по обеспечению эффективности использования бюджетных средств, граждане также могут оспаривать в суде и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания. В силу ст. 34 БК РФ эффективность использования бюджетных средств следует понимать в том числе как результативность, предполагающую достижение наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Поскольку гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования эффективного использования бюджетных средств, гражданин, реализуя это право, может требовать обеспечения результативности при осуществлении финансового выравнивания.

К примеру, дотации, предусмотренные ст. 131 БК РФ, предоставляются региональным бюджетам из федерального бюджета с учетом налогового потенциала и расходных потребностей субъектов РФ в целях выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности[236]236
  См.: О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2004 г. № 670 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 48. Ст. 4797. (в ред. от 27 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. По смыслу ст. 131 БК РФ в результате такого федерального финансового выравнивания в разных субъектах РФ должны создаваться примерно одинаковые финансовые условия для оказания одного и того же объема государственных и муниципальных услуг в расчете на одного жителя. Таким образом, в основе российского регулирования лежит общепризнанная в мировой научной литературе идея о том, что система финансового выравнивания призвана обеспечивать региональным властям возможность предоставления стандартного пакета публичных услуг при сохранении стандартного уровня налогообложения[237]237
  Подробнее об этом см.: Shah A. A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers [Electronic resource] // Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 31–32. URL: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/7171 (дата обращения:
  25.01.2017); Boadway R., Shah A. Fiscal federalism [Electronic resource]: Principles and Practices of Multiorder Governance. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. P 162–163. URL: www.cambridge.org/9780521732116 (дата обращения:
  25.01.2017).


[Закрыть], а в конечном счете – гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства или так называемое «равенство возможностей» («equality of opportunity»)[238]238
  Oates W. E. Local Government: An Economic Perspective [Electronic resource] // Property Tax and Local Autonomy. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2010. P 19–20. URL: https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/ the-property-tax-and-local-autonomy-chp.pdf (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. При отсутствии же финансового выравнивания либо его дефектности в государстве с децентрализованной публичной властью экономические различия территорий неизбежно приводят к нарушению горизонтального равенства: обращение с гражданами, имеющими одинаковые доходы, различается на разных территориях в зависимости от финансового положения соответствующих субъектов федерации. Устранить подобные различия и обеспечить соблюдение горизонтального равенства можно при помощи финансового выравнивания – путем перечисления трансфертов из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты[239]239
  Shah A. A Practitioner’s Guide to Intergovernmental Fiscal Transfers [Electronic resource] // Intergovernmental Fiscal Transfers: Principles and Practice. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 19–20. URL: https://openknowledge. worldbank.org/handle/10986/7171 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Но есть одна серьезная проблема. Представления о горизонтальном равенстве (а именно – об одинаковом на всей территории федерации обращении региональных властей с гражданами, находящимися в одинаковом положении) не согласуются с представлениями о праве субъекта федерации – иными словами, граждан, проживающих на определенной территории и образующих территориальное сообщество, – устанавливать применяемый исключительно внутри данного сообщества свой стандарт вертикального равенства (как известно, принцип вертикального равенства обязывает публичную власть различно подходить к лицам, находящимся в разном положении, и учитывать соответствующие различия). Если требуется соблюдение горизонтального равенства на всей территории государства, то понимание вертикального равенства в разных субъектах федерации должно быть единообразным[240]240
  Mieszkowski P, Musgrave R. A. Federalism, Grants, And Fiscal Equalization [Electronic resource] // National Tax Journal. 1999. Vol. 52, Issue 2. P. 246. URL: http://www.jstor.org/stable/41789392 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. В противном случае предоставление «выравнивающих» трансфертов из федерального бюджета в региональные не способствует поддержанию горизонтального равенства, а значит, не достигает своей цели и в этом смысле не является результативным.

Именно так обстоит дело в Российской Федерации. В силу ст. ст. 6, 131 БК РФ дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ предоставляются из федерального бюджета в региональные на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования. Причем, согласно действующему законодательству, субъекты РФ вправе устанавливать свои стандарты вертикального равенства (вводя различные льготы и проч.[241]241
  См., в частности: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]). Следовательно, субъекты РФ расходуют средства дотаций по своему усмотрению, направляя их, в частности, на финансирование региональных льгот, которые различаются в разных субъектах РФ. С этой точки зрения, правовые нормы о предоставлении субъектам РФ федеральных дотаций не служат целям обеспечения горизонтального равенства и могут быть оспорены гражданами как не обеспечивающие результативное расходование средств федерального бюджета.

К тому же, система выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ – подобно американской системе финансирования школьного образования, которая также основана на принципах финансового выравнивания, – предполагает выравнивание бюджетных расходов на оказание публичных услуг. Однако давно известно, что выравнивание расходов не обязательно означает выравнивание результатов расходования. Качество публичных услуг (в особенности таких, как предоставление общего образования) зависит не только от уровня бюджетных затрат на их оказание, но и от характеристик граждан, включенных в соответствующее территориальное сообщество[242]242
  Bradford D. F., Malt R. A., Oates W. E. The Rising Cost of Local Public Services [Electronic resource]: Some Evidence and Reflections // National Tax Journal. 1969. Vol. 22, Issue 2. P 185–202. URL: http://www.jstor.org/stable/41792204 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть]. К примеру, сообщества с большим числом способных обучающихся будут иметь более хорошие общеобразовательные школы (по крайней мере, с точки зрения отдельных показателей). Вообще говоря, выравнивание исходных данных (расходов) не влечет выравнивание конечных результатов[243]243
  Oates W. E. Local Government: An Economic Perspective [Electronic resource] // Property Tax and Local Autonomy. Cambridge: Lincoln Institute of Land Policy, 2010. P. 19. URL: http:/https://www.lincolninst.edu/sites/default/ files/pubfiles/the-property-tax-and-local-autonomy-chp.pdf (дата обращения:
  25.01.2017).


[Закрыть]. Это еще один довод в пользу того, что финансовое выравнивание может быть неэффективным, поскольку оно само по себе – в отрыве от иных мер – не способно гарантировать равенство прав граждан на всей территории государства и «равенство возможностей».

Итак, по нашему мнению, любому гражданину принадлежит право требовать от публично-правового образования исполнения обязанности по обеспечению эффективности использования бюджетных средств. В частности, ссылаясь на неэффективность использования бюджетных средств (а именно – неэкономность или отсутствие результативности), гражданин может оспаривать в суде методику расчета субвенций на финансирование переданных полномочий и нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы финансового выравнивания.

Реализацией принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов является, на наш взгляд, фактическое использование закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнение установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.

В ст. 31 БК РФ есть несколько правил, регламентирующих отношения по осуществлению расходов и формированию доходов бюджета. Нормы, сходные по содержанию с правилами ст. 31 БК РФ, появились в отечественном финансовом праве задолго до принятия Кодекса: они были предусмотрены советским законодательством и обеспечивали публично-правовым образованиям лишь минимальную финансовую самостоятельность (гораздо меньшую, чем гарантированная действующим БК РФ). В советских нормативных актах положения, аналогичные закрепленным ст. 31 БК РФ, не провозглашались принципами бюджетной системы, а выступали в качестве обыкновенных норм позитивного права, непосредственно регулировавших общественные отношения. Значение принципов бюджетной системы они приобрели с принятием БК РФ.

Поскольку граждане, организации и публично-правовые образования выступают в качестве субъектов общих прав, вытекающих из принципа самостоятельности бюджетов, любой гражданин, организация или публично-правовое образование, на наш взгляд, может принимать меры, направленные против нарушения принципа самостоятельности бюджетов, в том числе обращаться за судебной защитой.

§ 2.2. Основные проблемы реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении бюджетных расходов

В сфере расходования бюджетных средств все публично-правовые образования обладают определенной самостоятельностью, которая гарантируется ст. 31 БК РФ. Однако, как показывает противоречивая правоприменительная практика по бюджетным спорам, с очень большими трудностями сопряжено выявление границ самостоятельности публично-правовых образований в вопросах осуществления бюджетных расходов.

Среди закрепленных принципом самостоятельности бюджетов прав и обязанностей, касающихся расходования бюджетных средств, центральное место занимает право всякого публично-правового образования на осуществление бюджетных расходов. КС РФ справедливо указывает, что это субъективное право не является абсолютным[244]244
  По делу о проверке конституционности абз. 4 ч. 1 ст. 6 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с запросом Архангельского областного Собрания депутатов [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 5; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2014 г № 55-АПГ14-8. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Ведь, как следует из ст. 31 БК РФ, публично-правовое образование имеет право в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств своего бюджета. Иными словами, принцип самостоятельности бюджетов прямо допускает законодательное ограничение (установление пределов осуществления) права на расходование бюджетных средств.

Можно выделить следующие ограничения права на расходование бюджетных средств:

1) конституционно-правовые (обусловленные разграничением предметов ведения и полномочий между разными уровнями публичной власти), делящиеся на:

• позитивные;

• негативные.

2) бюджетно-правовые (вытекающие из бюджетного законодательства).

Особого внимания заслуживают конституционно-правовые ограничения.

Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств предопределены особенностями политико-территориального устройства РФ и характерными свойствами бюджета как экономического и правового явления. Согласно ст. 6 БК РФ бюджеты предназначены для «финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления», то есть публичной власти всех уровней. РФ является государством, имеющим три уровня территориальной организации публичной власти:

• федеральный;

• региональный;

• местный.

Выше (в параграфе 1.1 настоящей работы) мы отмечали, что задачи и функции публичной власти выступают в качестве своеобразных пределов осуществления права на расходование бюджетных средств, являющегося одним из компонентов (правомочий) права всякого публично-правового образования на собственный бюджет. Как найти те самые задачи и функции публичной власти, которые играют роль пределов осуществления права на расходование средств конкретного бюджета?

Задачи публичной власти по своей сути тождественны сферам деятельности публично-правового образования[245]245
  Здесь и далее под сферами деятельности публично-правовых образований подразумеваются:
  1) предметы исключительного ведения РФ;
  2) предметы исключительного ведения субъектов РФ;
  3) предметы совместного ведения РФ и ее субъектов;
  4) вопросы местного значения.


[Закрыть], а функции – полномочиям его органов. Причем сферы деятельности публично-правовых образований первичны, а полномочия органов вторичны, производны, поскольку любой орган наделен полномочиями (функциями) именно для осуществления деятельности конкретного публично-правового образования в рамках соответствующей сферы (выполнения той или иной задачи публичной власти).

По смыслу ст. 6 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен для того, чтобы в финансовом отношении обеспечивать реализацию полномочий органов в пределах сфер деятельности этого публично-правового образования. Значит, средства любого бюджета, во всяком случае, не могут расходоваться на цели, не согласующиеся с нормативно установленными сферами деятельности соответствующего публично-правового образования и полномочиями его органов.

Сферы деятельности РФ и ее субъектов – предметы их ведения – разграничены Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ст. ст. 71–73, 76 Конституции РФ), а полномочия федеральных и региональных органов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов – прежде всего Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[246]246
  Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. (в ред. от 28 декабря 2016 г). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – Закон № 184-ФЗ), иными федеральными законами[247]247
  КС РФ указал, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия может разграничивать полномочия в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов.
  См.: По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 г № 1-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1998. № 2. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] и утвержденными федеральными законами договорами о разграничении полномочий[248]248
  См. п. 5 ст. 1, ст. 26.7 Закона № 184-ФЗ.


[Закрыть]. Что касается сфер деятельности муниципальных образований – вопросов местного значения – и полномочий органов местного самоуправления, то они определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[249]249
  Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. (в ред. от 28 декабря 2016 г.). Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] (далее – Закон № 131-ФЗ).

Рассматриваемая модель разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов создает основу для регулирования бюджетных правоотношений. Нередко Верховный Суд РФ (далее – ВС РФ) в своих актах прямо отмечает, что нормами БК РФ «установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти»[250]250
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 10 июля 2013 г. № 12-АПГ13-1; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2014 г. № 55-АПГ14-8. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Согласно ст. ст. 13–15 БК РФ федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, региональный – расходных обязательств субъекта РФ, местный – расходных обязательств муниципального образования. Расходным обязательством в силу ст. 6 БК РФ является обусловленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить средства из своего бюджета. Таким образом, по смыслу ст. ст. 6, 13–15 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен исключительно для исполнения имущественных обязанностей этого публично-правового образования.

Согласно ст. ст. 84–86 БК РФ в качестве оснований возникновения подобных обязанностей выступают:

1) принятие нормативных правовых актов при осуществлении собственных полномочий[251]251
  Здесь и далее под собственными полномочиями публично-правового образования подразумеваются принадлежащие органам публично-правового образования на основании Закона № 184-ФЗ, Закона № 131-ФЗ либо иного федерального закона полномочия по вопросам, относящимся к сфере деятельности этого публично-правового образования (в том числе к сфере совместного ведения).


[Закрыть];

2) принятие нормативных правовых актов при осуществлении чужих[252]252
  Здесь и далее под чужими для соответствующего публично-правового образования полномочиями подразумеваются полномочия органов другого публично-правового образования, включая переданные полномочия.


[Закрыть] – а именно переданных – полномочий;

3) заключение договоров (соглашений) от имени соответствующего публично-правового образования при осуществлении его органами своих собственных полномочий.

Получается, что публично-правовое образование вправе принимать на себя обязанности, исполняемые за счет средств своего бюджета, то есть самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств путем издания нормативных правовых актов и заключения от своего имени договоров (соглашений) лишь в рамках нормативно установленных сфер своей деятельности и полномочий своих органов. В этом и состоят конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств, пределами осуществления которого являются задачи и функции публичной власти, а точнее – строго разграниченные сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов.

Конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств бывают двоякого рода:

а) позитивные – ограничивающие свободу усмотрения публично-правового образования в формировании расходов своего бюджета посредством обязывания включать в них расходы на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере деятельности этого публично-правового образования;

б) негативные – ограничивающие возможность самостоятельного расходования публично-правовым образованием средств своего бюджета посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов.

Позитивные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств в полной мере признаются судами.

К примеру, в практике судов общей юрисдикции встречаются дела со следующими фактическими обстоятельствами: в расходной части бюджета муниципального образования не предусмотрены средства на решение отдельных вопросов местного значения. Часто суды первой и кассационной инстанций не видят в этом нарушений, исходя из того, что органы местного самоуправления формируют местный бюджет самостоятельно (ст. 12 Конституции РФ) и наделены БК РФ правом на самостоятельное осуществление бюджетных расходов. Между тем Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ заняла иную позицию: неисполнение муниципальным образованием обязанности по решению отдельных вопросов местного значения создает угрозу нарушения прав граждан. Причем то обстоятельство, что представительный орган муниципального образования не предусмотрел в местном бюджете необходимые расходы, не освобождает его от решения соответствующих вопросов местного значения[253]253
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-8; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г № 32-Впр08-9; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-10; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г № 32-Впр08-11; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-12; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-13; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2008 г. № 32-Впр08-14; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 г. № 32-Впр08-22; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29 апреля 2009 г. № 32-Впр08-23. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Как следует из определений ВС РФ, Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ всегда оставляет без должного внимания проблему реализации муниципальным образованием его права на осуществление бюджетных расходов, хотя она является ключевой. Нельзя забывать, что, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование определило иные направления расходования бюджетных средств, находившихся в его распоряжении. Тем самым муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов. Но из текста судебного решения совсем не ясно, какова судьба этого права, с точки зрения суда. Суд исходил из того, что наличие у муниципального образования права осуществлять бюджетные расходы не имеет никакого значения для разрешения подобного спора или пределы осуществления этого права не позволяют реализовать его в рассматриваемой ситуации?

По нашему мнению, именно пределы осуществления права на расходование бюджетных средств препятствуют его реализации в силу следующих соображений. В ситуациях, рассмотренных Судебной коллегией по гражданским делам ВС РФ, муниципальное образование могло осуществлять право на расходование бюджетных средств лишь в той мере, в какой это служит выполнению его публичных задач и функций. Причем право на осуществление бюджетных расходов предоставлено каждому муниципальному образованию для выполнения всех его публичных задач и функций. Следовательно, не предусмотрев в местном бюджете расходы на решение отдельных вопросов местного значения, муниципальное образование реализовало свое право на осуществление бюджетных расходов вопреки его назначению – в явном противоречии с публичными задачами и функциями местного самоуправления.

Подобный подход к пониманию бюджетной самостоятельности публично-правовых образований сложился и в практике по делам о финансировании мер социальной поддержки. Упоминая принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, суды обычно отмечают, что «отсутствие <…> финансовой возможности на выполнение принятых обязательств по предоставлению меры социальной поддержки не может являться основанием для нарушения прав граждан»[254]254
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13 ноября 2013 г № 50-АПГ13-10. Доступ из справочно-правовой системы «Консультант-Плюс».


[Закрыть]. Таким образом, бюджетная самостоятельность публично-правового образования отнюдь не исключает обязательности осуществления бюджетных расходов на решение вопросов, затрагивающих права граждан и относящихся к нормативно установленной сфере его деятельности.

Однако при определении размера бюджетных расходов публично-правовые образования располагают всей полнотой свободы усмотрения. Невозможно в судебном порядке принудить публично-правовое образование увеличить бюджетные расходы на те или иные цели, если нормативными правовыми актами не установлены конкретные требования к объему финансирования соответствующих расходов[255]255
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2009 г № 46-Г08-27; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября 2011 г. № 50-Г11-12. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].

Несмотря на наличие позитивных конституционно-правовых ограничений, право на осуществление бюджетных расходов не уподобляется юридической обязанности. Например, в одном из своих определений Высший Арбитражный Суд РФ (далее – ВАС РФ) сослался на ст. 31 БК РФ и подчеркнул: поскольку с 1 января 2005 г. финансирование негосударственных образовательных учреждений более не гарантировано законом, оно «является правом, но не обязанностью»[256]256
  Определение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2011 г. № ВАС-15328/11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть] субъекта РФ. Вообще, обязательность осуществления отдельных бюджетных расходов не может презюмироваться и должна быть ясно выраженной.

Суды общей юрисдикции также рассматривают право на расходование бюджетных средств именно как юридическую возможность. К примеру, ВС РФ верно отмечает, что субъект РФ вправе произвольно определять условия назначения финансируемых за счет средств регионального бюджета пенсий за выслугу лет лицам, замещавшим государственные должности субъекта РФ, ежемесячных и единовременных выплат, доплат к пенсиям и проч. Принимая нормативные акты по этим вопросам, субъект РФ действует в рамках своей компетенции и реализует предоставленное ему ст. 31 БК РФ право на расходование средств регионального бюджета[257]257
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2008 г. по делу № 20-В07-26; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2010 г. по делу № 5-Г10-231; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2014 г. по делу № 23-КГ14-6. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Вот почему безуспешны попытки оспаривания в суде условий предоставления пенсий, доплат к ним и иных выплат, финансируемых за счет средств регионального бюджета.

Негативные конституционно-правовые ограничения права на расходование бюджетных средств – в отличие от позитивных – стесняют свободу конкретного публично-правового образования в формировании бюджетных расходов посредством запрещения осуществлять расходы на цели, не соответствующие нормативно установленным сферам деятельности этого публично-правового образования и полномочиям его органов. Применение таких ограничений на практике вызывает сложности: во многих ситуациях имеет место фактическое отрицание принципа самостоятельности бюджетов, а эффективная судебная защита права на осуществление бюджетных расходов не обеспечивается.

По нашему мнению, неверное толкование и применение негативных конституционно-правовых ограничений этого права приводит к нарушению принципа самостоятельности бюджетов в следующих случаях:

1) при неопределенности в вопросах об отнесении отдельных задач к сферам деятельности конкретного публично-правового образования и о принадлежности соответствующих полномочий его органам власти;

2) при недостаточном финансировании переданных полномочий за счет субвенций, предоставленных бюджету одного публично-правового образования из бюджета другого публично-правового образования.

В первом случае нарушение принципа самостоятельности бюджетов, строго говоря, вызвано дефектами положений не бюджетного, а иного отраслевого законодательства, разграничивающего сферы деятельности публично-правовых образований и полномочия их органов власти. Нечеткое же разграничение сфер деятельности и полномочий в любой спорной ситуации означает невозможность выявления пределов осуществления конкретным публично-правовым образованием его права на самостоятельное расходование бюджетных средств (поскольку нормативно установленные сферы деятельности и полномочия как раз выступают в качестве таких пределов). При этих условиях неминуемо ущемляются имущественные интересы отдельных публично-правовых образований[258]258
  Проблема нечеткого разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов власти рассматривается в иностранной научной литературе. См., например: Martinez-Vasquez J., McLure C., Vaillancourt F. Revenues and Expenditures in an Intergovernmental Framework [Electronic resource] // Perspectives on Fiscal Federalism. Herndon: World Bank Publications, 2006. P 18–21. URL: https://openknowledge.worldbank.org/ handle/10986/6953 (дата обращения: 25.01.2017).


[Закрыть].

Примером может служить дело по жалобе гражданки Н. М. Моренко[259]259
  По делу о проверке конституционности п. 4 ст. 26 Федерального закона от 22 августа 2004 г № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» в связи с жалобой гражданки Н. М. Моренко [Электронный ресурс]: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 мая 2013 г № 9-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2013. № 5. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], которая оспорила конституционность нормы о финансовом обеспечении компенсации расходов, связанных с выездом пенсионеров из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (далее – компенсация переселенцам из районов Крайнего Севера). Неопределенность правового регулирования в вопросе об источнике финансирования затрат на выплату компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера породила весьма противоречивую правоприменительную практику. Арбитражные суды рассматривали в качестве соответствующего источника финансирования федеральный бюджет[260]260
  Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 г. № 9030/11. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть], а суды общей юрисдикции – бюджет субъекта РФ[261]261
  Определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2011 г по делу № 93-В10-4. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть]. Как указал в связи с этим КС РФ, федеральному законодателю следует устранить имеющиеся неясности в правовой регламентации отношений по выплате компенсации переселенцам из районов Крайнего Севера, причем до изменения нормативного регулирования финансовое обеспечение упомянутой компенсации будет относиться к расходным обязательствам РФ. В настоящее время правовая позиция КС РФ по делу Н. М. Моренко в полной мере учитывается судами, признающими федеральный бюджет надлежащим источником финансирования[262]262
  Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с осуществлением гражданами трудовой деятельности в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях [Электронный ресурс]: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 26 февраля 2014 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2014. № 4; Определение Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2014 г. по делу № 64-КГ14-3. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».


[Закрыть].