Текст книги "Сравнительное конституционное право. Учебное пособие для магистрантов и аспирантов"

§ 7. Коллективные права социальных, национальных и иных общностей

Коллективные права – это права не индивидов, а различных общностей. Первым примером их конституционного закрепления были положения Декларации независимости США 1776 г., провозгласившей право народа (в данном случае американских колоний Великобритании) на сопротивление угнетательскому правительству (имелось в виду королевское правительство метрополии – Великобритании). О правах народа на сопротивление угнетению говорится в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., которая считается составной частью действующей Конституции Франции. В Конституции Гондураса 1982 г., Перу 1993 г. сказано о праве народа (гражданского населения) на восстание для защиты конституционного строя. В африканских конституциях, принятых после крушения тоталитарных режимов в странах этого континента в 1990-х гг., коллективное право народа на сопротивление угнетению подверглось определенным уточнениям, отражающим идеологию современной эпохи: право на сопротивление мирными средствами, включая кампании гражданского неповиновения (Бенин, Буркина-Фасо, Гана и др.).

В конституции стран тоталитарного социализма впервые было включено положение о праве наций на самоопределение вплотьдо отделения. Оно приняло форму конституционной нормы о праве выхода (сецессии) субъекта федерации из ее состава (в странах тоталитарного социализма субъекты федераций создавались по национально-территориальному признаку). В международном праве это положение было истолковано расширительно – как право этносов, народов самостоятельно распоряжаться своей судьбой, иметь и развивать свой язык, создавать свои органы самоуправления, определять свой политический строй, форму организации жизни. С крушением социалистического строя право сецессии субъекта федерации исчезло из конституций, но Конституция Эфиопии 1994 г. закрепляет право сецессии в своеобразной форме: в ней говорится о праве наций, национальностей и народностей федеративной Эфиопии выйти из ее состава. В 1998 г. Верховный суд Канады признал право сецессии для субъектов федерации, представляющих национальную общность (речь шла о франкоязычном Квебеке), но подчеркнул, что необходим референдум и другие процедуры, а односторонняя сецессия недопустима. Конституция РФ (ч. 3 ст. 5) закрепляет право самоопределения народов в Российской Федерации (т. е. в ее пределах). В международном праве и в нормативных актах некоторых стран говорится о коллективных правах коренных малочисленных народов (сохранение их земель, пастбищ, кочевий, образа жизни и т. д.).

В некоторых конституциях идет речь о коллективном праве граждан (публичных территориальных коллективов) на местное самоуправление – создание своих выборных органов, решающих вопросы местного значения.

В основных законах некоторых стран есть нормы о правах политической оппозиции как определенной общности (в Великобритании нормы подобного рода существовали и раньше на основе правовых обычаев).[63]63
  Лидер «оппозиции Ее Величества» с 1937 г. получал заработную плату за свою деятельность на уровне министра Кабинета (это выше, чем другие министры). Считается, что парламентская оппозиция полезна для общества. Теперь (с 1975 г.) это вознаграждение снижено и является незначительным.


[Закрыть] Оппозиция имеет право на доступ ко всем официальным документам правительства, право на ответ на критику в правительственных газетах, право на информацию и т. д. (Конституция Колумбии 1991 г.). В Бразилии, согласно Конституции 1988 г., лидер оппозиции является обязательным членом Совета республики при президенте. Во многих странах (Канада, Ямайка и др.) в верхней палате парламента определенное число мест закреплено за оппозицией (эти палаты назначаются), руководящие посты в центральной избирательной комиссии делятся между правящей партией и оппозицией (Албания и др.), во многих странах такие комиссии (не только центральная) состоят из соответствующего числа членов правящей партии (партий) и оппозиционных партий.

Конституция Китая 1982 г. предусматривает определенное коллективное право-привилегию для городских жителей: их преимущественное право по сравнению с сельскими жителями на представительство в выборных коллегиальных органах государственной власти (в соотношении пять к одному). Это положение рассматривается как мера по усилению влияния рабочего класса.

Особое представительство в некоторых высших органах государства иногда существует для армии (Индонезия, Китай), рассматриваемой как определенная общность.

В современных конституциях говорится о многих других коллективных правах различных социальных общностей: трудящихся, пенсионеров, детей – в Бразилии, детей и женщин – в Эфиопии; во многих странах говорится о правах молодежи, безработных, потребителей, инвалидов и т. д. Коллективный характер могут иметь другие права: на развитие, на мир, на чистую окружающую среду.

Многие из таких формулировок имеют весьма общий характер. К тому же перечень коллективов, которым могут принадлежать конституционные права, нуждается, видимо, в уточнениях. В свое время поднимался вопрос о коллективных правах ученых. В таком случае могут возникать идеи о коллективных правах групп лиц по профессиям (например, шоферов или сантехников), что вряд ли верно.

Многие (но не все) индивидуальные права и свободы, названные выше, также предполагают коллективное использование, могут быть реализованы только в определенном коллективе. Таково, например, право на забастовку (один работник, отказавшийся от работы, еще не является забастовщиком). Свобода собрания, право на митинги, демонстрации, свобода объединения осуществляются лишь коллективно. Коллективные же права не могут осуществляться индивидуально, человек не может быть носителем права на самоопределение нации, право народа на сопротивление угнетению нуждается в коллективных действиях; один человек, конечно, может быть в оппозиции, но политическая оппозиция как таковая требует создания определенной группировки.

§ 8. Конституционные обязанности личности

Установленные конституциями основные обязанности могут относиться одновременно и к человеку, и к гражданину, а могут обязывать только гражданина. К первой группе относятся обязанности соблюдать конституцию и законы (иностранец, как и местный гражданин, не может ссылаться на незнание закона), платить налоги (между многими государствами заключены соглашения об исключении двойного налогообложения, согласно которым на основе взаимности гражданин платит налоги в своей стране). Подоходный налог в зарубежных странах обычно достаточно высокий, существует прогрессивная шкала налогообложения: в Турции – от 25 до 55 % (в зависимости от размеров дохода); в Ирландии – 27–48 %; в Нидерландах высшая ставка налога – 60 %, во Франции – 56,8 % (низшая ставка во Франции – 12 %, в Сингапуре – 20 %), в Испании – 20–56 %. В Скандинавских странах с высоким уровнем жизни, в Германии существуют высокие налоги (до 65 %), их платят все, включая военнослужащих и пенсионеров. Подоходный налог начисляется (например, в Дании) после оплаты коммунальных платежей и взносов по кредитам (облагаемая база уменьшается). Кроме того, учитывается наличие у данного лица транспортного средства, дома и т. д. Если человек ездит на велосипеде, в Дании налог снижается примерно на 200 долл. США. В России «плоская» система налогообложения: все (богатые и бедные) платят с дохода 13 %, что часто подвергается критике.

Все лица, живущие в стране, обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. В некоторых конституциях говорится и об общей обязанности трудиться (Италия, Турция, Япония и др.), заботиться об общем благе (Польша).

Обязанность гражданина – защита родины. В ряде государств существует всеобщая воинская обязанность для граждан. Граждане-мужчины определенного возраста (обычно достигшие 18–19 лет), а в некоторых странах (например, в Израиле) и женщины призываются на определенный срок на военную службу (в разных странах от полугода до трех лет) и после ее окончания увольняются в запас.

Если убеждения гражданина или его вероисповедание противоречат несению военной службы (особенно с оружием в руках), военная служба может быть заменена так называемой альтернативной гражданской службой.

Там, где армия профессиональная (наемная, на основе волонтерской системы), иногда мужнины соответствующего возраста в обязательном порядке призываются на альтернативную службу (Италия, Франция).

В России сочетается обязательность и волонтерская система, причем на основе последней системы в армии могут служить также граждане СНГ.

В некоторых конституциях говорится об обязанности гражданина быть верным государству.

Гражданин обязан иметь основное общее образование (число необходимых классов школы, как отмечалось, может быть неодинаковым в разных странах).

В ряде стран (Австрия, Бразилия, Италия и др.) предусмотрено обязательное голосование, гражданин должен участвовать в выборах и референдумах.

В государствах тоталитарного социализма конституции устанавливают и другие обязанности: соблюдать общественный порядок, охранять честь родины, беречь государственную тайну, постоянно самосовершенствоваться, укреплять сплоченность национальностей и т. д. В некоторых конституциях говорится об обязанности заботиться о своем здоровье. Многие из таких конституционных обязанностей имеют, по существу, моральный характер.

В мусульманских странах существует обязанность уплачивать закят – пятипроцентный налог на доход для содержания бедных, риба – взимание процентов с долга (ростовщичество) – запрещена.

§ 9. Гарантии конституционных прав и способы обеспечения выполнения конституционных обязанностей

Гарантии конституционных прав граждан зависят от уровня демократии, развития экономики, правовой культуры общества, от степени независимости судебной власти, от соразмерности установленных законом ограничений и других факторов. Эти гарантии принято подразделять на экономические (социально-экономические), политические и юридические. Основными социально-экономическими гарантиями прав граждан в странах тоталитарного социализма считается «социалистическая система хозяйства», в государствах рыночной экономики – обладание людьми собственностью, что дает возможность человеку независимо осуществлять свои права; существование социального государства; преобладание в населении страны «среднего класса» и его решающее влияние в обществе. Политические гарантии прав связываются с различными формами осуществления власти народа, особенно со свободными и регулярными выборами, проведением референдумов, разделением властей, многопартийностью, свободой оппозиции, с партиципацией граждан в управлении. В странах тоталитарного социализма основной политической гарантией считается власть трудящихся (ранее – диктатура пролетариата). Важнейшей юридической гарантией является существование правового государства. В новейших конституциях говорится об основных средствах юридической защиты прав. Различаются самозащита, в том числе подача жалобы, петиции, необходимая оборона; обращение в суд; защита со стороны объединений граждан (например, защита профсоюзами конституционного права о справедливой оплате труда); защита со стороны государства и международная защита.

Конституции и законы предусматривают разные способы осуществления основных прав: явочный порядок, заявительный порядок, разрешительный порядок, регистрационный порядок, режим судебных санкций.

При явочном порядке для осуществления предусмотренных конституцией прав не нужно никаких дополнительных обращений к органам государства, можно непосредственно проводить собрание в закрытом помещении или публиковать статью с критикой деятельности правительства. Регистрация в некоторых случаях при осуществлении явочного порядка использования конституционных прав носит, по существу, технический характер (учет).

Заявительный порядок предполагает заблаговременную, в предусмотренный законом срок, информацию государственных органов, а иногда предприятий, организаций, собственников (например, при забастовке) о намерении осуществить то или иное конституционное право. Несоблюдение этого условия влечет признание данной акции незаконной со всеми вытекающими отсюда последствиями: полиция вправе запретить собрание на открытом воздухе, если заранее не было сделано определенной заявки; суд может оштрафовать профсоюз, если работодатель не предупрежден заранее о готовящейся забастовке.

Для некоторых конституционных прав установлен разрешительный порядок. В законодательстве при осуществлении некоторых мероприятий иногда говорится об уведомлении, но на деле это разрешение. Соответствующие права могут осуществляться только после получения разрешения от соответствующих органов государства или местного самоуправления. Подобные примеры уже приводились в связи с правом на уличные демонстрации, свободу предпринимательской деятельности (лицензия).

Регистрационный порядок предполагает, что осуществление конституционного права возможно только после регистрации (например, деятельность некоторых средств массовой информации).

Режим судебных санкций применяется при явочном порядке. Своим конституционным правом можно воспользоваться свободно, но при злоупотреблении им, при нарушении закона наступает судебная ответственность.

Иногда при осуществлении конституционных прав применяются комбинированные формы, например явочно-регистрационный порядок при создании политических партий.

В демократических государствах их органы и должностные лица обязаны содействовать гражданам в осуществлении ими своих конституционных прав (например, полицейская охрана разрешенных политических демонстраций от враждебных действий со стороны других групп граждан; организация специальных органов (биржи труда и др.) для осуществления мер по трудоустройству безработных: при реализации права на труд; выделение бюджетных средств для деятельности общественных объединений).

Особое значение имеет судебная защита конституционных прав граждан. Положения о правах граждан, закрепленные в конституции, являются непосредственно действующим правом. С иском относительно их нарушения можно обращаться прямо в суд (с учетом сделанных оговорок в отношении социально-экономических прав). Выше упоминалось о некоторых специфических формах судебной защиты прав граждан: об институтах habeas corpus, processo amparo, habeas data, используются судебные приказы (постановления судьи, запрещающие какие-то действия (осуществляемые или готовящиеся), если они могут нарушить конституционные права). В некоторых странах существует иск в суд, называемый «народное действие» (actio popularus), в Венгрии, Словении, Японии, Гане и других странах он называется процессом о защите публичных интересов. Такой процесс может быть инициирован любым лицом в интересах любой общности людей (но не индивида), которые страдают от несправедливости, но не могут обеспечить защиту своих прав обычным путем. Он относится только к защите групповых конституционных прав, обычно иск, что определенный закон, реже – действия, не соответствуют конституции. Этот вид иска и судебного процесса является бесплатным.

Защита конституционных прав граждан – специальная обязанность уполномоченных парламента (омбудсманов по правам человека, защитников прав и др.), народных правозащитников (блюстителей справедливости, адвокатов народа и др.). В Австрии существует коллективный омбудсман по защите прав – Коллегия народной правозащиты.[64]64
  В разных странах есть омбудсманы «общей компетенции» (граждане могут обращаться к ним по разным вопросам) и отраслевой компетенции (например, по равенству языков – в Канаде, по вопросам экологии – в Намибии).


[Закрыть] Для жалоб граждан на нарушения их прав чиновниками в некоторых странах есть специальные омбудсманы. В аналогичных ситуациях можно обращаться в специальные административные суды, в суды общей юрисдикции, в конституционный суд или иные органы конституционного контроля и, наконец, в международные органы (например, в Совет ООН по правам человека, который, однако, не принимает обязательных для государств решений) или в международные суды (например, в Европейский суд по правам человека в Страсбурге), если страна является участницей соответствующей международной конвенции и если исчерпаны все возможные способы защиты прав внутри своего государства. Этот суд принимает обязательные для государств – участников конвенции решения, в том числе может налагать штрафы на виновное государство. Общее число жалоб в Европейский суд составляет в среднем 13–14 тыс. в год, но 90 % из них не относятся к компетенции суда или по другим причинам не принимаются к производству.[65]65
  На 2010 г. этот Суд принял более 4 тыс. решений о наложении взысканий на государства.


[Закрыть]

За нарушения прав человека штрафы налагались и на российское государство. Обычно они невелики для государства (в 2011 г. по делу Ходорковского и Лебедева – 10 тыс. евро).[66]66
  Европейский суд по правам человека не вправе отменять и не отменяет решение суда государства, вынесенное по существу дела.


[Закрыть] Изучение свидетельствует, что многие государства уплачивают штрафы, но не изменяют не соответствующие конвенции законодательство и практику.

§ 10. Права и обязанности граждан в условиях чрезвычайного положения

В условиях военных действий, при массовых общественных беспорядках, катастрофах на части территории страны или в стране в целом вводится чрезвычайное, военное или осадное положение. Оно предполагает ограничение конституционных прав граждан, расширение их обязанностей и усиление ответственности. Нормативной базой для этого служит акт глав государства или правительства, подготовленный на основе закона о чрезвычайном, военном, осадном положении, а в некоторых странах – на основе так называемых чрезвычайных законов, которые принимаются отдельно по каждому случаю и могут неоднократно продлеваться парламентом (страны англосаксонского права).[67]67
  В Египте после убийства президента Садата (1981 г.) чрезвычайное положение неоднократно продлевалось, каждый раз на три года, в Шри-Ланке в связи с действиями повстанцев оно продлевается уже десятилетия.


[Закрыть]

В акте о чрезвычайном положении должен быть точно указан срок его действия, названа территория, на которую он распространяется, перечислены вводимые ограничения конституционных прав. Акт доводится до сведения населения немедленно, но вступает в силу по крайней мере через несколько часов после оповещения.

Конституции многих стран устанавливают, что при введении чрезвычайного положения должен быть немедленно созван парламент для контроля за действиями исполнительной власти (например, в Бразилии установлен пятидневный срок для созыва Национального конгресса).

В России указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения должен быть немедленно сообщен обеим палатам парламента и в течение 72 часов обсужден, утвержден или не утвержден Советом Федерации. В последнем случае указ отменяется (единичный факт такого рода имел место давно в связи с событиями в Северной Осетии—Алании).

При введении чрезвычайного положения могут быть ограничены свобода собраний, деятельность партий (но партии нельзя распустить, так как это прерогатива суда), свобода передвижения граждан, а также запрещены демонстрации. Вводится цензура для публикаций, радио– и телепередач. Граждане, призывающие к общественным беспорядкам, к нарушению закона, могут быть принудительно выселены на определенный срок из данного региона. Вводится досмотр транспортных средств и граждан. Если чрезвычайное положение введено в связи со стихийными бедствиями, катастрофами, возможны дополнительные меры: трудовая повинность, распределение (а не продажа) продуктов питания и предметов первой необходимости среди населения, изменение режима работы предприятий и учреждений.

При объявлении военного положения определенные полномочия гражданских органов власти переходят к органам военного управления, которые, по существу, ставятся над гражданскими органами. Осадное положение объявляется в критических ситуациях и характеризуется особенно жесткими ограничениями прав граждан.

В условиях чрезвычайного положения в городах и иных населенных пунктах может быть установлен комендантский час: в ночное время в определенные часы жителям запрещается появляться на улице без соответствующих пропусков, выдаваемых обычно военными властями, собираться группами более трех человек.

Глава 5. Конституционно-правовое регулирование политических партий и иных общественных объединений

§ 1. Основы и пределы правового регулирования общественных объединений

Общественные объединения и конституционное право.

В соответствии с конституционным правом на объединение граждане и иные лица, не являющиеся гражданами государства пребывания, создают множество различных объединений. В конституционном праве изучаются лишь объединения публичного характера, главной целью которых служит не извлечение прибыли, а участие в общественной жизни. Большинство таких объединений неполитические, но в современных условиях многие общественные движения неотделимы от политики, в том числе международной (например, экологическое движение «Гринпис»). К тому же законодательство разных стран неодинаково: в одних, например в Болгарии, неполитическим объединениям не разрешено заниматься политической деятельностью – для этого создаются партии; в других, например в странах тоталитарного социализма, законодательство допускает активное участие профсоюзов и иных объединений в политике (под руководством правящей партии).

Общественные объединения различны. Они могут существовать в форме общественного движения, общественного фонда, в виде органов общественной самодеятельности, в форме организации и др. В конституциях такой классификации нет, обычно говорится вообще об объединениях, ассоциациях. Нет классификации и в зарубежном законодательстве, наиболее подробная содержится в российском законе об общественных объединениях.

Особое внимание в конституционном праве уделяется политическим партиям (о других общественных объединениях конституции нередко даже не упоминают, более подробные нормы о них имеются лишь в конституциях стран тоталитарного социализма и некоторых постсоциалистических государств). Теперь в большинстве стран приняты специальные законы о партиях (в Германии в 1967 г., в Испании в 2002 г., в Тунисе в 1988 г., в Болгарии в 1990 г., в Латвии в 1991 г., в Великобритании в 2000 г.[68]68
  В связи с этим в англосаксонском праве окончательно преодолен подход к партиям как к «частному делу», разновидности «клубов по интересам».


[Закрыть] и др.). Включение в конституции положений о политических партиях называется в научной литературе конституционализацией политических партий, а принятие специальных законов – институционализацией партий.

Внутренняя организация, деятельность политических партий, общественных организаций социально-экономического и культурного характера (например, профсоюзов, объединений национальных меньшинств и др.) обычно регулируется их уставами – документами, принимаемыми самими этими объединениями на их съездах, конференциях. Объединение, созданное в форме организации, как правило, должно иметь устав и зарегистрироваться для получения прав юридического лица. У общественных движений, за редким исключением, уставов нет, а у органов общественной самодеятельности (уличные, домовые комитеты, родительские комитеты в школах и др.) их вообще не бывает. Законодательство не вмешивается во внутренние дела общественных объединений. Однако, поскольку они имеют публичный характер, закон регулирует некоторые принципиальные аспекты их структуры и деятельности. Речь идет о тех сторонах, которые имеют значение для общества в целом.

Функции политических партий и общественных объединений.

Не используя слово функции, конституции, обычно говорят о двух направлениях деятельности партий: формирование политической воли народа и содействие ее выражению путем выборов органов государства. В законах о партиях о деятельности партий говорится более подробно: партии устанавливают связи между различными слоями населения и органами государства; выражают общественное мнение разных слоев населения; влияют на политическую деятельность парламента и правительства; осуществляют отбор политической элиты и готовят кадры для управления государством; занимаются политическим воспитанием граждан и т. д.

Некоторые функции общественных организаций аналогичны функциям партий (установление связей, воспитание населения, подготовка кадров и др.), но общественные организации, как правило, не вправе участвовать в избирательной борьбе (и в этом смысле – не вправе участвовать в политике), но они могут быть группами давления на власть, защищая интересы определенных слоев населения.

Конституции и законы обычно предусматривают:

1) порядок создания и регистрации (таковая предусмотрена не всегда) данного вида общественных объединений;

2) роль в жизни общества;

3) наиболее общие принципы организации и деятельности;

4) порядок финансирования, а иногда (если объединение регистрируется) – представления финансовых отчетов;

5) порядок прекращения деятельности.

Социальная сущность общественного объединения.

В некоторых случаях она очевидна, понятна из названий организаций (например, профсоюзы или союзы работодателей). В других случаях сущность общественного объединения, в том числе партии, не всегда легко установить.

Названия партий часто не отражают их характера, а иногда бывают даже взаимоисключающими. Так, одна из основных партий Канады называется Прогрессивно-консервативной партией, т. е. и прогрессивной, и консервативной одновременно – на любой вкус (может быть, это способствовало тому, что она в течение многих лет была правящей партией). Лозунги общественных объединений, избирательные платформы также не дают точного представления о сущности организации (нередко они имеют тактический характер или рассчитаны на завоевание голосов избирателей). Неоднороден и социальный состав общественных объединений, в том числе партий: в них входят представители различных социальных слоев. В некоторых партиях, защищающих прежде всего интересы крупного капитала, в Великобритании, Италии по статистике крупных предпринимателей в среднем не более 5 %, остальные члены – это рабочие, служащие, мелкие собственники.

Более точное представление о характере общественной организации дает ее деятельность, но и она бывает противоречивой, что объясняется необходимостью в тех или иных ситуациях прибегать к компромиссам. Сущность общественного объединения, в том числе партии, определяется тем, как в действительности оно решает коренные вопросы общественного развития, жизненные интересы каких социальных слоев оно отстаивает. Название же общественного объединения, его программа, социальный состав, другие показатели являются лишь дополнительными критериями при определении его социальной или политической (для партии) позиции.