Текст книги "Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография"

§ 2. Публичное юридическое лицо в современной системе юридических лиц

В современной правовой доктрине дискуссия о юридическом лице публичного права была активирована представителями публично-правовой науки, когда в 2005–2006 гг. появилась серия статей известного российского конституционалиста В. Е. Чиркина, посвященная понятию, признакам, классификации и месту данной категории в российской правовой системе. Тем не менее до сих пор единого подхода к категории публичного юридического лица российской правовой наукой не выработано. По меткому выражению Е. А. Суханова, «у нас никто не знает, что такое юридические лица публичного права, на каких началах они могут и должны участвовать в гражданском обороте, какое у них право на имущество, если они не являются собственниками»⁷². Но если последним двум вопросам, поставленным Е. А. Сухановым, практически не уделяется внимания в современной литературе, которая ограничивается по этому поводу лишь отдельными замечаниями в рамках теоретических разработок самого понятия публичного юридического лица, то в вопросе «что же такое публичное юридическое лицо?» на сегодняшний момент можно выделить несколько сложившихся подходов.

Самым распространенным и находящим широкую поддержку в научных кругах является взгляд на публичное юридическое лицо как на классификационную группу, существующую наряду с частными юридическими лицами⁷³. Представители данного подхода исходят из междисциплинарного понимания института юридического лица как института, в рамках которого публичное и частное право оказываются «перемешанными» настолько, что достигнуть их четкого разделения просто невозможно. В связи с этой позицией предлагается существенно изменить не только российское законодательство, но и подход к пониманию юридического лица как субъекта правоотношений. Результатом чего должно стать появление не просто новой классификации юридических лиц, а существенное изменение всей теории юридического лица, которая формировалась в российской науке на протяжении не одного десятилетия и, можно сказать, является на сегодняшний день общепризнанной среди цивилистов. Так, В. Е. Чиркин предлагает не просто разделить юридические лица на частные и публичные, но ставит перед учеными задачу по выработке обобщенного междисциплинарного понятия юридического лица, которое охватило бы особенности публичных и частных юридических лиц, определения которых также должны быть даны законодателем⁷⁴. По мнению автора, многие юридические лица, создание которых предусматривается, в частности, нормативными актами об образовании, научно-технической политике, об общественных объединениях, об органах государства и местного самоуправления, не укладываются в конструкцию юридического лица, разработанную цивилистами⁷⁵. Что даст нам смена парадигмы, предлагаемая В. Е. Чиркиным? В чем ее теоретическая и прежде всего практическая целесообразность? К сожалению, сторонники рассматриваемой позиции в своих работах не дают ответа на данные вопросы. Характеризуя статус отдельных организаций, в том числе признаваемых юридическими лицами по действующему законодательству, основываясь на выявленных особенностях, касающихся публичной правосубъектности, авторы декларируют необходимость признания анализируемых ими субъектов юридическими лицами публичного права. При этом отсутствует оценка значения статуса юридического лица для публичного права, не исследуется вопрос о целях законодательного признания субъекта публичного права юридическим лицом, опускается вопрос о том, в каких отношениях публичный субъект обыкновенно выступает в качестве юридического лица. Дореволюционные ученые, занимающиеся исследованиями в области публичного права, обращаясь к вопросу введения в законодательство и науку понятия публичного юридического лица, напротив, исходили из необходимости первоначального определения сферы применения рассматриваемого термина в рамках публично-правовых отношений. Так, известный российский юрист А. И. Елистратов еще в 1914 г., анализируя возможность использования в науке административного права терминов «юридическое» и «физическое лицо», отмечал, что единственное различие, которое может быть выражено с их помощью, «состоит главным образом в том, что известный юридический результат в одних случаях связывается с действием одного человека, в других – с согласованною определенным образом деятельностью многих людей»⁷⁶. Но, как верно заключает ученый, эти два термина менее всего указывают на рассматриваемое различие, в связи с чем их применение в публичном праве способно привести разве что к недоразумениям.

Представляется, что сегодня «присвоение звания» публичного юридического лица в том виде, в каком оно видится теоретикам публичного права, ничего не изменит ни в публичной, ни в гражданской правосубъектности рассматриваемых ими организаций: уже с той позиции, что в публичном праве статус юридического лица не предоставляет организации никаких дополнительных прав и не накладывает обязанностей, а в сфере гражданского права эти организации и так признаются юридическими лицами. Единственная проблема, которая находит свое решение в рамках рассматриваемого подхода, – проблема терминологического характера, существующая в науке публичного права. Как верно было замечено О. В. Михаленко, «понятие «юридическое лицо» государствоведам необходимо лишь в качестве общего определения таких коллективных субъектов публичного права, как государство, субъекты федерации, муниципальные образования, органы государства и муниципальных образований, некие территориальные публичные коллективы и т. п. Зачастую они упрощают его значение, понимая под юридическим лицом только некую организационную структуру, объединяющую коллектив людей…»⁷⁷. При этом совершенно не учитывается, что за рассматриваемым понятием стоит определенный статус, права и обязанности, приобретаемые участником правоотношений. Такой ограниченный подход к категории юридического лица со стороны представителей публично-правовых наук грозит существенным искажением даже не просто теории юридического лица, но и всей системы законодательства в случае введения категории публичного юридического лица в предлагаемом ими виде. Следует согласиться с О. А. Серовой, что «принятие данной теории создаст условия для дуализма, для появления сразу двух систем юридических лиц – частного и публичного права, которые должны будут функционировать на основе не единого комплекса норм, а на базе двух различных отраслей законодательства – гражданского и административного»⁷⁸. Вместе с тем, как верно отмечалось в литературе, только единое понимание института юридического лица в гражданском и иных отраслях законодательства позволит избежать коллизий в правовом регулировании различных сфер деятельности организаций⁷⁹. Решение же терминологических проблем представляется возможным исключительно усилиями теоретиков и не требует участия законодателя, как, собственно, не нуждается в законодательном закреплении каждая научно обоснованная классификация.

Что касается применения предлагаемой классификации юридических лиц исключительно в рамках гражданского права, то в этом случае сложность видится в отсутствии в среде ее разработчиков единого подхода к вопросу о том, какие субъекты должны быть объединены под категорией юридического лица публичного права. При этом высказываются диаметрально противоположные суждения. От наиболее кардинального предложения – наделить статусом юридического лица публичного права, помимо отдельных некоммерческих организаций и государственных (муниципальных) предприятий, также органы публичной власти, территориальные публичные коллективы и государственные (государствоподобные) образования (широкий подход)⁸⁰ – до ограничения рассматриваемой категории только органами государственной власти⁸¹ или РФ, ее субъектами и муниципальными образованиями⁸² (узкий подход). Нет единства и среди сторонников широкого подхода к категории публичного юридического лица. Так, спорным является вопрос о включении в эту категорию государственных (муниципальных) унитарных предприятий, учреждений и государственных корпораций. О. Ю. Усков, например, исключает данные юридические лица из числа публичных, поскольку «акты создания этих организаций в большинстве случаев не предусматривают закрепление за ними каких-либо государственно-властных полномочий»⁸³. Л. Г. Ефимова, напротив, идет по другому пути: она не выделяет исчерпывающего перечня публичных юридических лиц, ограничиваясь лишь общим установлением, что к этой группе следует причислять все юридические лица, «целью создания которых является «решение общих дел»» и которые могут наделяться властными полномочиями для достижения этих целей⁸⁴. Оценочность понятия «общие дела», которое не раскрывается автором, и диспозитивность положения о наделении властными полномочиями, которое может быть лишь потенциальной возможностью, размывают категорию юридических лиц публичного права, включая туда все некоммерческие организации, а также коммерческие в той мере, в какой их деятельность может способствовать общественному развитию.

Отсутствие согласованности во взглядах относительно состава классификационной группы публичных юридических лиц может быть объяснено применением различных критериев деления юридических лиц на частные и публичные. Так, в литературе обычно в качестве критериев выделяют способ создания юридического лица⁸⁵, наличие властных полномочий⁸⁶, направленность деятельности на выполнение публичных, общественно значимых функций⁸⁷. Критерий, как известно, оказывает прямое влияние на объем классификационных групп, определяя принадлежность того или иного правового явления к одной из них.

Объем понятия публичного юридического лица также зависит от проблем, которые ученый собирается решить с помощью введения рассматриваемой категории. Так, зачастую предложения о создании института публичных юридических лиц нацелены на определение статуса органов публичной власти и упорядочение их участия в гражданском обороте, в связи с чем происходит упоминавшееся нами ограничение этого понятия органами государственной власти. Такое сужение-расширение научного понятия в угоду научной проблематике является еще одним основанием для вывода об отсутствии его единого понимания даже в рамках одного подхода.

Разнообразность субъектов, объединяемых доктриной под понятием публичного юридического лица, порождает существование внутривидовых классификаций. Так, например, О. А. Ястребов разделяет всех субъектов, относимых им к юридическим лицам публичного права, на государственные и негосударственные юридические лица, которые, в свою очередь, подразделяются на территориальные и функциональные (нетерриториальные)⁸⁸. Существуют в литературе и предложения разделить все публичные юридические лица, по примеру Германии, на публично-правовые корпорации и публично-правовые учреждения⁸⁹. Многоуровневые внутренние классификации, в основании которых лежат различные критерии, свидетельствуют о том, что в категорию публичного юридического лица включены разнородные субъекты, зачастую обладающие не просто диаметрально противоположной организационной структурой, но имеющие различную правовую природу. Такая ситуация исключает возможность всякой унификации деятельности субъектов, называемых публичными юридическими лицами, а ведь именно в этом цель законодательного закрепления любой обобщающей категории. В противном случае это лишь откроет для публично-властных структур возможность создавать ad hoc субъектов, которые будут «пополнять ряды публичных юридических лиц». Здесь было бы целесообразно вспомнить законодательный опыт Украины, которая пошла по пути закрепления деления юридических лиц на частные и публичные, объединив при этом в одной классификационной группе все юридические лица, создаваемые распорядительным актом Президента Украины, органа государственной власти или органа местного самоуправления. На сегодняшний день актуальным является вопрос о систематизации юридических лиц рассматриваемой классификационной группы и восполнении пробелов правового регулирования их участия в гражданском обороте, что предполагается сделать посредством принятия закона «О юридических лицах публичного права». Тем не менее в научной среде существуют обоснованные сомнения относительно возможности унификации деятельности таких разных по своим функциям, структуре, а также потребностям участия в гражданском обороте коллективных образований, которые в украинском законодательстве именуются публичными юридическими лицами⁹⁰. Отмечается и явная недостаточность использования законодательством Украины одного-единственного критерия для разделения юридических лиц на частные и публичные, что позволило оставить за рамками публичных юридических лиц Агентство по страхованию вкладов, саморегулируемые организации, политические партии и профсоюзы⁹¹.

Подход к категории публичного юридического лица как классификационному виду был принят за основу при разработке проекта Федерального закона «О публичных корпорациях»⁹², подготовленного в соответствии с Планом-графиком преобразования государственных корпораций. Согласно пояснительной записке к проекту закона⁹³, его разработчики исходили из деления юридических лиц на частные и публичные, указывая на реальность существования в Российской Федерации юридических лиц публичного права, опосредуемых различными организационно-правовыми формами. Их деятельность имеет место в различных сферах: социальной, образовательной, управленческой, культурной и др., – что требует отличий в ее правовом регулировании. Публичные корпорации, деятельность которых составляет предмет регулирования проекта закона, исходя из их определения, данного в ст. 2, не тождественны понятию юридического лица публичного права. Публичной корпорацией признается юридическое лицо публичного права, осуществляющее полномочия в экономической сфере, а также сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, посредством участия в административных и гражданско-правовых отношениях. Таким образом, публичная корпорация представляет собой вид юридического лица публичного права, при этом ни в действующем законодательстве, ни в проекте закона понятие публичного юридического лица не раскрывается. Разработчики не видят в этом существенных препятствий, по их собственному выражению, проект закона «основан на теоретических представлениях о том, что такие институты права существуют, а в будущем могут и войти в законодательство по мере развития соответствующих общественных отношений». Не предполагается разработчиками проекта введения в законодательство общей дефиниции публичного юридического лица и ее классификационных делений. Для развития системы публичных юридических лиц, которая, согласно пояснительной записке, должна существовать параллельно системе юридических лиц частного права, разработчикам представляется достаточным закрепление родовидового подчинения, которое позволит развивать классификационное деление в будущих законодательных актах. Представляется, что принятие за основу теоретических концепций, не имеющих единого понимания в правовой теории, без определения конкретного законодательного подхода к ним, в принципе не может оцениваться как позитивное. В случае с публичными корпорациями мы имеем дело с определением одного неизвестного через другое неизвестное понятие, что противоречит основам формальной логики. Прежде чем регулировать деятельность определенной группы публичных юридических лиц, следовало бы определиться с объемом этого понятия, как показано выше, в теории, на которую предлагают опираться разработчики закона, единого подхода к решению этого вопроса не выработано. Стихийное же формирование системы публичных юридических лиц может привести к полному разрушению сформированной и законодательно закрепленной системы юридических лиц. Следует также учитывать, что разработанный проект закона, хоть и направлен на регулирование деятельности публичных юридических лиц, осуществляющих полномочия в финансовой сфере, не охватывает деятельности Центрального банка РФ, что прямо сказано в пояснительной записке и следует из п. 2 ст. 27 проекта. Таким образом, его действие фактически будет охватывать только действующие сегодня в форме государственных корпораций «Внешэкономбанк» и «Агентство по страхованию вкладов». Как следствие введение в законодательство понятия публичной корпорации, а вместе с ней и запутанного деления юридических лиц на частные и публичные преследует одну весьма прозаическую цель – переименование государственных корпораций, отчего предостерегали разработчики Проекта изменений ГК⁹⁴. Преемственностью в названии с современной формой «государственная корпорация» объясняется разработчиками проекта употребление термина «публичная корпорация». Вместе с тем, как и государственные корпорации, публичные корпорации будут иметь мало общего с корпоративной формой устройства и, исходя из предусмотренного в ГК нового деления юридических лиц, должны быть отнесены к унитарным организациям.

Наиболее близким к рассмотренному выше является подход, предлагающий закрепить категорию публичных юридических лиц в качестве самостоятельного типа субъектов права⁹⁵. Такой подход также предполагает разделение юридических лиц на частные и публичные, поэтому к нему относимо все, сказанное выше, однако это деление проводится на качественно ином уровне, представляя собой не просто обоснованную классификацию юридических лиц, но изменение перечня субъектов права. При этом, по-видимому, единая категория юридического лица должна стать областью исключительно доктринальных изысканий, поскольку деление должно проводиться не в рамках конструкции юридического лица, а в рамках типизации субъектов права.

Понятие субъекта права считается в юриспруденции общетеоретическим. Оно лежит в основе любой отраслевой науки, являясь объединительным правовым началом, стержнем всего правового⁹⁶. Субъект права, его статус, характер взаимоотношений с другими субъектами – необходимые характеристики любой отрасли права, поскольку в каждой из них положение субъектов обладает собственной спецификой. Разрабатывая понятие субъекта права, юридическая наука берет за основу философское понимание субъекта как носителя предметно-практической деятельности, деятельное существо с присущим ему самосознанием, источник активности, направленный на объект⁹⁷. Однако субъект в юридическом смысле – это не просто некое существо или субстанция, противопоставляемая объекту, субъект права создается самим правопорядком, который наделяет его качеством правосубъектности, вне этого качества субъект права как юридически значимое лицо не существует⁹⁸. Субъектами права являются все адресаты права, все те, кто находится под действием права, признается им в качестве абстрактного правового лица⁹⁹. Поскольку любой субъект права – это потенциальный участник правоотношения, а правоотношение, согласно общепризнанной позиции, – это общественное отношение, складывающееся исключительно между людьми, то, соответственно, субъектами права могут быть только люди (индивиды). В связи с этим особую важность приобретает вопрос типизации субъектов права. В юридической литературе их принято делить на физические лица (индивидуальные субъекты), организации (коллективные субъекты), персонифицированные подразделения общества (государство, административно-территориальные единицы и др.) – в зависимости от степени «общности», то есть исходя из особенностей людского субстрата¹⁰⁰. Очевидно, что публичные юридические лица как новый тип субъектов права не укладываются в рассматриваемую классификацию. Исходя из заданного критерия деления, то есть из особенностей людского субстрата, публичные юридические лица следует отнести к коллективным субъектам, а не выделять в отдельную группу. Подход О. И. Тарасова к категории публичного юридического лица, следствием которого является изменение принятого в литературе классификационного деления субъектов права, предполагает введение нового критерия такого деления, который автором, к сожалению, не предлагается. Наличие же целевой правоспособности, особенностей создания и функционирования публичных юридических лиц, взаимообусловленность их публично-правового и частноправового статусов, на которые ссылается автор, может подтверждать признание за рассматриваемыми коллективными образованиями статуса субъекта права, но не является достаточным для выделения их в особый тип таких субъектов. С. И. Архипов, указывая на опасную тенденцию к расширению состава субъектов права, отмечает, что это чревато попытками расщепить целостных субъектов права, при этом единая правовая личность окажется разорванной отраслевыми науками¹⁰¹. При признании публичных юридических лиц самостоятельным типом субъектов права происходит распад единой категории юридического лица как правового образа, полученного в результате обобщения свойств, характерных для коллективных субъектов права, что нельзя признать допустимым.

Третий подход к категории публичного юридического лица принципиально отличается от рассмотренных нами выше и предполагает ее использование в качестве новой организационно-правовой формы юридического лица. Так, например, А. Я. Курбатов пишет о необходимости закрепления в ГК отдельной организационно-правовой формы юридических лиц, относящейся к некоммерческим и некорпоративным организациям, которой будут опосредоваться юридические лица, учреждаемые Российской Федерацией и выполняющие определенные публичные функции под контролем органов власти. Эту форму, по мнению автора, можно обозначить как юридическое лицо публичного права¹⁰².

Идея публичного юридического лица как новой организационно-правовой формы в системе юридических лиц нашла реализацию в проекте Федерального закона «О публично-правовых компаниях»¹⁰³, альтернативном рассмотренному нами выше проекту Федерального закона «О публичных корпорациях». Публично-правовая компания в соответствии с рассматриваемым проектом закона представляет собой организационно-правовую форму некоммерческой организации, осуществляющей свою деятельность в интересах государства и общества и наделяемой в связи с этим отдельными публично-властными полномочиями¹⁰⁴. В пояснительной записке к проекту закона¹⁰⁵, несмотря на критику деятельности государственных корпораций, указывается, что целью создания организационно-правовой формы «публично-правовая компания» является всего лишь унификация законодательства о государственных корпорациях, повышение эффективности и степени прозрачности их деятельности. Правда, не совсем ясен вопрос: зачем для этого нужна новая организационно-правовая форма и что мешает созданию унифицированных правил деятельности государственных корпораций без дорогостоящих процедур их реорганизации в публично-правовые компании. Представляется, что такое законодательное решение, так же как и в случае с рассмотренным выше проектом закона «О публичных корпорациях», грозит простым переименованием государственных корпораций, «сменой вывесок», при этом потенциал, который заключает в себе категория публичного юридического лица, реализован не будет.

В научной литературе подход к публичному юридическому лицу как к новой организационно-правовой форме юридического лица сталкивается с достаточно серьезным противодействием. Как правило, в качестве аргумента против такого подхода высказывается положение об уникальности каждого юридического лица, относимого к категории публичного, что не позволяет институировать их в рамках одной организационно-правовой формы. Более того, противники рассматриваемой позиции, как правило, отрицают необходимость придания субъектам, относимым к категории публичных юридических лиц, какой-либо организационно-правовой формы, по крайней мере в том виде, в каком она предусматривается гражданским законодательством¹⁰⁶. Д. В. Кравченко свою позицию обосновывает публично-правовым статусом анализируемых субъектов. Однако известно, что каждый субъект как участник различного рода правоотношений обладает не одним каким-либо конкретным статусом, а целым их набором. Статус как совокупность прав и обязанностей, признаваемых за конкретным субъектом, будет определяться характером отношений, участником которых данный субъект является. В свою очередь, статус конкретизирует положение субъекта в этих отношениях. Так, ничто не мешает государству как основному участнику публично-правовых отношений обладать к тому же и определенным гражданско-правовым статусом в рамках его участия в гражданском обороте. Безусловно, потребность правового опосредования участия коллективных субъектов с публично-правовым статусом в гражданском обороте требует их гражданско-правового оформления, то есть придания им определенной организационно-правовой формы. Не являются, на наш взгляд, исключением и субъекты, относимые автором к категории публичных юридических лиц. А. В. Турбанов, напротив, отсутствие необходимости конструировать специальную организационно-правовую форму для субъектов, являющихся публичными юридическими лицами, связывает с их уникальностью. Каждый такой субъект – штучное явление, он единственный в своем роде, обладающий набором характерных только для него признаков. При этом автор исходит из понимания формы как средства типизации участников гражданского оборота. Наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм¹⁰⁷. Безусловно, каждой организационно-правовой форме свойствен определенный набор признаков, касающихся, как правило, организационной и имущественной обособленности юридического лица, порядка его участия в гражданском обороте и степени его ответственности по своим обязательствам. Однако этот набор признаков определяется не самой организационно-правовой формой как формой правового оформления субъекта, а ее внутренним содержанием. При этом отрицание наличия у публичных юридических лиц каких-либо единых признаков, с необходимостью присущих каждому из них, ведет и к отрицанию существования классификационной группы публичных юридических лиц, ибо каждое деление проводится на основе выявления общих признаков в рамках группы. Подход, согласно которому каждое публичное юридическое лицо обладает абсолютной уникальностью, неминуемо должен привести к выводу о бессодержательности данной общей категории и, соответственно, к отрицанию ее значения не только для законодательства, но и для юридической доктрины. Тем не менее А. В. Турбанов не является противником рассматриваемой нами категории, видя потребность ее использования в необходимости обозначения немногочисленных уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций, признаки которых должны исчерпывающим образом определяться в специальных законах¹⁰⁸. Такое предложение представляется нам законодательно и доктринально бесперспективным: введение в законодательство и науку новых понятий, тем более обобщающих понятий, должно быть нацелено на решение определенных практических или доктринальных проблем и заключать в себе возможность их дальнейшего использования с целью унификации определенных правовых явлений или реформирования правового регулирования конкретных сфер общественных отношений. При этом любая реформа как в сфере законодательства, так и в сфере доктринальных подходов должна не просто решать существующие на момент ее проведения проблемы, но и заключать в себе некий потенциал, который можно будет использовать для урегулирования правовых вопросов, которые возникнут в будущем, по мере общественного развития.

Такой же подход, на наш взгляд, должен быть и к теории публичного юридического лица. Она должна быть разработана таким образом, чтобы с ее помощью можно было не просто решить существующие на сегодняшний день правовые, в том числе доктринальные, проблемы, но и предсказать общественное развитие в будущем, выявить проблемы, которые могут возникнуть в перспективе, и заложить основы их разрешения. Только тогда будет возможно принятие этой категории научным сообществом, а ее введение в законодательство можно будет признать целесообразным.

Тенденции развития системы юридических лиц свидетельствуют о необходимости создания новой модели управления публичным имуществом, которая отвечала бы потребностям современного гражданского оборота, построенного на принципах рыночной экономики. Система юридических лиц, получившая закрепление в ГК, не рассчитана на долгосрочный период, сохраняя характеризуемые в современной литературе как переходные формы государственных (муниципальных) унитарных предприятий и учреждений, переименовывая государственные корпорации в публично-правовые компании, она уже сегодня закладывает основы для своего изменения.

Теория публичного юридического лица имеет непосредственное отношение к вопросам участия государства и иных публично-правовых образований в гражданском обороте и, соответственно, должна способствовать реформированию правового регулирования данной сферы общественных отношений, решать существующие в ней проблемы.

Гражданский кодекс признает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования самостоятельными субъектами гражданского права, вступающими в гражданские правоотношения наряду с физическими и юридическими лицами. Их участию в гражданском обороте посвящена отдельная пятая глава ГК. Что, по-видимому, должно исключать отождествление названных субъектов с юридическими лицами, свойственное дореволюционной российской цивилистике, а также законодательству большинства стран романо-германской системы права. Этот вывод поддерживает и положение п. 2 ст. 124 ГК, согласно которому к публично-правовым образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Субсидиарное применение норм о юридических лицах, допускаемое лишь в определенных случаях, служит специальным законодательным указанием на невозможность отождествления анализируемых субъектов, требуя от правоприменителя установления принципиальных различий между ними. Тем не менее зачастую из рассматриваемого положения делается прямо противоположный вывод¹⁰⁹.

Участие в гражданском обороте публично-правовых образований и их публично-правовой статус, выражающий конституирующие признаки данных субъектов, ставят перед цивилистической наукой задачи определения пределов гражданской правосубъектности этих субъектов, институтов, посредством которых они вступают в гражданский оборот, а также обеспечения открытости участия публично-правовых образований в гражданском обороте и нивелирования возможности использования ими своих публично-властных полномочий.