Текст книги "Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография"

Продуктивным введение категории публичного юридического лица в российское законодательство можно будет признать в случае, когда оно будет сопровождаться широкомасштабным реформированием всей системы государственного управления, в том числе управления публичным имуществом. К сожалению, развернувшаяся в нашей стране реформа гражданского законодательства оставила в стороне вопросы участия государства в гражданских правоотношениях, ограничившись «косметическими» правками отдельных норм в рамках реформы положений о юридических лицах и вещных правах. Как заметили разработчики Проекта изменений ГК, реформирование гражданской правосубъектности государства (публично-правовых образований) не составляет их задачу¹⁴⁹.

Введение в систему юридических лиц новой организационно-правовой формы публичного юридического лица в совокупности с реформой принципов непосредственного участия публично-правовых образований в гражданском обороте, в частности отказ от самостоятельной правосубъектности их органов, позволит создать единую систему участия государствоподобных субъектов в имущественных отношениях, знакомую развитым европейским правопорядкам¹⁵⁰. Государство и иные публично-правовые образования будут участвовать в гражданских правоотношениях непосредственно через систему их органов, лишенных самостоятельной правосубъектности и вступающих в гражданский оборот только для выражения воли публично-правовых образований. Опосредованное участие государства в имущественных отношениях приобретет две основные формы в зависимости от лежащей в их основе формы права собственности: посредством создания публичных юридических лиц, наделенных самостоятельной правосубъектностью (публичная форма), а также посредством участия в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью (частная форма). В целом это соответствует задаче совершенствования разграничения полномочий и организации деятельности публично-правовых образований, поставленной в рамках Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г., в которой важнейшей предпосылкой повышения доверия к публично-правовым образованиям как к субъектам экономической деятельности называется необходимость понимания со стороны участников гражданского оборота, «за счет чего будет обеспечиваться ответственность по обязательствам, принятым публично-правовыми образованиями, их органами или созданными ими юридическими лицами».

§ 3. Признаки публичного юридического лица

Концепция публичного юридического лица как новой организационно-правовой формы опирается на сугубо цивилистический подход к институту юридического лица. Юридическое лицо – категория, выработанная в процессе развития цивилистической мысли. Она зародилась в недрах гражданского права и именно в нем получила наибольшую разработку. Были созданы теории, объясняющие сущность юридического лица, обозначены его признаки, предпосылки правосубъектности, на основе чего гражданским правом выработано понятие юридического лица и проведено классификационное деление существующих юридических лиц. Развитие гражданского оборота и увеличение доли участия в нем юридических лиц привело к тому, что они перестали быть исключительно субъектами гражданского права, юридические лица становятся участниками публичных правоотношений, например налоговых (ст. 11, 29, 50, 74 НК), таможенных (ст. 4, 12, 18, 23 ТКТС), бюджетных (ст. 6, 30, 41, 69 БК). Однако участие юридических лиц в публично-правовых отношениях, на наш взгляд, не меняет их сущности, поскольку их правосубъектность в области налоговых, финансовых, административных и других правоотношений является производной от гражданской правосубъектности. Правосубъектностью в области налоговых, бюджетных, таможенных и других публично-правовых отношений обладают лишь организации, наделенные гражданской правосубъектностью посредством приобретения статуса юридического лица, что не дает оснований говорить о переносе категории юридического лица из области гражданского права в сферу публичного права. В связи с чем необходимо четко разграничивать гражданскую правосубъектность организации и ее правосубъектность в области публичных правоотношений. Еще А. В. Венедиктов указывал на признание взаимосвязи между отдельными видами правосубъектности организации как на отправную точку для разграничения между гражданской правосубъектностью и той правосубъектностью, которую закон признает за ними в других областях правоотношений, в том числе административных, трудовых, земельных¹⁵¹. И именно он, как сказано выше, отстаивал взгляд на юридическое лицо как категорию гражданского права, отмечая отсутствие оснований для переноса этой категории в административное право, поскольку публичные юридические лица, обладая гражданской правоспособностью, являются участниками гражданского оборота¹⁵². Эта позиция поддержана и современными цивилистами, отстаивающими чистоту цивилистического подхода к понятию юридического лица¹⁵³. Так, например, Е. А. Суханов неоднократно в своих работах отмечал, что «конструкция юридического лица рождена потребностями имущественного (гражданского) оборота и представляет собой не межотраслевую, а гражданско-правовую категорию»¹⁵⁴. Соглашаясь в целом с обозначенной позицией, необходимо вспомнить предостережение А. В. Венедиктова против крайних выводов, которые могут быть сделаны из рассматриваемого подхода. Необходимо учитывать, что ряд юридических лиц своим возникновением обязан не гражданскому праву, а другим отраслям, в частности отраслям публичного права, а также то, что юридическая личность организации учитывается и в других отраслях права, субъектами которых также могут являться юридические лица¹⁵⁵. В связи с чем категория юридического лица может представлять научный интерес для юридических наук публично-правового цикла.

Аналогична ситуация и применительно к категории публичных юридических лиц: взаимоотношения этих субъектов с государством, особенности наделения их специальными полномочиями, а также их роль в осуществлении функций государства безусловно составят область интереса публично-правовых наук. Акцент исключительно на цивилистические аспекты деятельности публичного юридического лица может привести к односторонности исследований данного института, существенному его упрощению. Для того чтобы раскрыть все грани публичных юридических лиц, необходимо изучение всех аспектов данного правового института. Вместе с тем обозначенная нами необходимость публично-правовых исследований не должна свидетельствовать об умалении цивилистического подхода к институту юридических лиц, в том числе публичных юридических лиц, поскольку определяющей правосубъектностью для них по-прежнему будет гражданская правосубъектность, от получения которой будет зависеть и возможность их участия в публичных правоотношениях.

Другая крайность, от которой следует воздержаться, касается вопросов правового регулирования деятельности публичных юридических лиц. На сегодняшний день в литературе существуют две полярные точки зрения.

Согласно первой из них, любая попытка гражданского права регулировать правовое положение публичных юридических лиц «взрывает» границы частного права и превращает гражданское право в универсальное право, которое теряет свой собственный предмет правового регулирования¹⁵⁶. В связи с чем гражданскому праву следует полностью отказаться от регулирования отношений с участием публичных юридических лиц по той простой причине, что это выходит за рамки гражданско-правового регулирования, и гражданское право не в состоянии предусмотреть все формы и особенности этих субъектов¹⁵⁷. По мнению О. А. Ястребова, гражданское право должно максимально воздерживаться от установления излишних предписаний и норм, касающихся публичных юридических лиц, поскольку оно не в состоянии предусмотреть все возможные формы и особенности этих лиц, а стремление установить нормы, исчерпывающим образом регулирующие их учреждение и деятельность, неизбежно ведет к выходу за пределы гражданско-правового регулирования¹⁵⁸.

Представляется, что при выборе формы правового регулирования института публичных юридических лиц мы должны обратиться к содержанию отношений, участниками которых эти субъекты становятся. Тем не менее следует учитывать, что хотя содержание отношений во многом предопределяет форму их правового регулирования, оно не является единственным фактором, заставляющим законодателя избрать для них именно такой, а не иной способ построения. Существенную роль в принятии решения играют политические интересы, а также цели, которые стоят перед государством на определенном этапе его развития. Выбранная форма правового регулирования должна наилучшим образом соответствовать достижению целей, которые ставятся перед конкретным правовым институтом. Это, безусловно, относится и к институту публичных юридических лиц, поскольку при должном правовом регулировании они способны оказать существенное влияние на развитие тех областей экономики, которые требуют значительных первоначальных капиталовложений. При этом следует учитывать, что публичные функции этих юридических лиц и публичный интерес в их создании не свидетельствуют о невозможности частноправового регулирования их деятельности, тем более, как отмечалось выше, публичные юридические лица становятся участниками имущественного оборота и наделяются гражданской правосубъектностью. Кроме того, частноправовая форма построения отношений обладает огромным экономическим потенциалом и высокой гибкостью, что позволяет использовать ее для регулирования отношений, в которых публичный интерес совершенно очевиден.

Вместе с тем вызывает сомнения и противоположная позиция, в соответствии с которой все юридические лица, в том числе и наделенные публичными функциями, должны подчиняться нормам гражданского права¹⁵⁹. На сегодняшний день регулирование института юридических лиц подчинено нормам различной правовой принадлежности. Так, например, нормы, определяющие порядок государственной регистрации юридических лиц, хоть и содержатся, помимо Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»¹⁶⁰, также в Гражданском кодексе, имеют публично-правовую природу. Отдельные аспекты деятельности юридических лиц урегулированы нормами Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»¹⁶¹, публично-правовая природа которого не вызывает сомнений. Вопросы правосубъектности юридических лиц затрагиваются Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»¹⁶². Содержит публично-правовые нормы и законодательство об обществах с ограниченной ответственностью, акционерных обществах, некоммерческих организациях. Кроме того, в своей деятельности юридические лица подчиняются положениям налогового, административного, таможенного законодательства, хотя основные аспекты их правового статуса, несомненно, определяются нормами гражданского права. Регулирование деятельности публичных юридических лиц не может быть вопросом исключительно гражданского или публичного законодательства, что подтверждается законотворческой практикой. Так, разработанные проекты Федерального закона «О публично-правовых компаниях», Федерального закона «О публичных корпорациях», имеющие своей целью введение в российское законодательство категории публичного юридического лица, представляют собой комплексные нормативные правовые акты, включающие наряду с гражданско-правовыми нормами также нормы публичного права. Такая ситуация определена особенностями предмета регулирования и тенденциями развития гражданского законодательства, которое достаточно давно приобрело ярко выраженный комплексный характер¹⁶³. Регулирование деятельности публичных юридических лиц только одной из отраслей российского законодательства не позволит обеспечить действенность рассматриваемого института и не будет соответствовать потребностям современного имущественного оборота, который образует общий, неразделенный между отраслями законодательства предмет правового регулирования. Стремление цивилистической теории к образованию и разработке комплексных институтов не является случайным. Оно отражает общенаучную тенденцию к сближению порой самых различных и далеких друг от друга областей знаний, стремление к постановке общих задач, выработке общих идей, концепций и терминологии, поиску принципиальной структурной общности¹⁶⁴.

Таким образом, несмотря на то что целью создания публичных юридических лиц является их участие в гражданском обороте, посредством которого они реализуют публичный интерес в частноправовой сфере, а приобретаемая ими гражданская правосубъектность хоть и находится в неразрывной связи с правосубъектностью в области публичных отношений, все-таки является первичной по отношению к ней, институт публичных юридических лиц представляет несомненный интерес для публично-правовой науки и требует всестороннего правового регулирования, а следовательно, может быть в этом смысле назван комплексным правовым институтом. Вместе с тем основой для изучения рассматриваемой организационно-правовой формы должны стать теории и категории, выработанные в рамках цивилистической науки. Наука гражданского права имеет многовековую историю исследования института юридических лиц. Только опираясь на понятия и концепции, выработанные цивилистикой, мы сможем выявить принципиальные особенности нового института. Участие публичных юридических лиц в гражданском обороте, их гражданско-правовой статус, особенности взаимодействия с иными хозяйствующими субъектами, права на имущество, а также специфика гражданско-правовой ответственности – все это область непосредственного интереса науки гражданского права. Отказ от гражданско-правовых подходов в рамках изучения публичных юридических лиц и применение к ним исключительно инструментария публично-правовых отраслей знания могут привести к выводам, не отвечающим требованиям истинности и достоверности, предъявляемым к научному знанию.

Законодательное закрепление категории публичного юридического лица, которое мы предлагаем рассматривать в качестве новой организационно-правовой формы, поскольку именно такой подход к данной категории будет в наибольшей степени соответствовать потребностям современного российского гражданского оборота, с необходимостью требует изучения и выявления признаков нового субъекта, которые позволят отличить его от всех схожих правовых конструкций.

В юридической литературе понятие организационно-правовой формы характеризуется через «совокупность конкретных признаков, объективно выделяющихся в системе общих признаков юридического лица и существенно отличающих данную группу юридических лиц от всех остальных»¹⁶⁵. Совокупность этих признаков конкретизирована в определении, данном В. В. Долинской, в котором под организационно-правовой формой понимается совокупность специфических признаков имущественной и организационной обособленности, способов формирования имущественной базы, особенностей взаимодействия собственника, учредителей, участников, самого юридического лица, в ряде случаев структурных подразделений, и ответственности друг перед другом, контрагентами, потребителями, конкурентами, государством и обществом¹⁶⁶. Исходя из приведенного определения, при выявлении признаков публичного юридического лица необходимо отталкиваться от уже имеющихся исследований признаков, присущих юридическому лицу как обобщающему институту, поскольку все эти признаки должны быть с необходимостью присущи и публичному юридическому лицу как специальной организационно-правовой форме.

В соответствии с толковым словарем Д. Н. Ушакова под признаком понимается «та сторона в предмете или явлении, по которой его можно узнать, определить или описать, которая служит его приметой, знаком»¹⁶⁷. Аналогичное значение придается этому понятию и в толковом словаре С. И. Ожегова, где под признаком понимается «примета, знак, по которым можно узнать, определить что-либо»¹⁶⁸. Следуя общему семантическому значению, в юриспруденции под признаками юридического лица понимаются такие присущие ему качества, которые отличают его от других субъектов права и неправосубъектных организаций.

Вопрос признаков публичного юридического лица обсуждался в юридической литературе сторонниками деления юридических лиц на частные и публичные. В рамках данного подхода основной целью анализа признаков, присущих публичным юридическим лицам, стало выявление отличий между частными и публичными юридическими лицами, а также несоответствия последних определению юридического лица, данного в ст. 48 ГК. При анализе признаков, предлагаемых сторонниками деления юридических лиц на частные и публичные, необходимо учитывать отмечавшееся нами в предыдущем параграфе отсутствие единого подхода к перечню субъектов, относимых авторами к группе публичных юридических лиц. Поскольку данные исследования опираются на выявление общих признаков в рамках группы, перечень признаков существенным образом зависит от ее состава.

Авторы, исследующие данную категорию, обычно называют от 4 до 12 признаков публичного юридического лица. При этом отмечается, что они не соответствуют цивилистическим признакам юридического лица, закрепленным в ст. 48 ГК¹⁶⁹. В частности, говорится, что отдельные публичные юридические лица не имеют имущества на праве собственности, не могут признаваться банкротами, имеют характерные только для них цели, задачи и методы деятельности, несут публично-правовую ответственность. Однако все эти «претензии» имеют мало общего с признаками юридического лица, данными в ГК. В ст. 48 ГК называются четыре атрибутивных признака, каждый из которых необходим, а все вместе они представляют достаточное основание для признания коллективного образования юридическим лицом. К ним относятся имущественная и организационная обособленность, выступление в гражданском обороте от своего имени и способность нести самостоятельную имущественную ответственность по своим долгам. Ни о возможности применения процедуры банкротства, ни об особых целях, задачах и методах ведения деятельности, ни об отсутствии публично-правовой ответственности как о признаках юридического лица в ГК не говорится. Что же касается отсутствия имущества на праве собственности, что, безусловно, имеет место в отношении различных учреждений и унитарных предприятий, то такое положение дел не свидетельствует об отсутствии обособленного имущества. Изменения, внесенные в ст. 48 ГК, исключили из определения юридического лица перечень вещных прав, на основании которых может обособляться имущество юридического лица. Вместе с тем на сегодняшний день такими правами, помимо права собственности, могут быть также право оперативного управления и право хозяйственного ведения. Кроме того, все имущество юридического лица может быть ограничено денежными средствами на банковском счете, в отношении которых оно будет иметь лишь обязательственные права требования. Наличие таких прав также будет свидетельствовать об имущественной обособленности рассматриваемых субъектов. Таким образом, ни один из атрибутивных признаков юридического лица, данных в ст. 48 ГК, исследователями публичных юридических лиц фактически не оспаривается. Напротив, положения ГК косвенно поддерживаются ими при исследовании признаков, непосредственно присущих публичным юридическим лицам. Так, среди них различными авторами отмечаются: особый правовой режим имущества¹⁷⁰, наличие организационного единства, которое выражается в определенной внутренней структуре, и наличии органов управления¹⁷¹, не отрицается и персонифицированность публичного юридического лица в системе правовых отношений¹⁷². В качестве признака часто называется свойственная публичным юридическим лицам публично-правовая ответственность¹⁷³, что, однако, не исключает возможности применения к ним мер гражданско-правовой ответственности как к участникам имущественного оборота. Кроме того, на юридических лиц, относимых сторонниками деления юридических лиц на частные и публичные к частным юридическим лицам, также может возлагаться публично-правовая ответственность, если совершенное ими нарушение лежит в области общегосударственных интересов. Таким образом, публичному юридическому лицу присущи все атрибутивные признаки организации, признаваемой юридическим лицом в соответствии с ГК.

В связи с этим следует признать необоснованными и замечания, высказанные в литературе, относительно определения юридического лица, якобы не охватывающего собой группу юридических лиц публичного права¹⁷⁴. Единственным аргументом в данном случае можно было бы признать объединение юридических лиц под общей категорией «организация»¹⁷⁵. Однако этот аргумент во многом определен позицией автора, в соответствии с которой к публичным юридическим лицам необходимо отнести государство, государственные и муниципальные образования, а также территориальные публичные коллективы, которые действительно сложно отнести к числу организаций. К тому же он не является общепризнанным даже среди сторонников необходимости изменения законодательного определения юридических лиц в связи с введением их деления на частные и публичные и отнесением к числу последних публично-правовых образований. Так, О. А. Ястребов считает, что государство, профсоюзы, некоммерческие партнерства и акционерные общества объединяет один главный общий признак: все они являются организациями. Таким образом, полагает ученый, «именно понятие «организация» способно выступать в качестве существенного признака, общего для определения лиц публичного и частного права, и составить основу для выработки общего понятия юридического лица»¹⁷⁶.

Что же касается иных признаков публичного юридического лица, называемых в литературе, то их наличие не является необходимым и достаточным для признания организации публичным юридическим лицом, поскольку они могут как отсутствовать у рассматриваемого лица, так и быть присущи другим субъектам, не относимым к категории публичного юридического лица. Так, например, связанность с публичной властью, так же как и интегрированность в политическую систему общества¹⁷⁷, может быть присуща хозяйственным обществам, товариществам, негосударственным некоммерческим организациям, которые могут в различных сферах сотрудничать с носителями публичной власти, а также физическим лицам (гражданам), которые выступают источником власти.

Гарантии независимости осуществления функций¹⁷⁸ не менее важны для субъектов, не являющихся публичными юридическими лицами, что выражается в законодательном требовании невмешательства государственных структур в оперативно-хозяйственную деятельность всех хозяйствующих субъектов. Однако это не исключает контроля за их деятельностью, наличие которого за деятельностью публичных юридических лиц выделяется в качестве отличительного признака¹⁷⁹.

Аналогичная ситуация складывается и с такими признаками, как публичная правосубъектность, наличие особого порядка создания, ликвидации и реорганизации юридического лица, специальная или целевая правоспособность в рамках гражданского оборота, деятельность в общественных интересах, а также открытость и доступность информации о деятельности¹⁸⁰. Все эти признаки могут быть отличительными, но никак не атрибутивными для публичного юридического лица, все они могут рассматриваться только с определенной долей условности. Эти признаки могут учитываться теорией, но законодательное закрепление с необходимостью должны получить исключительно атрибутивные (существенные) признаки, которые позволят точно отделить определяемое явление от всех схожих правовых конструкций.

Что же касается выделения такого признака публичного юридического лица, как наличие властных полномочий¹⁸¹, то, как мы отмечали выше, применительно к органам государственной власти такие полномочия могут характеризовать публичную правосубъектность. В гражданском же обороте участвуют юридически равные субъекты, что исключает характеристику их статуса посредством категории власти. Кроме того, как верно замечает А. В. Винницкий, не все субъекты, причисляемые в теоретической литературе к публичным юридическим лицам, наделяются властными полномочиями, поскольку их наличие не является необходимым для выполнения функций в интересах общего блага¹⁸².

В пояснительной записке к проекту Федерального закона «О публичных корпорациях», который предусматривает введение в российское законодательство категории юридического лица публичного права, в качестве признаков рассматриваемой категории называются: учреждение посредством федерального закона, осуществление деятельности в публичном интересе, отсутствие цели извлечения прибыли в качестве основной цели деятельности. Вместе с тем отсутствие цели извлечения прибыли как основной цели деятельности, исходя из современной системы юридических лиц, является общей характеристикой некоммерческих организаций, которые по смыслу пояснительной записки должны быть отнесены к числу частных субъектов. Учреждение же посредством федерального закона, ввиду того, что разработчики проекта закона указывают на существование в Российской Федерации разветвленной системы юридических лиц публичного права, не может рассматриваться в качестве атрибутивного признака, поскольку влечет исключение из данной системы унитарных предприятий и учреждений, создаваемых посредством частноправовых процедур.

Среди уже названных в литературе к существенным признакам можно отнести разве что первоочередное осуществление рассматриваемыми юридическими лицами публичных функций, то есть решение ими задач общественного, социального характера, решение которых нецелесообразно или невозможно возложить на хозяйствующие субъекты, независимые от государства. Причем этот признак будет являться первичным по отношению ко всем остальным признакам, поскольку именно осуществлением публичных функций будет обусловливаться их существование. Мы не зря говорим именно об осуществлении публичных функций, а не об осуществлении публичной власти (наличии публично-властных полномочий), хотя такой подход также существует в юридической литературе¹⁸³. Категория власти, а тем более публичной власти, не характерна для гражданского права. Основой гражданского оборота являются отношения юридического равенства, в которых субъекты не подчинены друг другу, а следовательно, категория публичной власти в гражданском обороте может существовать только в контексте ее отрицания. Вместе с тем это не свидетельствует об отсутствии у публичных юридических лиц публично-властных полномочий, они вполне могут быть ими наделены, однако «данное свойство характеризует их как участников публично-правовых отношений и не имеет принципиального значения для характеристики лица как субъекта гражданского права»¹⁸⁴.

Что касается иных атрибутивных признаков организационно-правовой формы публичного юридического лица, то, как отмечалось выше, их следует искать в особенностях выражения признаков, присущих каждому юридическому лицу и закрепленных в ст. 48 ГК. Поскольку, исходя из общей теории систем, «понятие признака имеет более общее содержание, чем просто свойство объекта, признак есть характеристика, обобщаемая для всей системы»¹⁸⁵. Отрицание наличия у рассматриваемых субъектов признаков юридического лица как таковых привело бы нас к выводу о существовании самостоятельной системы публичных юридических лиц, отличной от системы юридических лиц вообще. Такое суждение послужило бы предпосылкой нарушения целостности построения института юридических лиц как такового. Во избежание возникновения обозначенной ситуации в качестве признаков публичных юридических лиц должны быть названы особенности имущественной и организационной обособленности публичного юридического лица, особенности его участия в гражданском обороте, а также специфика ответственности по долгам.

Организационное единство (обособленность) заключается в наличии у юридического лица определенной внутренней структуры, которая выражается в системе органов управления, созданных в соответствии с учредительными документами, наличие которых также определяет организационное единство юридического лица. Оно имеет самостоятельный правовой статус, отличный и независимый от статуса лиц, его создавших и являющихся его участниками. Организационная обособленность юридического лица закрепляется при помощи индивидуального акта – акта государственной регистрации, осуществление которого свидетельствует о создании нового субъекта – юридического лица.

Особенность организационной обособленности публичных юридических лиц будет выражаться прежде всего в назначении руководителей публичного юридического лица в определенном законом порядке публично-правовым образованием, а также их ответственности за эффективность реализации поставленных перед юридическим лицом задач. Формирование органов управления публично-правовым образованием как учредителем публичного юридического лица не влияет на его организационную обособленность, выраженную в определенной структуре органов, отличной от структуры органов государства.

Отдельного обсуждения заслуживает вопрос об учредительных документах публичного юридического лица. На сегодняшний день этот вопрос применительно к организациям, создаваемым государством, не имеет однозначного решения. На основании устава действуют государственные унитарные и казенные предприятия, а также бюджетные, автономные и казенные учреждения, государственные академии наук, которые в соответствии с изменениями главы 4 ГК отнесены к числу государственных учреждений. Для казенного учреждения Законом о некоммерческих организациях также предусматривается возможность действовать на основании положения, но только в случаях, установленных законом, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Учредительные документы указанных юридических лиц утверждаются соответствующим органом государственной власти, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Вместе с тем государственные корпорации и государственная компания «Российские автомобильные дороги» не имеют учредительных документов в смысле ст. 52 ГК и действуют на основании федеральных законов, предусматривающих их создание. Та же ситуация имеет место применительно к Центральному банку РФ, действующему на основании специального федерального закона. Впрочем, в рассматриваемых федеральных законах находят отражение все положения, необходимые, в соответствии со ст. 52 ГК, для учредительных документов, что дает основания говорить о том, что учредительные документы рассматриваемых юридических лиц принимают форму закона. Однако учредительные документы как локальные нормативные акты не могут предусматривать правил поведения, обязательных для третьих лиц, не являющихся участниками, работниками или служащими соответствующих юридических лиц. Применительно к организационно-правовой форме публичного юридического лица представляется необходимым единообразно решить вопрос об учредительных документах, которые в соответствии с общей тенденцией унификации учредительных документов различных юридических лиц должны принять форму устава.