Текст книги "Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография"

Анализ интереса, в целях реализации которого осуществляется субъективное право, представляется существенным применительно к исследованию права публичной собственности. Специфика публичных собственников, а также характер их правосубъектности, которая должна соответствовать целям их вступления в гражданский оборот, предопределяет и качественное отличие интересов, которые они преследуют. Указанные интересы характеризуются в юридической литературе в качестве публичных интересов²²⁸. Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что публичный интерес понимается нами как синоним интереса общественного, который в концентрированной форме выражает общие ценности, стремления, которые обеспечиваются правом и признаются государством, а удовлетворение такого интереса служит условием и гарантией существования и развития общества²²⁹. Отождествление же понятий государственного и публичного интереса, встречающееся в литературе, представляется нам преждевременным. В целом поддерживая тезис о том, что в правовом государстве противоположных общественным государственных интересов быть не может²³⁰, заметим, что конструкция правового государства является идеальной, теоретической, ее закрепление в законодательстве не исключает появления ведомственного, номенклатурного интереса, который будет возведен государством в ранг публичного. Вступая в гражданско-правовые отношения, публичный собственник должен преследовать не реализацию своего эгоистического частного интереса, а содействовать удовлетворению публичного интереса, выражающего общие ценности и стремления государственно-организованного общества. Такой вывод в целом обусловливается характером правосубъектности публичного собственника, а также отмеченной нами взаимосвязью публичной собственности и публичных функций, возложенных на собственника.

Таким образом, попытки отразить специфику права собственности при помощи конструкций «своего усмотрения» и «своего интереса» в чистом виде применимы только к праву частной собственности, в отношении публичных собственников они получают специфическое выражение, требующее учета публичных функций этих субъектов и определяющую для них роль публичных интересов, что существенно снижает их ценность для формулировки общих определений.

Применительно к праву публичной собственности «усмотрение» собственника ограничено возложенными на него публичными функциями, реализации которых подчинена его деятельность. Свое право публичный собственник реализует не в своих интересах, а с целью удовлетворения публичного, общественного интереса. При этом мы не исключаем, что у публичного собственника, например публично-правового образования, может появляться свой самостоятельный интерес, однако он не должен вступать в противоречие с публичными интересами и должен быть им подчинен. Таким образом, в праве публичной собственности усмотрение собственника ограничено возложенными на него публичными функциями и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена его деятельность.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение права публичной собственности: право публичной собственности – это возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в соответствии с публичными функциями, на выполнение которых направлена деятельность собственника, и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена реализация права собственности.

В целом в современной юридической литературе внимание преимущественно уделяется исследованию права частной собственности, а выводы, сделанные на основе проведенных исследований, возводятся в ранг общих категорий, как правило, без каких-либо специальных оговорок относительно права публичной собственности. Отождествление частной и публичной собственности характерно и для российского законодательства, в котором зачастую не учитывается взаимосвязь права публичной собственности с осуществлением публичных функций и реализацией публичного интереса²³¹. В связи с этим интересен вывод С. С. Алексеева о том, что «выражения «собственность» (как таковая – в полном объеме своих качеств) и «частная собственность» равнозначны, являются синонимами»²³². При этом публичная собственность рассматривается автором как модификация права собственности (права частной собственности), поскольку она соединяет «определенные качества собственности вообще… с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой собственности»²³³. Несмотря на то что вывод, сделанный С. С. Алексеевым, во многом предопределен методологическим подходом к исследованию права собственности как некой философской категории, его характеристикой как отношения к вещам как к своим, в целом он отражает современное состояние правовых исследований данной области общественных отношений и представляется более желательным, нежели слепое распространение категорий частной собственности на собственность публичную.

Несмотря на употребление в отдельных подзаконных нормативных актах термина «публичная собственность»²³⁴, российское законодательство в целом не знает рассматриваемой категории. Однако в доктрине она имеет достаточно широкое употребление, охватывая собой, как правило, формы права государственной и муниципальной собственности. Такое же понимание публичной собственности характерно и для российской судебной практики²³⁵, при этом понятие публичной собственности используется в качестве противопоставления понятию частной собственности²³⁶.

Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичная норма в части признания перечисленных форм собственности закреплена в п. 1 ст. 212 ГК. Рассматриваемые нормы являются одними из самых обсуждаемых исследователями права собственности как относительно понимания формы права собственности, так и относительно выделения «иных форм собственности» в законодательной формулировке.

Понятие форм права собственности употреблялось еще советским законодательством и свидетельствовало, в условиях социалистической системы права, об установлении существенных различий в правовом режиме имущества и, как следствие, о неодинаковом содержании права собственности для различных субъектов права²³⁷. Такой подход, по мнению одного из разработчиков Гражданского кодекса 1922 г. А. Г. Гойхбара, привел к закреплению в законодательстве не известного ни одному буржуазному правопорядку «троякой» собственности: государственной, кооперативной и частной²³⁸. Существование понятия форм собственности в действующем законодательстве подвергается критике как понятие политэкономическое, лишенное гражданско-правового содержания²³⁹. При этом большинство исследователей апеллируют к закрепленному в Конституции равенству форм собственности и, как следствие, созданию единой модели права собственности, предоставляющей своим обладателям равные возможности в отношении принадлежащего им имущества²⁴⁰. Так, В. А. Дозорцев, поддерживая позицию Е. А. Суханова относительно необходимости предоставления равных возможностей всем субъектам права собственности, писал, что «основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание»²⁴¹.

Представляется, однако, что говорить о закреплении в ГК единого права собственности можно лишь с известной долей условности. Это единство главным образом выражается в наличии у каждого собственника закрепленной «триады» правомочий, которая представляет собой весьма общую характеристику права собственности. Реальная же юридическая власть собственника над своим имуществом, то есть объем его правомочий, как отмечалось в литературе, будет всегда разной из-за особенностей как самих субъектов права собственности, так и объектов этого права²⁴². Таким образом, несмотря на то что и право частной, и право государственной и муниципальной собственности включают в себя одинаковый набор правомочий, это не значит, что данные правомочия имеют одно и то же содержание. Такой вывод не соответствовал бы положениям действующего законодательства, в котором в ряде случаев устанавливаются дополнительные возможности или ограничения в реализации правомочий для отдельных категорий собственников. Применительно к государственной и муниципальной формам права собственности дополнительные возможности в реализации правомочий собственника выражаются, например, в предоставленной собственникам возможности передавать принадлежащее им имущество юридическим лицам на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Ограничения в основном относятся к правомочию распоряжения и выражаются в закреплении специального порядка отчуждения имущества – приватизации. Кроме того, определенные ограничения на осуществление правомочий накладывает и необходимость деятельности субъектов рассматриваемых форм права собственности в публичных интересах, с целью реализации публичных функций. Что касается ссылок на п. 2 ст. 8 Конституции РФ, в котором якобы установлен равный правовой режим для всех форм права собственности, следует согласиться с теми учеными, которые считают, что в Конституции РФ говорится лишь о равном признании и защите форм собственности, и расширительному толкованию данная норма не подлежит²⁴³. В противном случае пришлось бы признать не соответствующими Конституции и установление специальных оснований возникновения права собственности, порядка приватизации, и запрета частным собственникам передавать свое имущество на праве хозяйственного ведения и оперативного управления созданным ими юридическим лицам, как, собственно, и любые иные ограничения, обусловленные характером правосубъектности собственника.

Вместе с тем нет оснований, на наш взгляд, для отрицания того факта, что в действующем законодательстве был создан единый институт права собственности. В отличие от большинства законодательств зарубежных стран, знающих разделение права собственности на право частной и право публичной собственности, в которых данные категории являются предметом правового регулирования различных отраслей законодательства (частного и публичного соответственно), российское законодательство знает лишь одно право собственности, которое предусмотрено в ГК и на котором основываются все отрасли права. В литературе отмечается комплексный характер рассматриваемого института, в котором «публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами»²⁴⁴. Главная задача видится в объединении данных видов норм на общей основе. Высказываемое в литературе мнение о существовании особого конституционно-правового понятия права собственности, лишь генетически связанного с отраслевым понятием²⁴⁵, представляется нам неперспективным. Подобные правовые представления могут стать бомбой замедленного действия и привести к появлению собственного понимания одних и тех же правовых явлений в различных отраслях права и юридической науки.

В современной юридической литературе за основу выделения различных форм права собственности обыкновенно принимается категория лица, собственника. Таким образом, формы права собственности следует рассматривать исключительно как способ определения принадлежности имущества тому или иному виду субъектов²⁴⁶. Такой подход представляется вполне обоснованным ввиду тесной взаимосвязи категорий правосубъектности и права собственности. В действительности право собственности составляет необходимое условие правосубъектности, как вещное право, предоставляющее возможность для имущественного обособления участников гражданского оборота. Правосубъектность, в свою очередь, нужна для того, чтобы иметь возможность приобрести имущество на праве собственности, стать собственником. И хотя в литературе отмечается, что принадлежность имущества различным субъектам не позволяет толковать понятие форм права собственности в смысле изменения самого права собственности²⁴⁷, правосубъектность собственника, тем не менее, не может не оказывать влияния на его реальные возможности как обладателя имущества. Справедливо это замечание и в отношении публичной формы права собственности, поскольку ограничения, установленные законом, обусловлены публичными функциями и публичными интересами, а они так или иначе характеризуют правосубъектность. Поэтому в конечном счете вполне справедливо замечание К. И. Скловского, что «проблема форм собственности не в самой собственности, а в субъекте»²⁴⁸, что, однако, не исключает установления в законодательстве разных возможностей для реализации арифметически равного количества правомочий.

Подход к разграничению форм права собственности с позиции категории субъекта права позволяет дать ответ и на вопрос о возможности появления иных форм права собственности. Несмотря на то что в литературе до сих пор не прекращаются попытки выявить «иные формы права собственности»²⁴⁹, представляется, что об образовании новой формы права собственности, не относящейся к перечисленным в Конституции РФ и ГК, можно будет говорить только в случае появления нового субъекта права, не относимого к известным сегодня физическим и юридическим лицам или публично-правовым образованиям.

Вместе с тем деление форм права собственности на частную, государственную и муниципальную представляется не вполне корректным. Во-первых, потому, что в данном случае имеется явное нарушение дихотомического деления, а понятие права частной собственности является более обобщенным, нежели понятие права государственной и муниципальной собственности. Во-вторых, хотя в рамках государственно-правовых дисциплин статусы государства (государствоподобных) и муниципальных образований имеют существенные отличия и не приравнены друг к другу, в рамках гражданского права они входят в единую категорию публично-правовых образований. В связи с этим осуществление права муниципальной собственности также обусловлено реализацией публичных функций и публичных интересов, а следовательно, имеет те же ограничения, что и право государственной собственности. Это дает нам основания говорить о том, что они являются единой правовой категорией. И в-третьих, такой подход законодателя в принципе не позволяет правильно определить состав категории публичной собственности. Поскольку право частной собственности в российской юридической науке рассматривается как обобщенное понятие для права собственности физических лиц и права собственности юридических лиц, что, как верно замечает Д. Ю. Лялин, не находит подтверждения в нормативных правовых актах²⁵⁰, под понятием права публичной собственности принято объединять две оставшиеся формы права собственности, известные российскому законодательству, – право государственной и муниципальной собственности²⁵¹. Сложившуюся ситуацию также можно объяснить отождествлением государственных и публичных интересов и толкованием публичных функций как функций, присущих исключительно государству. Такой подход, обусловленный формулировками действующего законодательства, существенно обедняет категорию права публичной собственности, под которой в развитых правопорядках понимается также собственность юридических лиц, созданных государством и призванных выполнять публичные функции посредством участия в гражданском обороте²⁵². При существующем сегодня в российском законодательстве делении форм права собственности на частную, государственную и муниципальную право собственности названных субъектов попадает в разряд права частной собственности, что не соответствует интересам дальнейшего развития законодательства, регулирующего участие в имущественном обороте публично-правовых образований. Поскольку реализация права частной собственности осуществляется по усмотрению собственника и имеет своей целью удовлетворение исключительно его интересов, рассматриваемое право не позволяет подчинить использование имущества публичным интересам и функциям. В связи с этим законодатель вслед за доктринальными исследованиями вынужден создавать для обособления имущества государственных юридических лиц конструкции ограниченных вещных прав. Такой подход создает не свойственный развитому гражданскому обороту разрыв между правосубъектностью и правом собственности, что ставит рассматриваемых субъектов в неравное положение с другими участниками оборота и не позволяет создать полноценный механизм их гражданско-правовой ответственности. Конструкция же права публичной собственности позволяет гармонично соединить правосубъектность публичных юридических лиц с обеспечением публичного, общественного интереса в переданном им имуществе посредством подчинения его использования публичным функциям.

Представляется, что на сегодняшний день нет препятствий для создания законодательной конструкции права публичной собственности. Ее отсутствие до сих пор можно объяснить лишь формированием норм о формах права собственности в условиях преобладания идеологии, отрицавшей деление права на публичное и частное. К тому же действующее законодательство фактически использует известную европейским странам конструкцию публичной собственности, облекая ее в доктринальные рамки таких ограниченных вещных прав, как право хозяйственного ведения и право оперативного управления, что будет показано в следующем параграфе. Что же касается перечня форм права собственности, закрепленного в ст. 8 Конституции РФ, то следует согласиться с Д. В. Кравченко, что на сегодняшний день данная норма утратила практический смысл и устарела, поскольку «принималась в отсутствие развитой правовой доктрины рыночных отношений и не могла предусмотреть появления экономической необходимости создания публичных юридических лиц»²⁵³. В основу деления права собственности на частную и публичную формы может быть положен критерий целей использования имущества, в связи с чем в состав публичной формы права собственности следует включить право собственности публичных юридических лиц. При этом следует согласиться с теми авторами, которые не видят препятствий в отсутствии конституционной нормы о публичной форме права собственности, допуская формирование рассматриваемой конструкции на уровне текущего законодательства²⁵⁴.

В зарубежных правопорядках можно выделить несколько подходов к законодательному оформлению публичной собственности. Первый из них был принят во Франции и в последующем распространился в Испании, Португалии, Италии, а также в ряде стран Латинской Америки, бывших колониях рассматриваемых европейских держав. Данный подход основан на признании двойственного характера собственности, при котором существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности, подчиненные специальному правовому режиму публичного права, и на объекты частной собственности, правовой режим которых устанавливается нормами гражданского права. При таком подходе право публичной собственности не только принципиально отличается от права частной собственности по субъектам и объектам, но и предполагает юрисдикцию административных судов²⁵⁵. Перенос такого подхода в российскую правовую систему мог бы привести к разрушению единого института права собственности и возобладанию «натуралистического» подхода к пониманию собственности как таковой, что представляется нецелесообразным с точки зрения отечественных правовых традиций. Вместе с тем рассматриваемая концепция имеет важное преимущество, выраженное, в частности, в четком разделении имущества, принадлежащего публичным субъектам, на участвующее в гражданском обороте (частная собственность, частное имущество) и изъятое из него и призванное служить удовлетворению всеобщего интереса (публичная собственность, публичное имущество, публичные домены). Представляется, что такой подход не чужд и российскому законодательству в части выделения понятия национального (народного) достояния, к которому в советское время относили землю и природные ресурсы, шедевры культуры, воздушное пространство, континентальный шельф, общедоступные места отдыха и т. п²⁵⁶., что, в принципе, синонимично понятию публичного имущества в рассматриваемых зарубежных правопорядках.

Более близкой российскому законодательству представляется «модель модифицированной частной собственности», принятая законодательством Германии. Ее суть состоит в распространении на публичное имущество конструкции права частной собственности, закрепленной в гражданском законодательстве с видоизменением такого права за счет норм, относящихся к публичному законодательству, призванных обеспечить использование имущества в публичных интересах. Однако, в отличие от рассмотренных выше правопорядков, публично-правовое регулирование отношений публичной собственности в Германии не заменяет собой гражданско-правового регулирования, а лишь дополняет его. В целом имущество, принадлежащее публичным собственникам, выступает объектом субъективного права собственности в его частноправовой трактовке. Использование же рассматриваемого имущества в целях достижения общественного блага, реализации публичного интереса обеспечивается обременением права собственности публично-правовым сервитутом²⁵⁷. Подобный институт известен и российскому правопорядку, в частности возможность установления публичного сервитута предусмотрена ст. 23 Земельного кодекса РФ²⁵⁸. Однако публичный сервитут по российскому законодательству обременяет вещи, принадлежащие частному собственнику, в то время как по немецкому законодательству публичный сервитут, напротив, устанавливается в пользу физических и юридических лиц и вместе с субъективным правом собственности создает особое публично-правовое владение вещью²⁵⁹. В целом институт публичного сервитута в том виде, в котором он представлен в российском законодательстве, то есть как обременение права частной собственности в пользу неограниченного круга лиц, получил негативную оценку в правовой литературе, главным образом по причине отсутствия четкого круга управомоченных лиц-пользователей²⁶⁰. Анализ положений Проекта изменений ГК приводит к выводу об отказе законодателя от рассматриваемой правовой конструкции. Так, в п. 2 ст. 301 Проекта прямо говорится о невозможности установления сервитута для неопределенного круга лиц.

Единый институт права собственности также воспринят законодательством Квебека, где на все государственное имущество распространяется действие Гражданского кодекса, а понятие «собственность короны» охватывает все имущество публично-правовых образований без каких-либо различий. Все, что не относится к категории государственного имущества («имущества короны»), относится к частной собственности и принадлежит частным лицам²⁶¹.

При формировании конструкции публичной собственности в российском законодательстве необходимо учитывать не только отмеченную разницу в подходах в зарубежных странах, но и отечественные традиции в регулировании отношений собственности, в том числе стремление к созданию единого комплексного института собственности.

Таким образом, на сегодняшний день актуальным является создание законодательной конструкции права публичной собственности, в рамках которой «усмотрение» собственника будет ограничено возложенными на него публичными функциями, а реализация права подчинена публичным интересам. Выделение частной и публичной формы права собственности позволит восстановить нарушенную дихотомию деления, а также правильно определить субъектный состав отношений частной и публичной собственности.