Текст книги "Теория государства и права. Учебник для бакалавриата"

§ 5. Механизм государства: понятие и структура

Механизм государства – это система государственных органов и организаций, призванных осуществлять государственную власть, задачи и функции государства.

Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство осуществляет власть, проводит ту или иную политику.

В юридической науке понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» обычно употребляются как синонимы, хотя существует точка зрения, согласно которой под государственным аппаратом понимается система органов, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность и наделенных для этого властными полномочиями, а в понятие «механизм государства» включаются наряду с государственным аппаратом еще и государственные учреждения и организации, а также «материальные придатки» государственного аппарата (вооруженные силы, полиция, исправительные учреждения и т. д.), опираясь на которые государственный аппарат осуществляет свою деятельность.

Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в статике, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, говорят прежде всего о назначении, порядке образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства (В. В. Лазарев, С. В. Липень).

Характерные черты механизма государства:

а) он представляет собой систему, т. е. упорядоченную совокупность государственных органов, связанных между собой. В механизм государства входят законодательные органы (парламент), президент со своей администрацией, исполнительные органы (правительство, министерства, агентства, службы, губернаторы и т. п.), судебные органы (конституционные, верховные, арбитражные и иные суды), прокурорские и иные надзорные органы, вооруженные силы и т. д. Все вместе они составляют единую систему государственной власти;

б) целостность его обеспечивается едиными целями и задачами. Именно цели и задачи объединяют столь разные государственные подразделения в единый организм, ориентируют их на решение общих проблем, направляют их энергию в определенное позитивное русло;

в) основным элементом механизма государства выступают государственные органы, обладающие властными полномочиями;

г) он является той организационной и материальной силой (рычагом), с помощью которой государство осуществляет свою власть, достигает конкретных результатов.

Структура механизма государства

Под структурой механизма государства понимают его внутреннее строение, порядок расположения его звеньев-элементов, их соподчиненность, соотношение и взаимосвязь.

Структура механизма государства включает:

1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчиненности при осуществлении своих непосредственных властных функций. Особенностью государственных органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т. е. такими средствами, ресурсами и возможностями, которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент, правительство, министерства, губернаторы, администрации краев и областей и т. п.);

2) государственные организации – такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность данного государства (вооруженные силы, службы безопасности, полиция и т. п.);

3) государственные учреждения – такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотека, поликлиника, больница, почта, телеграф, научно-исследовательский институт, вуз, школа, театр и т. д.);

4) государственные предприятия – такие подразделения механизма государства, которые тоже властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют хозяйственно-экономическую деятельность, производят продукцию либо обеспечивают производство, выполняют различные работы и оказывают многочисленные услуги для удовлетворения потребностей общества, извлечения прибыли (речь может идти о казенных заводах, фабриках и пр.);

5) государственных служащих (чиновников), специально занимающихся управлением;

6) организационные и финансовые средства, а также принудительную силу, необходимые для обеспечения деятельности государственного аппарата.

Механизм государства и его структура не остаются неизменными. Они постоянно изменяются, совершенствуются. На них оказывают влияние как внутренние (культурно-исторические, национально-психологические, религиозно-нравственные особенности, территориальные размеры страны, уровень экономического развития, соотношение политических сил и пр.), так и внешние (международная обстановка, характер взаимоотношений государства с другими государствами и т. п.) факторы.

Вопросы и задания для проверки понимания и поиска дополнительной информации

1. Почему, как правило, новый глава государства, руководитель государственного органа начинает свою деятельность со структурных и кадровых изменений в государственном аппарате или государственном органе?

2. Покажите на конкретных примерах (не менее трех государств прошлого или современности) общее и особенное в организации государственных аппаратов разных государств.

3. Какое влияние оказывает политический режим на механизм государства?

Рекомендуемая литература

1. Автономов А. С. Понятие государственного органа и системы государственных органов. Определение. Принципы построения и функционирования системы государственных органов. Виды государственных органов // Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. 384 c. (С. 265–281.)

2. Андриасов А. Р. Политико-правовой режим функционирования государственного аппарата: методологический аспект // Философия права. 2007. № 3. С. 101–104.

3. Кочеткова Е. А. Сущность категории «механизм государства» // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. 2015. № 24. С. 9—14.

4. Цапанова С. С. Правоохранительная система как элемент механизма государства // Вестник Владимирского юридического института. 2015. № 3. С. 180–185.

5. Цапанова С. С. Основные подходы к понятию «механизм государства» в отечественной юридической науке // Вестник Владимирского юридического института. 2013. № 2 (27). С. 142–143.

§ 6. Органы государства и государственные служащие: понятие и виды. Местное самоуправление

Орган государства – это звено государственного аппарата, участвующее в осуществлении определенных функций государства и наделенное в связи с этим властными полномочиями.

Признаки органа государства:

1) представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступая неотъемлемой частью единого государственного организма, занимая в нем специфическое место;

2) действует от имени государства и по его поручению;

3) образован и действует на основе нормативных правовых документов (конституции, законов и подзаконных актов);

4) выполняет свойственные только ему задачи и функции, используя для этого соответствующие формы и методы (наделен для этого властными полномочиями, в том числе возможностью применения в случае необходимости мер принуждения);

5) состоит из государственных служащих и соответствующих подразделений (отделы, управления, аппарат, канцелярии и пр.), скрепленных единством целей, ради достижения которых образован;

6) имеет соответствующую материальную базу (здание, транспорт, оргтехнику и пр.) и финансовые средства (расчетный счет в банке, необходимые денежные ресурсы), которые требуются для осуществления его целей и задач;

7) обладает определенным правовым статусом, в котором отражаются положение данного государственного органа и его конкретное социальное содержание;

8) имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимают совокупность законодательно закрепленных полномочий (прав и обязанностей), предоставленных конкретному органу или должностному лицу в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций;

9) осуществляет свою компетенцию (государственно-властные полномочия по определенному кругу вопросов) следующими способами:

– путем принятия нормативных актов (предписаний общего характера);

– путем принятия правоприменительных актов (предписаний индивидуального характера);

– путем контроля за исполнением этих нормативных и индивидуальных предписаний;

– путем применения мер государственного принуждения (юридической ответственности и иных) в случае неисполнения таких предписаний;

– путем конкретно-организационной деятельности;

10) в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица, т. е. может отвечать по своим обязательствам вверенным ему имуществом, а также от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде;

11) действует на определенной территории (имеет территориальный масштаб деятельности). При этом сами государственные органы в зависимости от того, осуществляют ли они самостоятельную компетенцию, следует отличать от территориальных подразделений государственных органов, которые реализуют компетенцию на определенных территориях.

Виды государственных органов

Государственные органы многообразны. Они могут подразделяться по следующим критериям:

– по порядку образования – органы, избираемые непосредственно народом (Президент РФ, Государственная Дума РФ, законодательные органы субъектов Федерации), и органы, формируемые другими государственными органами (Правительство РФ, Конституционный Суд РФ и пр.);

– по форме реализации государственной деятельности – на законодательные (представительные), исполнительно-распорядительные, судебные, контрольно-надзорные органы. Законодательные органы (Федеральное Собрание РФ, Саратовская областная дума и т. д.) призваны непосредственно выражать в законах волю и интересы общества; исполнительно-распорядительные органы (Правительство РФ, министерства, агентства, службы, администрации краев и областей и т. п.) призваны обеспечивать реализацию принятых законов и подзаконных актов; судебные органы (конституционные, обычные, военные, арбитражные суды) призваны осуществлять правосудие, рассматривать имущественные споры физических и юридических лиц, обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина; контрольно-надзорные органы (прокуратура, органы горного и промышленного надзора, органы надзора по ядерной и радиационной безопасности) призваны следить за соблюдением законности технологической дисциплины;

– по принципу разделения властей – на законодательные (Федеральное Собрание РФ, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; республиканские и областные законодательные структуры), исполнительные (Правительство РФ, министерства, агентства, службы, региональные правительства, администрации и т. п.) и судебные (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, соответствующие суды субъектов РФ);

– по иерархии – на федеральные (Президент РФ, Генеральная прокуратура РФ и т. п.), республиканские (президенты Татарстана, Башкортостана, Ингушетии, Министерство внутренних дел Дагестана и т. д.), местные (губернатор Астраханской области, Правительство Пензенской области, прокуратура Саратовской области и т. п.);

– по характеру подчиненности – на органы исключительно «вертикального» подчинения (прокуратура, суд и т. п.) и органы «двойного» («вертикально-горизонтального») подчинения (полиция, государственные банки и т. д.);

– по срокам полномочий – на постоянные, которые создаются без ограничения срока действия (например, прокуратура, полиция, суд), и временные, которые создаются для решения определенных задач (временная администрация в условиях режима чрезвычайного положения);

– по способу принятия решений – на коллегиальные (Государственная Дума РФ, Правительство Саратовской области и т. д.) и единоначальные (Президент РФ, министр, губернатор и т. п.);

– по правовым формам деятельности – на правотворческие (Совет Федерации РФ, Правительство РФ), правоприменительные (Министерство образования и науки РФ, Министерство юстиции Пензенской области) и правоохранительные (полиция, таможенные органы и т. д.);

– по характеру компетенции – на органы общей компетенции, которые в пределах своих полномочий принимают решения по любым вопросам (Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ и др.), и специальной компетенции, которые осуществляют деятельность в какой-либо одной сфере общественной жизни (министерства, агентства, службы и пр.), и т. п.

Следует отметить, что иногда термином «государственный орган» обозначаются как собственно государственные, так и местные органы власти (органы местного самоуправления), что применительно к России не совсем точно, а термин «органы публичной власти» («аппарат публичной власти») охватывает и государственные (федеральные, региональные) и муниципальные органы.

Государственные служащие. Государственные служащие – это физические лица, занимающие должности в государственном аппарате, выполняющие функции государственного органа и получающие за это вознаграждение, которое является, как правило, их единственным источником дохода.

Признаки государственного служащего:

1) занятие должности в государственном аппарате. Государственная должность – это особый правовой статус (совокупность прав, обязанностей, ответственности, ограничений), который позволяет непосредственно осуществлять определенные функции государственного органа или обеспечивать их осуществление;

2) доступ к службе происходит через специальные процедуры (избрание, назначение и т. д.);

3) деятельность государственного служащего регламентирована специальными правилами и процедурами, которые обеспечивают единство и иерархичность государственного аппарата в целом;

4) государственная служба, как правило, является профессиональной деятельностью человека;

5) вознаграждение (жалованье, заработная плата), как правило, является единственным источником дохода лица, занимающегося государственной службой.

В зависимости от характера труда государственные служащие могут быть подразделены на следующие виды:

– руководители (принимают решения и несут ответственность);

– специалисты (выполняют работу по подготовке решений руководителей);

– технические исполнители (осуществляют учет, делопроизводство и т. д., обеспечивая деятельность государственных служащих первых двух видов).

Для того чтобы полнее изучить государственный аппарат, необходимо рассмотреть его соотношение с органами местного самоуправления, которые согласно Конституции РФ и федеральным законам к системе государственных органов уже не относятся.

Местное самоуправление – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения определенной территории, направленная на решение вопросов местного значения в интересах жителей данной территории.

Его суть заключается в автономности, независимости населения от органов государственной власти в решении местных проблем.

С одной стороны, местное самоуправление отделено от государственного управления. С другой стороны, оно тесно связано с ним. Это выражается прежде всего в том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (п. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Население осуществляет право на местное самоуправление как непосредственно (местные референдумы, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан), так и через создаваемые им органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления характеризуются следующими чертами:

– структура и компетенция этих органов определяются населением самостоятельно;

– обладают полномочиями на решение вопросов местного значения;

– в пределах своей компетенции издают правовые акты;

– являются юридическими лицами;

– не входят в систему органов государственной власти.

Видами выборных органов местного самоуправления являются представительные и исполнительные органы.

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, число которых определяется уставом муниципального образования.

К компетенции представительного органа местного самоуправления относятся: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития муниципального образования, установление местных налогов и сборов, определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью всех других органов и должностных лиц местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

В структуре органов местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы подобного образования – выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления. Он может избираться как непосредственно населением, так и представительным органом самоуправления из своего состава. Он наделяется собственной компетенцией в соответствии с уставом муниципального образования. Претворением в жизнь решений представительных органов местного самоуправления и местных референдумов, сходов граждан занимаются исполнительные органы, формируемые в соответствии с уставом муниципального образования и законами субъектов Федерации.

Вопросы и задания для проверки понимания и поиска дополнительной информации

1. Изучите действующие федеральные и региональные нормативные правовые акты и охарактеризуйте структуру какого-либо федерального и регионального органа государства.

2. Что такое дискреционные полномочия органов публичной власти?

3. Что такое злоупотребление должностными полномочиями и превышение должностных полномочий по российскому законодательству и правоприменительной практике?

4. Изучите действующие федеральные и региональные нормативные правовые акты и охарактеризуйте правовой статус какого-либо вида государственных служащих федеральных и региональных органов государства.

5. Какие ограничения прав государственных служащих предусмотрены действующим российским нормативным правовым регулированием?

6. Как соотносятся понятия «государственный аппарат» и «государственный механизм», «государственный орган», «орган государственной власти», «аппарат публичной власти», «орган публичной власти», «муниципальный орган», «орган местного самоуправления»?

7. Является ли государственной властью власть, осуществляемая органами местного самоуправления (на уровне района, конкретного села, а также города с населением более 3 миллионов человек)? Ответ обоснуйте не только ссылками на нормативные правовые акты, но и на признаки государственной власти, органа государственной власти.

8. Существует точка зрения, что местное самоуправление является «продолжением» государственной власти на местах. Аргументируйте свое согласие или несогласие с ней.

Рекомендуемая литература

1. Автономов А. С. Понятие государственного органа и системы государственных органов. Определение. Принципы построения и функционирования системы государственных органов. Виды государственных органов // Автономов А. С. Правовая онтология политики. К построению системы категорий. М.: Инфограф, 1999. 384 c. (С. 265–281.)

2. Баранов П. П. Местное самоуправление как форма публичной власти и институт гражданского общества // Философия права. 2008. № 5. С. 58–61.

3. Елькина А. В. Органы местного самоуправления – элемент системы местного самоуправления: общая характеристика // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 7. С. 29–31.

4. Исаков В. М. Становление и развитие института государственной службы в России // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 5. С. 186–189.

5. Казанцева О. Л. Местное самоуправление в России: курс на централизацию // Алтайский юридический вестник. 2016. № 3. С. 36–39.

6. Коновалов В. А. Публичная служба в Российской Федерации: к вопросу определения содержания и роли в системе государственного аппарата // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2014. Т. 14. № 1. С. 86–90.

7. Кравцова Е. А. Понятие и признаки вспомогательных государственных органов // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2014. № 5. С. 103–105.

8. Лаптева Л. Е. Местное самоуправление и государство // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2016. № 2. С. 132–148.

9. Миронов А. Л. Понятие государственного органа и его место в государственном регулировании // Вестник Московского университета МВД России. 2012. № 4. С. 40–43.

10. Рудакова В. Д. Гражданско-правовой статус государственных органов и органов государственной власти // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина. 2015. № 10. С. 107–115.

11. Хачатурян Б. Г. Понятие местного самоуправления, или Почему «буксует» организация местного самоуправления в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. 2009. № 1. С. 126–132.