Текст книги "Политология для тех, кто не знал, что это наука"

Глава 6
Варианты государственного устройства. Государственное устройство Российской Федерации

Как правило, в государственном управлении существует несколько уровней. На основании того, как соотносятся между собой центральные и местные органы государственной власти, различают унитарное, федеративное и конфедеративное государственное устройство.

6.1. Унитарное государство

В унитарном государстве (от лат. unitas – единство) существует единая система органов власти. Все управленческие организации подчинены правительству, права руководителей местных органов власти сильно ограничены.

Если территория такого государства разделена на части, они не имеют ни суверенитета, ни своей конституции и полностью зависят от решений центра.

В унитарных государствах законодательный орган власти состоит из одной палаты и вся система государственной власти организована строго иерархически.

В настоящее время определяют несколько видов унитарных государств.

Простое унитарное государство состоит из административно-территориальных единиц, полностью подчиненных единому управлению. Здесь в пример можно привести Польшу. Несмотря на то, что ее административное устройство имеет три уровня: воеводства, повяты и гмины, – ни на одном из этих уровней территориальные единицы не обладают самостоятельностью.

Существуют унитарные государства, в которых нет территориально-административного деления. Это, как правило, небольшие страны вроде Мальты, по сути города-государства.

В состав сложных унитарных государств входит хотя бы одно автономное, то есть пользующееся определенной самостоятельностью, образование.

Автономии бывают территориальными. Такие образования внутри государств возникают в местах, где исторически большинство населения относится к определенной народности. Территориальные автономии могут принимать свои законы, регламентирующие местную жизнь, и формировать собственные органы власти. Им также дано право на национальный язык, который на территории автономии пользуется равным статусом с государственным языком.

Здесь можно привести в пример Францию. Ее территория, расположенная в Континентальной Европе, разделена на 22 региона, каждый из которых пользуется достаточно большой самостоятельностью в социально-экономической сфере. Регионы сами составляют планы своего развития, у каждого из них собственный бюджет. При этом у Франции есть еще так называемые «заморские территории». Раньше там были французские колонии, теперь же колониальная власть над этими территориями упразднена, однако эти земли признают над собой суверенитет Франции. В число таких земель входят Французская Полинезия и Новая Каледония. Заморские территории Франции пользуются достаточно широкой автономией, однако несамостоятельны в вопросах внешней политики, обороны и судебной власти. Самой большой самостоятельностью пользуется остров Корсика. Он обладает статусом территориальной общности и по сути является территориальной автономией. У Корсики есть свой парламент, корсиканский язык разрешено преподавать в школах и вузах.

Кроме территориальных бывают еще экстерриториальные автономии. Они возникают в государствах, где представители какого-нибудь этнического меньшинства живут не вместе, а в разных частях страны. Таким меньшинствам может быть предоставлено право создавать правительственные органы, которые представляют их интересы на уровне всего государства. Примером может послужить Австрия. Здесь общественные организации меньшинств, проживающих на территории страны, выдвигают кандидатов в организации при правительстве страны, которые так и называются: «Советы национальных меньшинств».

Унитарные государства также делят на централизованные и децентрализованные. В последних органы местного самоуправления формируются не из центра, а на местах, и напрямую не подчиняются центральному управлению, а обязаны только отчитываться перед ним. В качестве примера децентрализованного государства можно назвать ту же Францию, а также Великобританию и Швецию.

Большинство национальных государств исторически сформировались как унитарные. Унитарными были и абсолютистские монархии Европы, и восточные деспотии. В последние десятилетия в постиндустриальных странах Западной Европы жесткая централизация многим стала мешать, местные органы управления пытаются забрать у центра как можно больше власти.

Со второй половины XX в., по мере того как развивается Европейский Союз, по сути надгосударственное образование, различные регионы внутри входящих в союз национальных государств все меньше нуждаются в сохранении государственного единства и все больше желают избавиться от ограничений, вызванных правлением центра. Как это происходит, можно показать на одном из самых ярких примеров: на истории борьбы за независимость испанской области Каталония.

В 1978 г. в многонациональной и при этом унитарной Испании была принята новая конституция. Ее создатели хотели выстроить такое государство, которое оставалось бы единым, но при этом в нем у региональных и этнических сообществ были бы максимальные возможности для реализации своих интересов. При этом в конституции постулировалось, что единственный источник суверенного права в стране – испанская нация.

В 1979 г. испанская область Каталония получила автономный статус и право формировать свое правительство. В том же году народ Каталонии принял на референдуме Устав, который определил каталонцев как национальность. Каталонскому языку придавался официальный статус.

В 2006 г. парламент Каталонии принял новый статут, согласно которому каталонцы стали считаться нацией, получили исключительные права в налоговой и финансовой сферах. Статут существенно расширял полномочия Каталонии в судебной, социальной, хозяйственной и образовательной областях. Оговаривалось, что сбором местных налогов теперь будет заниматься Налоговое агентство Каталонии, подконтрольное Женералитату (правительству Каталонии), то есть большая часть налоговых сборов останется в самой провинции. Каталонский язык признали предпочтительным для использования государственными органами, средствами массовой информации и образовательными учреждениями. Кроме того, граждан здесь обязывали знать два языка: каталонский и испанский. Стремясь увеличить участие Каталонии во взаимоотношениях Испании с ЕС и соседними странами, Женералитат узаконил право этой части страны открывать свои представительства за рубежом, заключать международные соглашения о сотрудничестве, представлять свои интересы в международных организациях.

Новый Статут Каталонии был подписан королем Испании и передан на рассмотрение в конституционный суд Испании. Суд признал часть положений автономного Статута Каталонии нелегитимными. В частности, разъяснил, что тезис о том, что Каталония является «нацией», не имеет юридической силы, это лишь констатация исторических реалий. Судьи подчеркнули, что автономный Статут Каталонии не должен представлять угрозу для территориальной целостности Испании, а каталонский язык признали языком повседневного общения без закрепления юридического превосходства над испанским. Оговаривалось, что оба языка имеют официальный статус и равнозначны. Верховный суд Каталонии и Женералитат признавались высшими органами власти лишь на региональном уровне. Право проведения различных референдумов суд оставил Центру.

В 2009 и 2017 гг. правительство автономной области Каталония провело референдумы о независимости, но власти Испании признали результаты этих референдумов незаконными.

За время борьбы за независимость Каталония добилась значительных успехов. Кроме нее автономию в Испании получили такие регионы, как Страна Басков, Галисия и Андалусия. Другие области Испании также имеют собственные правительства, которым конституция гарантирует властные полномочия. Сейчас эта страна – нечто среднее между унитарным государством и федерацией.

Великобритания, которая также считается унитарным государством, имеет в своем составе такие автономные административно-политические части, как Шотландия и Уэльс. Они давно добиваются отделения, и выход Великобритании из Европейского союза в 2020 г. только способствовал усилению сепаратистских настроений. Шотландия и Уэльс остались в ЕС и требуют предоставить им независимость или такие полномочия, которые позволят им сохранять все связи в прежнем объеме.

6.2. Федеративное государство

При федерации несколько государственных образований (области, штаты, республики, земли, провинции, кантоны и др.) объединены в союзное государство и пользуются в его составе политической и правовой самостоятельностью, границы которой четко обозначены в конституции.

Образование федераций в их современном виде связано с развитием буржуазного общества и национального капиталистического государства. Одной из первых федераций была основанная в 1579 г. Нидерландская республика, состоящая из семи соединенных провинций. Впрочем, она вскоре распалась. Сейчас самая старая федерация – США, основанные в 1787 г.

На конец XX в. федеративное государственно-территориальное устройство имели почти три десятка стран. В их числе Австралия, Австрия, Аргентина, Бельгия, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Малайзия, Мексика, Нигерия, Объединенные Арабские эмираты, Пакистан, ФРГ, Швейцария. Согласно Конституции РФ 1993 г., Россия – демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

Федерации могут иметь разное количество субъектов. Например, в Бельгии их 3, в Канаде 10, в ФРГ 16, в США – 50. Больше всего субъектов входит в состав Российской Федерации. На 2019 г. их насчитывалось 85, из них 46 областей, 22 республики, 9 краев, 4 автономных округа, 1 автономная область, 3 города республиканского подчинения.

Обычно субъекты федерации равноправны и наделяются учредительной властью, то есть правом принимать собственную конституцию – с условием, что она не будет противоречить конституции федерации. Они могут издавать законодательные акты, действующие на их территории, но эти акты должны соответствовать федеральному законодательству. Им разрешается иметь свою правовую и судебную системы, но принципы их организации и пределы юрисдикции опять-таки зависят от конституции федерации.

У субъектов федерации имеется представительство в высших органах государственной власти, прежде всего в парламенте. Почти у всех федеративных государств парламенты имеют двухпалатную структуру. Верхняя палата – орган представительства субъектов федерации, а нижняя представляет всю нацию.

Во многих странах с двухпалатной парламентской системой на основании конституции в верхнюю палату от каждого субъекта федерации должно пройти равное число депутатов.

Например, по закону в состав Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации включается по два представителя от каждого субъекта Федерации. Один от представительного органа власти, другой от исполнительного.

Федерализм сложно сочетать с государственным суверенитетом. Государство не может эффективно функционировать без суверенитета на всей своей территории. Но при федерации каждое из вступающих в союз государственных образований тоже должно иметь суверенитет, пусть и ограниченный. У них тоже есть правительства, которые обладают властью на своей территории, и власть эта не должна вступать в противоречие с властью федеративного правительства.

В федеральном государстве три уровня управления: федеральный, субъектов федерации и местный.

Органы власти субъектов федерации собирают налоги на подконтрольной территории, обеспечивают местное управление, порядок на местных предприятиях, охрану общественного порядка, следят за сохранностью местных коммуникаций. В их ведении местные органы здравоохранения и местное коммунальное обслуживание.

Существует два вида федераций.

При договорной федерации несколько государств заключают соглашение, и каждое из них передает часть своих прав центральному правительству. Все субъекты такой федерации сохраняют суверенитет в определенных, строго оговоренных рамках. Центральное правительство не может изменить федеративный договор, зато каждый субъект федерации может его расторгнуть. Договорной федерацией являются, например, США.

При конституционной федерации отношения между субъектами прописаны в конституции страны, и права выйти из федерации у ее субъектов нет. Конституционной федерацией является, например, Германия. Россия – конституционно-договорная федерация.

Федерация – не самая прочная форма государственного устройства. В конце XX в. в результате поражения советской системы распалось сразу несколько федеративных государств социалистического лагеря. В 1990–1991 гг. в Советском Союзе, договорной федерации, основанной по национально-территориальному принципу, произошел так называемый «парад суверенитетов». Декларации о независимости принимали одна союзная республика за другой. В декабре 1991 г. главы трех республик, России, Украины и Белоруссии, подписали «Беловежские соглашения», где говорилось о том, что СССР официально прекращает свое существование.

В 1992 г. Чехословацкая федерация разделилась на два самостоятельных государства – Чехию и Словакию.

С 1991 по 2008 г. распалась Социалистическая Федеративная Республика Югославия, на ее месте появились страны Сербия, Черногория, Македония, Босния и Герцеговина, Словения и Хорватия.

6.3. Конфедеративное государство

Конфедерация – самая непрочная форма государственного устройства. По сути это союз практически самостоятельных государств. Как правило здесь имеется центральное правительство, которое обязано испрашивать у правительств отдельных субъектов конфедерации полномочия для выполнения тех или иных управленческих задач, и те сами решают, какие из полномочий предоставить.

Конфедерацией были, например, Соединенные Штаты Америки со времени завоевания независимости 1776 г. до введения в действие в 1789 г. конституции, где узаконивалась федерация, а также Германский союз в 1815–1867 гг. Швейцарская конфедерация появилась в 1291 г. как союз трех кантонов (Швиц, Ури, Унтервальден). Постепенно в состав этой конфедерации стали входить и другие земли. С середины XIX в. в Швейцарии поменялось государственное устройство – сейчас это федерация, состоящая из 26 кантонов, у каждого из которых свои конституция, парламент и правительство.

6.4. Политическая система Российской Федерации

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации. С ее принятием фактически было утверждено новое государство. Оно декларировалось как демократическая федеративная республика.

Среди гарантий, которые дает Конституция Российской Федерации, права и свободы граждан, выборность высших органов государственной власти, подчинение государственной власти закону. Конституция также гарантирует политический и идеологический плюрализм. Слово «плюрализм» образовано от лат. pluralis – множественный. Политический плюрализм означает, что в стране конкурируют друг с другом за государственную власть несколько политических сил. Идеологический плюрализм – сосуществование на легальной основе нескольких идеологических учений.

Согласно конституции, источник суверенитета в Российской Федерации – многонациональный народ России.

Конституция действует на всей территории страны. Ни один принимаемый в стране закон не должен ей противоречить. Ее обязаны соблюдать все органы государственной власти, все должностные лица.

Конституция Российской Федерации среди прочего гарантирует разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную.

В России есть парламент – Федеральное Собрание. Он имеет двухпалатную структуру: Совет Федерации и Государственную Думу.

Совет Федерации обеспечивает территориальное представительство. В соответствии со ст. 95 конституции в него входят по два представителя от каждого субъекта федерации: одного назначает администрация, другого – Законодательное собрание каждого из субъектов федерации.

Государственная Дума обеспечивает представительство интересов населения Российской Федерации в целом. Ее депутатов избирают через всеобщее прямое голосование. Государственная Дума принимает федеральные законы и направляет их в Совет Федерации, который может их одобрить или отклонить. Одобренный Думой закон передается на подпись президенту. Если закон не соответствует конституции Российской Федерации, президент вправе наложить на него вето. Тогда закон снова рассматривается и Государственной Думой, и Советом Федерации. В случае, если закон поддерживают две трети депутатов, то есть конституционное большинство, президент должен его подписать.

Государственная Дума контролирует деятельность правительства и может поставить вопрос о доверии ему. Она может дать или не дать согласие на назначение главы правительства. При этом решение вопроса об отставке правительства – в компетенции Президента. Если дума трижды вынесет вотум недоверия правительству, президент или отправляет в отставку правительство, или распускает думу, назначив в течение трех месяцев новые выборы.

Государственная Дума утверждает и освобождает от должности председателя Центрального банка России и Уполномоченного по правам человека, объявляет амнистию, выдвигает обвинения против президента и отрешает его от должности, если доказано, что он совершил преступление против государства.

В ведении Федерального Собрания находятся дела, связанные с экономикой: федеральный бюджет; федеральный сбор налогов и т. д. Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для контроля за исполнением государственного бюджета – то есть за тем, чтобы все запланированные доходы поступали вовремя и вовремя выделялись средства на все предусмотренные расходы.

В России президентско-парламентская политическая система: дела и задачи главы государства и главы исполнительной власти разделены между президентом и главой федерального правительства. Президент формирует правительство и отвечает перед парламентом.

Президентом Российской Федерации, избираемым на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании, может быть гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.

Президент – глава государства, гарант федеральной конституции прав и свобод человека и гражданина. Он также гарант суверенитета Российской Федерации, независимости, единства и целостности государства, главнокомандующий вооруженными силами государства. Он определяет стратегические направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает взаимодействие всех ветвей и органов государственной власти.

В установленных законом рамках президент имеет право распускать Государственную Думу и назначать новые выборы в ее состав. Каждый год он представляет Федеральному Собранию послания, в которых рассказывается о положении дел в государстве, о его внутренней и внешней политике, о перспективах его развития. Эти послания не имеют обязательной юридической силы, они – скорее направляющие указания, политические установки, в соответствии с которыми правительству предлагается организовывать свою деятельность.

Подпись президента придает федеральным законам обязательную силу. Это право, как и право отлагательного вето, обеспечивает ему контроль над законодательным процессом. Президент также имеет право издавать указы, имеющие обязательную силу на всей территории страны.

Президент может вносить в Государственную Думу законопроекты, инициировать референдумы. С согласия Государственной Думы он назначает председателя правительства и персональный состав правительства. Он вправе отправить правительство в отставку.

Президент представляет Государственной Думе кандидатов для назначения на должность председателя Центрального банка, а Совету Федерации – кандидатов для назначения на должности судей Конституционного суда Российской Федерации, Верховного суда Российской Федерации, Высшего арбитражного суда Российской Федерации, генерального прокурора Российской Федерации. По необходимости он же предлагает освободить от должности действующих председателя Центрального банка и генерального прокурора. Президент назначает и освобождает от должности высшее командование Вооруженных сил Российской Федерации.

Президент определяет основные направления военной политики Российской Федерации, подписывает международные договоры (которые ратифицируют обе палаты Федерального Собрания).

Все федеральные служащие подчинены президенту. Он создает собственную администрацию, формирует и возглавляет Совет Безопасности, куда входят министры обороны, внутренних дел и юстиции, председатели палат Федерального Собрания. Президенту подчиняются министерства обороны, внутренних дел, иностранных дел, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки, Федеральная служба контрразведки и др.

Пока президент у власти, он неприкосновенен: его нельзя арестовать, привлечь к правовой ответственности или отстранить от исполнения обязанностей. При этом в конституции Российской Федерации прописаны возможность и механизм импичмента – досрочного отрешения президента от должности по решению суда. Импичмент предполагается на случай, если президент совершит государственное преступление.

Высший орган исполнительной власти Российской Федерации – правительство. В его состав входят федеральные комиссии Российской Федерации, министерства и службы, государственные комитеты. Председателя Правительства Российской Федерации назначает президент с согласия Государственной Думы. А председатель правительства предлагает президенту кандидатуры на должности его заместителей и федеральных министров.

Систему исполнительной власти составляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации.

Федеральное правительство разрабатывает и проводит в жизнь единую государственную финансовую, кредитную и денежную политику; политику в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Правительство контролирует экспорт и импорт, определяет таможенные пошлины и тарифы, обеспечивает оборону страны и государственную безопасность. Среди его обязанностей обеспечение прав и свобод граждан, охрана собственности и общественного порядка.

Судебная власть в России подчиняется только конституции и федеральному закону. В судебную систему Российской Федерации входят Конституционный суд, Верховный суд, Высший арбитражный суд и поднадзорные последнему арбитражные суды.

Конституционный суд следит, чтобы все законы, принятые органами других ветвей власти, соответствовали конституции Российской Федерации.

Верховный суд надзирает за судами общей юрисдикции, которые занимаются гражданскими, уголовными и административными делами.

Высший арбитражный суд рассматривает экономические споры и надзирает за всеми арбитражными судами.

Кроме них в Российской Федерации есть федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации.

Властные полномочия в Российской Федерации разделены между федеральным центром, субъектами федерации и органами местного самоуправления. Законы, принимаемые на федеральном уровне, касаются всех субъектов федерации. Конституция провозглашает равенство субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти, но в ряде ее положений узаконено фактическое неравенство статуса разных субъектов. Во внутреннем устройстве страны сочетаются два принципа государственного устройства: национально-территориальное и административно-территориальное. Кроме того, различные субъекты РФ существенно различаются между собой по уровню социально-экономического развития.

В конституции закреплены несколько типов субъектов федерации: национально-государственные (республики), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург), автономные или национально-территориальные (автономная область, автономные округа). Республики имеют свои конституции и могут устанавливать свои государственные языки. Другие субъекты федерации имеют уставы. При этом автономные округа, у которых есть только устав, признаются равноправными субъектами федерации и имеют право на прямые взаимоотношения с центром.

Субъекты федерации не имеют права отделиться от страны.

Верховная власть находится у федерального центра, которому доверены защита суверенитета и территориальной целостности страны, основ конституционного строя, прав человека и гражданина, государственных интересов, судебно-правовая, правоохранительная, денежная системы.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации связаны в единую систему исполнительной власти. Конституции национальных республик, уставы остальных субъектов федерации входят в нормативно-правовую систему Российской Федерации и обязаны соответствовать федеральным законам.

В 2000 г. для укрепления властной вертикали указом президента Российской Федерации были созданы семь федеральных округов, позже добавился восьмой. В каждом федеральном округе есть полномочный представитель президента.

В настоящее время в РФ существуют Центральный федеральный округ со столицей в Москве, Южный со столицей в Ростове-на-Дону, Северо-Западный со столицей в Санкт-Петербурге, Дальневосточный со столицей в Хабаровске, Сибирский со столицей в Новосибирске, Уральский со столицей в Екатеринбурге, Приволжский со столицей в Нижнем Новгороде, Северо-кавказский со столицей в Пятигорске.

Введение федеральных округов не поменяло конституционного статуса субъектов федерации, и сами округа не являются субъектами федерации.

Конституция РФ признает местное самоуправление, но при этом его органы считаются принадлежащими институту гражданского общества и не входят в систему органов государственной власти.