Текст книги "Избранные труды"

Операция Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и правительство страны, в которой проводится операция, оказывают друг другу помощь в проведении всех необходимых расследований правонарушений, в отношении которых одна из сторон или обе стороны проявляют заинтересованность, в предоставлении свидетелей и в сборе и представлении доказательств, а при необходимости передачу предметов, связанных с совершением правонарушения.

На наш взгляд, необходимо принять Третий Дополнительный протокол к Женевским конвенциям о защите жертв войны 1949 г. Проект его устанавливает параметры международно-правовой защиты вооруженных сил ООН, принимающих участие в операциях по поддержанию мира. Автор считает целесообразным распространить его действие на весь персонал, который принимает участие в операциях ООН по поддержанию мира.

Необходимо отметить, что ст. 3 проекта Дополнительного протокола III закрепляет минимум гарантий гуманного обращения с военным и гражданским персоналом вооруженных сил ООН всеми государствами без какой-либо дискриминации.

Кроме того, в проекте Дополнительного протокола III закрепляется, что место расположения и все виды транспорта персонала ООН или ее ассоциированного персонала ни при каких обстоятельствах не могут быть объектом нападения.

Проект Дополнительного протокола III содержит обязательство всех государств уважать и защищать персонал ООН и ее ассоциированный персонал, который не может быть атакован ни при каких обстоятельствах или быть субъектом любых действий, совершение которых будет препятствовать выполнению мандата. Персонал ООН, гражданский и военный, должен уважаться и защищаться при любых обстоятельствах. Отношение к нему должно соответствовать принципу гуманизма и осуществляться всеми государствами без какой-либо дискриминации.

Проект Дополнительного протокола III, в случае его принятия, мог бы стать механизмом, регулирующим применение международного гуманитарного права к вооруженным силам, действующим под эгидой ООН[114]114
  См.: Report of the Working Group, U. N. Gaor Sixth Committee, 49 th Sess., U. N. Doc. A/C.6/49/L.4 (1994).


[Закрыть].

Новые акценты в деятельности формирований ООН, их адаптации к требованиям сегодняшнего дня ставятся в качестве приоритетной задачи. Опыт участия ООН в операциях по поддержанию мира, в том числе в Африке, позволяет сделать определенные выводы о возможностях оптимизации функциональной роли «голубых касок». Очевидно, что в силу ряда факторов материально-финансового характера в настоящее время миротворческие формирования ООН не могут принимать эффективного участия в полномасштабных вооруженных столкновениях.

Проблема деблокирования региональных конфликтов и кризисов изначально ставилась ООН в качестве одной из приоритетных. Еще в 1945 г. при принятии Устава ООН будущей всемирной организации была предназначена высокая и новаторская роль по поддержанию мира и безопасности. Конкретным инструментом по мирному разрешению споров должен был заниматься Совет Безопасности, опиравшийся на консенсус и военную мощь своих пяти членов лидеров победоносной коалиции. Планировалось и создание комитетов военных штабов для организации полномасштабных вооруженных операций с участием хорошо оснащенных элитных подразделений для предотвращения войн и кризисов, а также контроля над вооружениями и возможным разоружением. Однако реальная политическая практика оказалась весьма далека от целей и задач основателей ООН Начавшаяся вскоре «холодная война» положила конец этим надеждам. Способности безнадежно расколотого «холодной войной» и парализованного правом вето Совета Безопасности «поддерживать международный мир и безопасность» оказались минимальными. В этих условиях главные усилия по деблокированию многочисленных конфликтов и кризисов предпринимались непосредственно Генеральным секретарем ООН и его коллегами, которым удавалось силой своего влияния побудить ООН к осуществлению отдельных миротворческих операций.

Главной задачей этих формирований была помощь правительству вовлеченной в конфликт страны в установлении законности и порядка в стране. Силы ООН по поддержанию мира должны были также контролировать прекращение огня между участниками конфликта и разъединять противоборствующие стороны, располагаясь между ними. Главным же было то, что миротворческие операции ООН не только служили сдерживанию конфликтов и создавали необходимые условия для переговоров, но и обеспечивали желательные и превентивные меры удержания региональных конфликтов от выхода на другой, более высокий уровень, избегая вовлечения в них сил Востока и Запада, что могло привести, в конечном счете, и к ядерной конфронтации.

Оценка деятельности миротворческих сил не была однозначной. Иногда логика конфликта принуждала миротворческие силы предпринимать более активные действия, чем предписывалось мандатом, иногда же они, напротив, не могли принять адекватного участия и деблокировать конфликт в его ранней стадии. Особенно сложными для миротворцев случаями всегда были гражданские войны и внутренние межэтнические конфликты. Практика операций «голубых касок» показывает, что определение универсальных, применимых во всех случаях правил и установок для миротворческих соединений представляется крайне сложным делом из-за специфики и уникальности каждого из конфликтов. Новые акценты в деятельности формирований ООН, их адаптации к требованиям сегодняшнего дня ставятся в качестве приоритетной задачи. Опыт участия ООН в операциях по поддержанию мира, в том числе в Африке, позволяет сделать определенные выводы о возможностях оптимизации функциональной роли «голубых касок». Очевидно, что в силу ряда факторов материально-финансового характера в настоящее время миротворческие формирования ООН не могут принимать эффективного участия в полномасштабных вооруженных столкновениях. Гибель американских морских пехотинцев в Сомали надолго поставила под сомнение следующее участие американского контингента в операциях в Африке.

Важным элементом трехуровневой схемы является вопрос о международно-правовом статусе и принадлежности этих формирований, которые могут быть различными. Речь может идти и о совместных соединениях ООН и ОАЕ при участии, возможно, и сил региональных организаций. В Западной Африке, например, накоплен значительный опыт участия в миротворческих операциях военных структур региональной организации ЭКОВАС, получивших название ЭКОМОГ. Конкретная специфика деятельности этих формирований должна учитывать своеобразие военно-политического момента в регионе и, соответственно, планировать конкретные формы участия для преодоления кризисов.

Первой попыткой прямого участия ООН в событиях в Африке можно считать миссию чрезвычайных сил ООН в Египте в 1956 г. Тогда, после агрессии англо-франко-израильских войск в районе Суэца были посланы международные вооруженные силы в соответствии с резолюцией Совета Безопасности № 997, успешно справившиеся с решением проблемы.

Введение миротворческого контингента ООН в соответствии с резолюцией Совета Безопасности № 793 (1992 г.) и подписание известных соглашений о прекращении огня спасли жизни десятков, а может быть и сотен тысяч сомалийцев. В масштабной гуманитарной акции приняли участие свыше 30 тыс. военных из 20 стран, главным образом из США, откликнувшихся на письмо Генерального секретаря ООН Бутроса Бутроса Гали президенту США Джорджу Бушу от 4 декабря 1992 г. Уже в начале января 1993 г. усилиями военного контингента ООН представители 14 вооруженных блоков и партий, противостоявших друг другу в Сомалийском конфликте, сели за стол переговоров. Установления полного и окончательного мира на территории Сомали вмешательство сил ООН не принесло. Однако лишь благодаря этому вмешательству ситуация в стране стала хоть в какой-то степени контролируемой[115]115
  См.: The Blue Helmets: a Review ofUnited Nations Peacekeeping. New York, 1996. P. 28.


[Закрыть].

Безусловно, конкретные формы и методы участия ООН в миротворческих операциях требуют более детальной проработки и совершенствования. В условиях трансформации биполярной системы международных отношений и образовавшегося «вакуума силы», эффективно функционирующая структура по предотвращению, раннему предупреждению и разблокированию конфликтов под эгидой ООН должна стать надежной гарантией безопасности для государств, не обладающих значительным военным потенциалом. Главная задача состоит сегодня в координации усилий ООН и региональных межгосударственных структур для современного предупреждения и деблокирования кризисов. В африканском контексте основой этой структуры может и должна стать Организация Африканского Единства.

В Уставе ООН не предусмотрено положение о том, что руководство и управление вооруженных сил по поддержанию мира регионального характера должно осуществляться самими региональными организациями. Однако все миротворческие операции по поддержанию мира, как миротворческие операции ООН, так и региональные, находятся под руководством Совета Безопасности – главного органа ООН, ответственного за поддержание международного мира и безопасности.

Опыт показывает, что миротворческие операции, проводимые в рамках ЭКОВАС, силы под названием «ЭКОМОГ» на западе Африки являются важным шагом для предотвращения конфликтов в этом субрегионе. Создание межафриканских сил могло бы играть гораздо более значительную роль, чем ЭКОМОГ[116]116
  См.: Nathan L. Towards a conference on security, stability, development and cooperation in Africa. Belleville, 1992. P. 5–28.


[Закрыть].

Мы остановились только на самых важных аспектах проблемы определения статуса международных вооруженных сил, применяемых в операциях по поддержанию мира и выработки нормативных и институционных механизмов защиты гражданского и военного персонала, входящего в вышеназванные вооруженные силы. Ряд вопросов, например, средства и методы, которые должны применяться вооруженными силами ООН при проведении операций по поддержанию мира, роль и место вооруженных сил ООН в политическом урегулировании вооруженных конфликтов, заслуживают отдельного тщательного исследования.

В настоящее время важное значение, придаваемое участию вооруженных сил ООН в операциях по поддержанию мира и созданию условий для политического урегулирования, делает необходимым тесное международное сотрудничество в этой области, в том числе и на региональном уровне. Такое сотрудничество должно быть важным фактором международных отношений и одним из компонентов всеобщей безопасности.

Созданная система поддержания мира в зонах конфликтов является целостным организмом и включает в себя следующие компоненты: Устав ООН и Уставы международных региональных организаций как правовая основа системы, Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, главные органы международных региональных организаций как институционная основа системы, а также вооруженные силы государств – членов ООН и международных региональных организаций, предоставляемые для проведения операций по поддержанию мира. В данную систему необходимо включить такой важный элемент, как политика по поддержанию мира и мирному строительству в зонах конфликтов, под которой следует понимать набор определенных средств и методов, применяемых в ходе операций, а также ответственность государств за нарушение норм международного права, применяемого для регулирования всех аспектов деятельности вооруженных сил ООН при проведении операций по поддержанию мира и мирному строительству.

Концепция операций по поддержанию мира эволюционирует. Если первоначально вооруженные силы ООН выполняли функцию разъединения конфликтующих сторон и контроля за прекращением огня, не принимая непосредственного участия в конфликте, связанного с применением оружия, то в настоящее время они не только применяют оружие в конфликте, но выполняют также полицейские функции, создавая благоприятные условия для политического урегулирования конфликта.

Опыт проведения операций по поддержанию мира показывает определенные недостатки системы, которые могут быть устранены, а система улучшена. В частности, правильным представляется шаг в направлении создания региональных миротворческих сил с функцией быстрого реагирования. Последнее особенно важно, поскольку в современных условиях очень часто для предотвращения серьезных последствий конфликта и устранения угрозы международному миру и безопасности в целом или в отдельном регионе требуется «иметь под рукой» силы, которые могли бы быть размещены, по компетентному решению уполномоченного органа международной организации, в зоне обострившегося конфликта в течение очень короткого промежутка времени. Осознание данной проблемы материализуется в концепции миротворческих сил регионального характера. Примером могут служить Европа, Африка, СНГ, где либо уже имеются либо формируются вооруженные силы быстрого реагирования, состоящие из воинских контингентов государств – членов международной региональной организации.

Но подобные эволюционные изменения не решают одной чрезвычайно важной проблемы, проблемы защиты гражданского и военного персонала международных вооруженных сил. Доктринальная позиция, что международные организации не являются субъектами права вооруженных конфликтов, основанная на том, что вооруженные конфликты ведутся государствами или нациями, борющимися за свою независимость, а не международными межправительственными организациями, привела к относительной незащищенности вооруженных сил, действовавших в зонах конфликтов под флагом организации и ставила целый ряд вопросов относительно средств и методов, которые вышеназванные силы могли применять, не опасаясь обвинений в нарушении тех или иных норм. Решение данной проблемы возможно на основе понимания всеми участниками международного сообщества или подавляющим его большинством того факта, что нормы международного гуманитарного права должны применяться к международным вооруженным силам. Специфика их статуса и задачи также требует самостоятельной подсистемы норм. Прежде всего, имеется в виду необходимость выработки и принятия Третьего Дополнительного протокола к Женевским конвенциям 1949 г. о защите жертв войны, который бы в максимально возможной степени нормативно отразил бы специфику статуса международных вооруженных сил и тех задач, которые ставит перед ними международное сообщество.

Анализируемые проблемы тесно связаны с проблемой гуманитарной интервенции. Не все здесь однозначно. Критики концепции гуманитарной интервенции выдвигают два тезиса в обоснование своих взглядов: 1. Гуманитарная интервенция нарушает принцип суверенитета государств; 2. Гуманитарные интервенции могут нести в себе потенциальную угрозу международному миру и безопасности. Принимая во внимание данную точку зрения и понимая опасения ее авторов, хотелось бы отметить, что обвинения в нарушении суверенитета государств и увеличении риска разрастания конфликта могут быть сняты только в том случае, если будет создан действительно надежный механизм контроля за гуманитарной интервенцией или, как минимум, строго будут соблюдаться положения Устава ООН и международных региональных организаций, которые регулируют порядок и условия принятия таких серьезных решений, от которых действительно зависит состояние международного мира и безопасности. Как показывает опыт последних лет, имеется в виду прежде всего конфликт в Персидском заливе и Югославии, международные организации далеко не всегда строго, последовательно и добросовестно выполняют положения уставов международных организаций при принятии столь серьезных решений.

В последнее время в подходах международных организаций (ООН, ОБСЕ, НАТО) к операциям по установлению и поддержанию мира появился ряд тенденций, которые обобщенно состоят в признании за международным сообществом права и обязанности принимать на себя ответственность за обеспечение всеми средствами, включая силовые, мира, правопорядка и безопасности граждан в тех государствах, в которых по каким-либо причинам эти фундаментальные условия жизни не могут быть обеспечены национальными средствами.

Так, теперь в практике ООН считается нормальным привлечение вооруженных сил на любых этапах конфликта, в том числе и без согласования с конфликтующими сторонами (хотя и по мандату международных организаций) для выполнения превентивных, посреднических, гуманитарных и иных функций в конфликтном регионе.

В настоящее время вооруженные силы ООН, вопреки бытовавшим ранее критериям, в ряде миротворческих операций (в бывшей Югославии, Сомали) использовали не только легкое, но и тяжелое вооружение, бронетехнику и авиацию. Если ранее мандатом ООН предписывалось строго ограничивать применение силы самообороной, то сейчас начинают практиковаться формулировки в том числе «превентивной обороны», «преследования» и «вытеснения» сопротивляющихся группировок, превентивного размещения вооруженных сил и «превентивной демонстрации силы» в международных вооруженных конфликтах.

В настоящее время в ООН происходит активная проработка новых подходов к формированию воинских контингентов для выполнения миротворческих задач. Так, согласно одной из предложенных концепций прорабатывается идея формирования постоянного военного контингента (силы быстрого реагирования) в распоряжении ООН на основании ст. 43 Устава. В соответствии с ней государства – члены ООН могут предоставлять национальные вооруженные силы, помощь и соответствующие средства обеспечения в распоряжение Совета Безопасности как на периодической, так и на постоянной основе. Однако аргументация против выделения контингентов в постоянные международные силы повышенной готовности под эгидой ООН сводится главным образом к двум сторонам: финансовой (содержание одной бригады, по их расчетам, может составлять до 300 млн долларов в год) и военной – не всех устраивает ныне существующая система управления миротворческими контингентами.

Другая идея, предлагаемая военными экспертами, состоит в возможности создания в структуре ООН вооруженного контингента, так называемых «резервных сил». Предлагаемая концепция основана на соглашениях с государствами – членами ООН, которые предоставляют войска, ресурсы и технические средства в согласованные сроки реагирования (в идеале – от 7 до 14 дней). В период нахождения «резервных сил» на территории своих стран ответственность за них продолжают нести соответствующие правительства. Их подготовка осуществляется за счет национальных средств.

Решение на проведение операции принимается Советом Безопасности (в виде исключения – Генеральной Ассамблеей) в тех случаях, когда политические, экономические, дипломатические и иные меры, направленные на поддержание международного мира и безопасности в том или ином районе, оказываются неэффективными. Предложение о подготовке операции может выдвигаться одним или несколькими государствами – членами ООН или ее Генеральным секретарем.

Согласно статье 24 Устава ООН на Совет Безопасности возложена главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности. Он является единственным органом ООН, который обладает правом предпринимать действия, превентивные или принудительные, от имени ООН, в том числе с применением объединенных вооруженных сил государств – членов ООН.

Устав ООН устанавливает, что такие силы могут применяться в случае угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии для поддержания или восстановления международного мира и безопасности «не иначе, как в общих интересах», в исключительных случаях, когда другие меры могут оказаться или уже оказались недостаточными и не должны использоваться в целях, противоречащих Уставу.

В статье 43 определяется порядок предоставления членами ООН в распоряжение Совета Безопасности необходимых вооруженных сил, помощи, средств обслуживания: на основе особого соглашения или соглашений, заключаемых Советом с государствами – членами ООН, с последующей их ратификацией; по требованию Совета Безопасности, то есть на основе его решения. Совет Безопасности должен решать все вопросы, связанные с созданием и применением вооруженных сил, опираясь на помощь и рекомендации Военно-штабного комитета (ВШК), состоящего из начальников штабов постоянных членов Совета или их представителей (ст. 47). Однако ни ст. 43, ни ст. 47 так и не были введены в действие из-за разногласий между постоянными членами Совета. Это привело к фактическому прекращению деятельности ВШК с 1947 г. и к импровизационной практике ООН в области создания и применения вооруженных сил. В настоящее время все вопросы, связанные с планированием, подготовкой и проведением операций по поддержанию мира под эгидой ООН, возложены на Секретариат, где ключевую роль на этом направлении играет созданный в 1992 г. Департамент по операциям по поддержанию мира (DPKO).