Текст книги "Избранные труды"

Государственно-правовое регулирование противодействия коррупции (международно– и национально-правовые аспекты)[117]117
  Пиджаков А. Ю. Государственно-правовое регулирование противодействия коррупции (международно– и национально-правовые аспекты). СПб.: СПбГУГА, 2009.


[Закрыть]

Когда-то борьба с коррупцией считалась проблемой отдельных стран, а сейчас она стала делом международного сообщества, которое дополняет усилия отдельных правительств и способствует осуществлению их конкретных мер.

В прошлом коррупцию считали настолько живучим явлением, что противодействовать ей было практически бессмысленно. Однако в последние 15 лет международное сообщество стало свидетелем заметных и позитивных перемен в сфере глобальной борьбы с коррупцией. До этого страны неохотно говорили о коррупции и считали ее исключительно внутренней проблемой. Но в настоящее время действуют многочисленные организации и приведены в действие многосторонние соглашения, специально созданные для решения проблемы коррупции. Пятнадцать лет назад страны разрешали при определении налогов учитывать взятки, уплаченные иностранным чиновникам. Сегодня все больше и больше государств сотрудничает в преследовании тех, кто дает и берет взятки. Пятнадцать лет назад некоторые ошибочно утверждали, что коррупция действительно допускается в определенных культурах и что она активизирует предпринимательскую деятельность в развивающихся странах. Сегодня никто не осмелился бы выступать с подобными заявлениями.

С 1996 г. международные антикоррупционные соглашения усиливают политические обязательства по борьбе с коррупцией и определяют основополагающие международные нормы и процедуры противодействия коррупции. Борьба с коррупцией некогда считалась вотчиной отдельных правительств. Сейчас же, отчасти благодаря антикоррупционным соглашениям, которые все чаще и чаще подкрепляются политической волей, все убеждены в том, что международное сообщество может дополнить усилия правительств в области борьбы с коррупцией и что международное сообщество по-настоящему заинтересовано в том, чтобы коррупции противодействовали как на местах, так и в глобальном масштабе.

Разрабатывая соглашения о механизмах борьбы с коррупцией, международное сообщество открывает двери более тесному многостороннему и двустороннему сотрудничеству в важнейших вопросах, которые до сих пор традиционно рассматривались как вопросы, имеющие только «локальное значение». Это, в свою очередь, стимулирует обмен передовым опытом, укрепляет доверие и отношения между сотрудничающими странами и, в конечном счете, повышает эффективность двусторонних и многосторонних мероприятий и программ содействия развитию.

Принципы борьбы с коррупцией сводятся воедино. Многосторонние антикоррупционные соглашения сводят воедино принципы борьбы с коррупцией, признанные всем международным сообществом, и официально закрепляют обязательство правительства выполнять эти принципы. Эти принципы, воплощенные недавно в Конвенции ООН против коррупции, выходят за рамки призывов к правительствам преследовать различные виды коррупции в уголовном порядке. В них отражается признание того факта, что борьба с коррупцией требует согласованных действий на многих фронтах.

Эти соглашения относятся к одному или нескольким направлениям борьбы с коррупцией, включая следующие:

Правоохранительная деятельность. Беспристрастные следственные, прокурорские и судебные органы играют ключевую роль в эффективном раскрытии и преследовании коррупции на государственном уровне. В этом смысле они обязывают правительства формировать действенные уголовные законы, санкции и правоохранительные органы для выявления и пресечения взяток и других коррупционных действий.

Предупреждение коррупции в государственном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения обязывают правительства принимать широкие меры для предупреждения коррупции. В их число входят поддержание высоких стандартов поведения для государственных служащих, создание прозрачных систем закупок и финансового управления, недопущение конфликтов интересов, требование финансового раскрытия личных активов, защита лиц, сообщающих о нарушениях, формирование эффективных систем и процедур подотчетности внутри и вне органов власти, предоставление доступа к правительственной информации.

Предупреждение коррупции в частном секторе. Многие международные антикоррупционные соглашения также обязывают правительства принимать меры, конструктивно влияющие на поведение частного сектора, в том числе внедрять эффективные системы регулирования для того, чтобы помешать сокрытию незаконных выплат или взяток в счетах компаний, не допустить мошенничества со стороны корпораций, а также запретить налоговые льготы за уплату взяток.

Механизмы контроля. Ряд многосторонних антикоррупционных документов предусматривают механизмы анализа и оценки их выполнения, что способствует международному сотрудничеству и технической помощи в устранении недостатков. В настоящее время действуют четыре механизма взаимной оценки мер по борьбе с коррупцией, которые требуют, чтобы стороны анализировали работу друг друга. Это Контрольный механизм Организации американских государств, Группа государств Совета Европы против коррупции, Рабочая группа по взяткам при Организации экономического сотрудничества и развития и Антикоррупционная инициатива Пакта стабильности.

В настоящее время общепризнанно, что ни отдельные страны, ни международные организации не могут справиться с коррупцией самостоятельно, без помощи друг другу. Победить коррупцию в отдельной стране почти невозможно, так как сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Даже если и существует политическая воля к подавлению коррупции, недостаток практического опыта, информации и финансовых ресурсов снижает ее эффективность. Интернациональные организации – такие как Организация Объединенных Наций, Европейский союз, Всемирный банк и др. – активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они с их опытными штатами, информированностью и большими финансами не могут успешно противостоять коррупции в какой-либо стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему данная проблема может быть разрешена только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями.

Международно-правовое регулирование борьбы с коррупцией осуществляется на универсальном, региональном и двустороннем уровнях.

Значительное внимание проблеме коррупции уделяет Организация Объединенных Наций. В рамках Глобальной программы ООН по борьбе с коррупцией оказывается помощь странам в ее выявлении, предупреждении и пресечении. Согласно программе, цель любой национальной программы состоит в том, чтобы, во-первых, повысить риск и издержки коррумпированности; во-вторых, создать такую атмосферу неподкупности, которая изменила бы правила игры и поведение ее участников; в-третьих, обеспечить в конечном счете соблюдение законности. В частности, в рамках программы разрабатываются механизмы, содействующие большей прозрачности и отчетности в области государственных закупок и международных коммерческих сделок.

Реагируя на проблемы, которые вызывает коррупция, ООН принимает соответствующие документы в этой сфере. В 1990 г. была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления». В 1996 г. появилась резолюция «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями. В этой связи так же известна Декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 г.[118]118
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 122–125.


[Закрыть] В рамках ООН принят «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 г.), который предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц[119]119
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 126–128.


[Закрыть].

Таким образом, ООН признала международный характер проблемы коррупции и пытается найти общеприемлемые формы и методы купирования этого явления. Однако все вышеперечисленные документы носят рекомендательный характер и фактически не влияют на решение проблемы, но играют важную роль в формировании норм международного права относительно рассматриваемого вопроса, а также способны влиять на нормы внутреннего права государств.

Все большее влияние на преодоление коррупции в целом ряде государств оказывают международные правовые акты. Так, в Международном кодексе поведения государственных служащих, утвержденном резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 1996 г., установлено, что государственная служба должна быть основана на доверии и подразумевает обязанность действовать в публичных интересах. Государственные служащие должны стремиться к тому, чтобы исполнять свои обязанности эффективно, действенно, честно и в соответствии с законами или административными актами. Они должны всегда обеспечивать эффективное и действенное использование тех публичных средств, которые находятся под их контролем. Государственные служащие должны быть внимательными и честными при исполнении своих функций, прежде всего в отношениях с общественностью. При этом особо выделены конфликт интересов и дисквалификация, недопустимость принятия подарков и других ценностей, сохранение конфиденциальной информации.

На универсальном уровне особое внимание противодействию этому общественно опасному явлению уделяется в Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.[120]120
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 7–45.


[Закрыть] Конвенция явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение.

Конвенция ООН дает понятие уголовно наказуемой коррупции. В ней (в ст. 8) также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц для обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов[121]121
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 12–13.


[Закрыть].

Генеральная Ассамблея ООН 4 декабря 2001 г. приняла резолюцию 55/61 «Эффективный международно-правовой документ против коррупции» (по Докладу Третьего комитета (А/55/593))[122]122
  См.: Ромашев Ю. С. Международно-правовые основы борьбы с преступностью: В 2 т. Т. 2. М.: Национальный институт бизнеса, 2006. С. 117.


[Закрыть]. В данном документе Генеральная Ассамблея признала целесообразность разработки эффективного международно-правового документа против коррупции, независимого от Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности.

Вопросам борьбы с коррупцией посвящены такие документы, принятые в рамках ООН, как Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (Резолюция ГА ООН 51/59, приложение), Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (Резолюция ГА ООН 51/191, приложение), резолюция ГА ООН 54/128, в которой Генеральная Ассамблея поддержала выводы и рекомендации Совещания Группы экспертов по проблеме коррупции и ее финансовым каналам, состоявшегося в Париже с 30 марта по 1 апреля 1999 г. (E/CN.15/1999/10, пункты 1-14).

Самое всеобъемлющее и применяемое в глобальном масштабе соглашение на данный момент было выработано под эгидой ООН. Более 130 стран участвовало в двухлетних переговорах по Конвенции ООН против коррупции, которая вступила в силу в декабре 2005 г. Она охватывает все вышеупомянутые направления действий и впервые создает основу для сотрудничества в делах по восстановлению активов. Она также приближается к тому, чтобы стать первым, поистине глобально применяемым международным соглашением о борьбе с коррупцией.

12 декабря 2003 г. в Мериде (Мексика) на политической конференции высокого уровня была подписана Конвенция Организации Объединенных Наций «Против коррупции» (Принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.)[123]123
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 46–104.


[Закрыть].

Общей целью данной Конвенции является предупреждение и искоренение коррупции путем укрепления международного сотрудничества и оказания государствам-членам технической помощи в этой сфере[124]124
  Подробнее см.: Ромашев Ю. С. Международно-правовые основы борьбы с преступностью: В 2 т. Т. 2. М.: Национальный институт бизнеса. 2006. С. 117–152.


[Закрыть]. Активная работа по разработке настоящей Конвенции началась сразу же после принятия другой глобальной Конвенции ООН – «Против транснациональной организованной преступности». Специальный комитет получил соответствующий мандат на разработку международно-правового документа против коррупции на основании резолюций Генеральной Ассамблеи ООН 55/61 от 4 декабря 2000 г. и 55/260 от 31 января 2002 г.[125]125
  См.: Камынин И. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества // Российская юстиция. 2004. № 4. С. 14.


[Закрыть]

Структура новой Конвенции традиционна для международных документов подобного рода. Она состоит из преамбулы и восьми разделов (глав), каждый из которых посвящен самостоятельным аспектам борьбы с коррупцией. Для более точного восприятия содержания новой Конвенции и основных ее концептуальных положений лучше всего начать ее рассмотрение с ее конкретных глав.

В преамбуле описываются негативные последствия от коррупции, ее влияние на различные институты государственной власти, уровень социально-экономического развития стран, социальные и демократические ценности, сделан анализ существования тесной корреляции между коррупцией и иными формами организованной преступности, а также указаны международно-правовые источники, послужившие основой для подготовки этой Конвенции.

Важным шагом на пути развития международного сотрудничества в области борьбы с коррупцией является признание того факта, что коррупция имеет самое непосредственное отношение к отмыванию незаконных денежных средств. Указанный вывод в определенной степени повторяет соответствующие положения Конвенции Совета Европы от 27 января 1999 г. об уголовной ответственности за коррупцию (Criminal Law Convention on Corruption), в которой впервые подчеркивалась тесная связь между указанными явлениями. Однако новый международный документ в этом вопросе идет дальше, указывая случаи существования крупной коррупции с утечкой капитала и основных финансовых ресурсов из страны их происхождения. Такое понимание проблемы диктует необходимость принятия совместных мер с целью возврата незаконно перемещенных средств от коррупции в страны их происхождения, что в дальнейшем должно найти отражение в последующих разделах Конвенции. Причем конфискация незаконной прибыли у лица будет приравнена к международной правоохранительной санкции в рамках возможных внутренних и международных расследований.

Указанным обстоятельством меры, направленные на борьбу с коррупцией, не исчерпываются. Исходя из провозглашенного принципа справедливости, Конвенция предполагает возврат незаконных активов потерпевшим от преступлений либо иным законным собственникам.

Некоторые понятия международного права отнесены к категории так называемых этических принципов. Среди них следует назвать такие, как: справедливость и равенство перед законом, обеспечение открытости при управлении публичными делами, честность и неподкупность.

В преамбуле изложены основные международные документы, действующие в сфере борьбы с коррупцией, которые учитывались экспертами в ходе подготовки текста Конвенции. К сожалению, некоторые существенные международные источники по непонятным нам причинам не вошли в указанный список. Например, на основании Резолюции (97) 24 Комитета министров Совета Европы от 6 ноября 1997 г. на состоявшейся 101-й сессии утверждены двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией. Многие европейские страны поддержали данные принципы и активно используют их в своем национальном законодательстве.

Такого же пристального внимания заслуживают специальная резолюция ООН «Коррупция среди чиновников» (Corruption in Public Authorities), принятая в 1990 г. на 8-м конгрессе по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями, а равно ряд документов, принятых в 1995 г. на 9-м конгрессе ООН в Каире[126]126
  См.: Камынин И. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества // Российская юстиция. 2004. № 4. С. 14–15.


[Закрыть].

Глава 1 названа «Общие положения» и включает в себя нормы, раскрывающие цели настоящей Конвенции, а также содержащие довольно объемный понятийный аппарат.

Как это и положено в международных документах подобного уровня, центральное место в нем должна была занять дефиниция «коррупции». Вокруг данного определения велись наиболее ожесточенные споры. Эксперт от Франции, например, заявил, что предложенная дефиниция носит явно догматический характер, не учитывает особенностей национального языка и перевода. С этим аргументом трудно не согласиться. Так, если в английском варианте под «коррупцией» понимается мздоимство, то французы ассоциируют данное явление со взяточничеством либо подкупом[127]127
  См.: Камынин И. Конвенция ООН против коррупции: новые контуры международного сотрудничества // Российская юстиция. 2004. № 4. С. 15.


[Закрыть]. В итоге было принято решение не вводить указанное понятие в текст Конвенции.

Глава 2 названа «Меры по предупреждению коррупции» и занимает центральное место в самой Конвенции. В этом разделе впервые на столь высоком международном уровне сделана попытка определить существо и содержание политики предупреждения и противодействия коррупции. В отличие о набора отдельных мер, направленных против коррупции, политика предупреждения и противодействия коррупции подразумевает активное государственное участие и является более точным и всеобъемлющим инструментом в борьбе с этим общественно опасным явлением. Данная политика строится с учетом оптимальных видов практики, направленных на предупреждение коррупции и возможности поддержания стандартов публичного аудита.

Предотвращению конфликта интересов служат положения Конвенции о порядке принятия и издания кодекса поведения публичных должностных лиц (стандартов поведения). Отдельные основополагающие принципы таких стандартов должны учитываться странами-участницами при разработке своего законодательства.

На первой сессии Группы Совета Европы по проблемам коррупции (Страсбург, 22–24 февраля 1995 г.) коррупция была определена как «подкуп (взятка), а равно любое иное поведение в отношении лиц, наделенных полномочиями в государственном или частном секторе, которое нарушает обязанности, вытекающие из этого статуса должностного лица, лица, работающего в частном секторе, независимого агента, либо других отношений такого рода, и имеющего целью получение каких бы то ни было ненадлежащих преимуществ для себя или иных лиц»[128]128
  Швец Е. В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств – членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. 2000. № 7.


[Закрыть]. В данном определении в сферу субъектов коррупции попадает и лицо, склоняющее к совершению таких действий.

На региональном уровне также предпринимаются активные усилия в данной сфере. Так, в рамках Совета Европы была заключена Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.)[129]129
  См.: Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. документов / Сост. B. C. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2009. С. 297–315.


[Закрыть]. Конвенция значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне. Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа – взяточничества: получения взятки и дачи взятки. Конкретизация происходит по субъекту, в отношении национальных государственных должностных лиц, членов национальных государственных собраний, иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний, представителей частного сектора, должностных лиц международных организаций, членов международных парламентских собраний, судей и должностных лиц международных судов. В числе такого рода преступных деяний Конвенция предусматривает также использование служебного положения в корыстных целях, отмывание доходов от преступлений, связанных с коррупцией, и преступления, касающиеся операций со счетами.

Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 г. была принята Программа действий по борьбе с коррупцией, разработанная в соответствии с рекомендациями 19-й Конференции министров юстиции европейских стран (Валетта, 1994 г.).

В рамках Совета Европы были также разработаны: Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятую Комитетом министров Совета Европы 4 ноября 1999 г.,[130]130
  См.: Council of Europe, European Treaty Series, № 174.


[Закрыть] Типовой кодекс поведения государственных должностных лиц, принятый Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.[131]131
  См.: E/CN. 15/1999/10, Official Gazette of the Council of Europe: Committee of Ministers part-volume, No. V – May 2000, recommendation R (2000) 10.


[Закрыть]

В рамках Европейского союза 26 мая 1997 г. была принята Конвенция о борьбе с коррупцией, затрагивающей должностных лиц Европейских сообществ или должностных лиц государств – членов Европейского союза. Кроме того, Советом Европейского союза 22 декабря 1998 г. были приняты Объединенные меры по борьбе с коррупцией в частном секторе[132]132
  См.: Official Journal of European Communities, No. L. 358, 31 December 1998.


[Закрыть].

В ноябре 1996 г. Комитет министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией. В рамках данной Программы были подготовлены две конвенции – Уголовно-правовая Конвенция о коррупции и Гражданско-правовая Конвенция о коррупции. В официальных текстах на английском языке – «Criminal Law Convention on Corruption» (ETS N 173), «Civil Law Convention on Corruption» (ETS N 174).

Гражданско-правовая Конвенция о коррупции – первая попытка установить в рамках Совета Европы общие международные правила гражданско-правового, гражданско-процессуального характера в контексте борьбы с коррупцией.

Конвенция состоит из преамбулы и трех глав: «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне», «Международное сотрудничество и контроль за исполнением», «Заключительные положения».

Конвенция формулирует развернутое определение коррупции: «Для целей настоящей Конвенции «коррупция» означает требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или опосредованно, взятки или любого другого недолжного преимущества или возможность этого, которое приводит к нарушению надлежащего исполнения обязанностей или поведения, требуемых от лица, получившего взятку, недолжное преимущество или возможность этого» (статья 2). Такое определение представляется более удачным, чем текст соответствующего положения проекта Федерального закона «О борьбе с коррупцией».

В Конвенции затронуты следующие основные аспекты:

– гражданско-правовая ответственность за ущерб, причиненный коррупционными действиями, в том числе ответственность государства, в случае причинения ущерба действиями государственных служащих, при исполнении последними их должностных обязанностей;

– возмещение ущерба, причиненного коррупционными действиями (которое может покрывать материальный ущерб, неполученные доходы и моральный вред);

– сроки исковой давности по требованиям о возмещении ущерба, причиненного коррупционными действиями;

– недействительность договоров или контрактов, связанных с коррупцией;

– защита работников, которые сообщили о своих обоснованных подозрениях в совершении коррупционных действий;

– прозрачность и аккуратность финансовой отчетности и аудита;

– эффективные процедуры собирания доказательств;

– вынесение судебных распоряжений, необходимых для охраны прав и интересов сторон в ходе рассмотрения в суде дел, связанных с коррупционными действиями;

– сотрудничество по вопросам, связанным с гражданским судопроизводством по делам о коррупции: предоставление документов, получение доказательств за рубежом, разграничение юрисдикции, признание и исполнение иностранных судебных решений, признание и взыскание судебных издержек, в соответствии с положениями международных документов о международном сотрудничестве по гражданско-правовым и хозяйственным вопросам, сторонами которых они являются, и их внутренним правом.

Любое государство, которое подписало или присоединилось к Конвенции, к моменту вступления для него в силу Конвенции автоматически становится членом Группы государств против коррупции (ГРЕКО). ГРЕКО осуществляет контроль за исполнением данной Конвенции, руководящих принципов борьбы с коррупцией и других соглашений или правовых документов, принятых Советом Европы в соответствии с Программой действий против коррупции.

Совет Европы проявил заинтересованность в международной борьбе против коррупции, поскольку очевидной является исходящая от нее угроза не только международной торговле или международным финансовым интересам, но и основным принципам организации, а именно: верховенству права, стабильности демократических институтов, правам человека, социальному и экономическому прогрессу. Это связано также с тем, что борьба с коррупцией – предмет, пригодный, по мнению экспертов, для международно-правового сотрудничества: с этой проблемой так или иначе сталкиваются практически все государства – члены Совета Европы, и нередко здесь проявляются транснациональные элементы.

Продолжительные дискуссии позволили выработать подход Совета Европы к проблеме коррупции, который стал определяться «междисциплинарным» характером этого явления: оно может одновременно рассматриваться с точки зрения уголовного, гражданского и административного права.

В соответствии с решениями и резолюциями конференций министров европейских стран 1994 г. (Мальта), 1997 г. (Чехия) и 1999 г. (Молдова), а также с Программой действий против коррупции, принятой Комитетом министров Совета Европы в ноябре 1996 г., осуществление политики, нацеленной на защиту общества от коррупции, становится первоочередной задачей и придает определенную направленность работе по содействию в осуществлении борьбы с коррупцией на региональном и национальном уровнях.

Широко признано, что коррупция негативно влияет на международную торговлю, препятствуя применению правил конкуренции и осложняя функционирование рыночной экономики. Существенным является и то, что государство смогло бы привлечь к ответственности за коррупцию свои национальные компании, входящие в состав транснациональных компаний, если бы другие страны приняли на себя такие же обязательства. С другой стороны, для того чтобы избежать создания помех для национальных компаний нескольких договаривающихся сторон, осуществляющих по смыслу конвенций надлежащую деятельность, конвенции требуют отражения их положений в национальном законодательстве одновременно как можно большего числа государств.

Конвенция 1998 г. имеет традиционную для международного договора структуру (преамбула и 5 глав). Первая глава – «Использование терминов» – содержит определения понятий «публичное должностное лицо», «судья», «юридическое лицо». Во второй главе – «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне» – рассматриваются виды преступных деяний, связанных с коррупцией, а также вопросы сотрудничества национальных органов, защиты свидетелей, сбора доказательств, конфискации доходов и т. п. Третья глава посвящена контролю за выполнением Конвенции. Четвертая глава затрагивает аспекты международного сотрудничества государств – участников Конвенции (взаимная помощь, выдача, обмен информацией и др.). Пятая глава названа «Заключительные положения» (подписание и вступление в силу, присоединение к Конвенции, оговорки и поправки, урегулирование споров и др.). Конвенция 1999 г. также имеет преамбулу и следующие главы: первая – «Меры, которые должны быть приняты на национальном уровне», вторая – «Международное сотрудничество и контроль за выполнением» и третья – «Заключительные положения».

Следует остановиться на основных понятиях, содержащихся в рассматриваемых Конвенциях, в частности понятиях «коррупция» и «преступления, связанные с коррупцией».

В ходе подготовительной работы по определению подхода к разделению конвенций на уголовно-правовую и гражданско-правовую эксперты Совета Европы разработали предварительное общее определение коррупции. Согласно этому определению под коррупцией понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица.

Особое место в подготовке конвенций было уделено формулировкам понятий «коррупция», использованным в документах других международных организаций, таких как Конвенция Европейского союза о борьбе против коррупции должностных лиц Европейского сообщества и должностных лиц государств – членов Европейского союза от 26 мая 1997 г. и Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок от 17 декабря 1997 г.

Поскольку выявилось, что на сегодняшний день в определении коррупции нет полной ясности и правовой точности, было признано целесообразным рассматривать в Конвенции 1998 г. понятие коррупции исходя из внутреннего законодательства государств-участников, а в Конвенции 1999 г. дать определение коррупции только для целей Конвенции.

Действительно, коррупция, как отмечает В. В. Лунеев, сегодня является скорее не правовым, а синтетическим социальным или криминологическим понятием, поэтому ее необходимо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов деяний[133]133
  См.: Лунеев В. В. Преступность XX веке. Мировые, региональные и российские тенденции. М., 1999. С. 271.


[Закрыть].

Именно поэтому в Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1998 г. единое определение коррупции не приводится, а рассматриваются некоторые преступные деяния, которые определены экспертами Совета Европы как «коррупционные преступления».

Практика последних лет показывает, что в процессе международного сотрудничества приходится сталкиваться с двумя видами трудностей при судебном преследовании, касающемся транснациональных коррупционных дел, в частности, в отношении подкупа иностранных публичных должностных лиц.

Один из них связан с определением коррупционного преступления, часто понимаемого неодинаково из-за различий понятия «публичных должностных лиц» в национальном праве разных стран.

Другая трудность обусловлена ограниченностью возможностей международного сотрудничества: из-за процедурных, а иногда и политических помех откладывается или осложняется судебное преследование за преступления такого рода. Стремясь гармонизировать определение коррупционных преступлений, государства – участники Конвенции должны соблюдать принцип, означающий, что деяние преследуется как по закону одного государства-участника, так и по закону другого государства-участника.

Для целей Конвенции 1998 г. понятие «публичное должностное лицо» определяется путем ссылки на определения «должностное лицо», «публичный служащий», «мэр», «министр» или «судья», существующие в национальном праве государства, в котором данное лицо осуществляет свои функции, и на то, как эти определения применяются в уголовном праве данного государства. При этом разработчики Конвенции хотели охватить все возможные категории должностных лиц, которые могут быть замешаны в подкупе. Однако это не обязательно означает, что государства должны пересмотреть определения должностного лица в национальном законодательстве. Договаривающиеся стороны принимают на себя обязательства по Конвенции только в той мере, которая совместима с их конституциями и фундаментальными принципами правовой системы, включая принцип федерализма, в тех случаях, где это необходимо.