Текст книги "Конституционное право России"

Основные направления совершенствования избирательной системы России

Ни у кого не вызывает сомнений, что избирательная система России нуждается в реформе, необходимость проведения которой достаточно убедительно высветили прошедшие выборы в Федеральное Собрание РФ и представительные органы государственной власти в субъектах Федерации. Несовершенство избирательной системы дополнительно породило и усилило никому не нужные политические коллизии, привело к неоправданным материально-финансовым затратам.

Федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О выборах Президента Российской Федерации» от 10 января 2003 г. не вносят принципиальных изменений в избирательную систему, за исключением федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г.

С чего начинать избирательную реформу? Если Президент, Госдума, парламентарии и Правительство действительно заинтересованы в демократизации и совершенствовании российской избирательной системы, то концепция реформы избирательной системы должна решить многие проблемы.

1. Самым идеальным вариантом проведения реформы избирательной системы было бы включение в Конституцию РФ поправки в виде самостоятельной гл. 3.1 под названием «Избирательная система», которая бы установила четкие рамки основополагающих ее положений. Однако с учетом существующих реалий в ближайшей перспективе сделать это невозможно. Но, несомненно, необходимо устранить положения, которые не отличаются совершенством.

2. Отказаться от лукавой классификации избирательной системы на мажоритарную и пропорциональную, которые в действительности являются методами, способами определения результатов голосования.

3. Устаревший стереотип четырех принципов избирательной системы со всей очевидностью неполно раскрывает ее демократизм. В законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…» выделить им самостоятельную главу, в которой в полном объеме назвать и раскрыть содержание принципов избирательной системы России. Они названы в тексте главы, но не как принципы.

4. Законы о выборах в Государственную Думу РФ и представительные органы государственной власти субъектов Федерации предусматривают петиционный порядок выдвижения кандидатов в депутаты, который сам по себе демократичен, но у нас усложнен необходимостью сбора весьма значительного количества подписей избирателей. Так, на выборах Президента РФ кандидату надо собрать 2 млн. подписей. Причем не более семи процентов в одном регионе. Такое количество подписей исключает возможность участия в выборах независимых кандидатов, которым физически и материально подобная процедура не под силу. На выборах в Государственную Думу РФ по партийным спискам – 200 тыс. подписей.

Закон о выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга требует собрать примерно 2 тысячи подписей избирателей. Очевидно, что у нас количество подписей надо определять не в процентах, а в равном небольшом количестве избирателей. С учетом политических реалий и вида выборного органа это количество может быть установлено от 10 до 100000 избирателей.

5. Ввести постоянные списки избирателей. Перед каждыми новыми выборами в них необходимо будет лишь вносить изменения в отношении лиц, убывших или прибывших, количество которых в большинстве избирательных участков весьма незначительно. В настоящее время на каждые выборы составляются новые списки избирателей, на что затрачивается много труда и средств.

6. Следует в законодательном порядке установить уголовную ответственность кандидатов и их доверенных лиц за подкуп избирателей. Так, на выборах в 1999 г. депутатов Государственной Думы РФ, в 1998 г. на выборах депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга некоторые кандидаты-бизнесмены одаряли своих избирателей бананами, апельсинами, осуществляли торговлю с машин мясными продуктами по сниженным ценам. Некоторые нечистоплотные кандидаты и их доверенные лица в день выборов «подбивали» малоимущих избирателей голосовать за того или иного кандидата, отвозили их на автобусах в столовые, бесплатно кормили, после чего привозили для голосования в участковые избирательные комиссии. На этих же выборах даже была установлена такса за каждую подпись избирателя в зависимости от представительного органа, кандидата и избирательного блока. Впервые в нашей практике появились избиратели-вымогатели. Сложившаяся порочная практика настоятельно требует установления уголовной ответственности за подкуп избирателей. Во многих странах мира она введена. Например, в Японии после каждых парламентских выборов только к уголовной ответственности привлекаются от 1500 до 3000 человек. Пора и у нас наводить порядок пока не поздно.

7. Обязать кандидатов в депутаты заполнять декларацию о доходах и имущественном положении. В ст. 33 закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. говорится о необходимости представлять в соответствующую избирательную комиссию сведения о доходах и имуществе кандидатов в виде копии декларации о доходах гражданина. Но ничего не говорится о возможных последствиях, что имеет принципиальное значение. Так, например, один из кандидатов в депутаты Государственной Думы пятого созыва не сообщил о наличии у себя личного вертолета.[241]241
  Сидибе П. Забыть все // Российская газета. 2007. 23 октября.


[Закрыть] Тот же пробел имелся и в ст. 41 закона о выборах депутатов Госдумы от 20 декабря 2002 г. Думается, следует в законах особо оговорить, что в случае представления заведомо ложных сведений закрепить право за соответствующими избирательными комиссиями ставить вопрос в суде об аннулировании выдвижения таких кандидатов. Кроме того, обязать депутатов ежегодно представлять аналогичные документы, включая в них не только сведения об окладах, но и обо всех видах надбавок и иных денежных выплат.

8. В законодательном порядке обеспечить реальное равенство прав кандидатов в депутаты и депутатов однопорядковых представительных органов государственной власти. В ходе проведения избирательной кампании достаточно четко проявилось фактическое неравенство прав у кандидатов в депутаты. Как правило, кандидаты в депутаты, занимающие высокое должностное положение, и современные олигархи располагали большими возможностями в использовании средств массовой информации, наглядной агитации, определенных технических средств и т. д. Партии обвиняли друг друга в нарушении законов о выборах. Так, главы администраций в ряде регионов использовали для сбора подписей избирателей подчиненный аппарат, технику и автотранспорт. Многие кандидаты на выборные должности, занимая высокое должностное положение и возглавляя многие средства массовой информации, широко использовали их для предвыборной агитации. Выдвигавшиеся обвинения не были лишены оснований, каждый телезритель и читатель невооруженным глазом и невооруженным ухом мог убеждаться в этом почти ежедневно. К сожалению, просматривается тенденция к возрастанию неравноправия кандидатов в однопорядковые выборные органы, особенно финансового, технического и иного характера. Поэтому необходимо установить жесткий контроль за обеспечением равных возможностей участия кандидатов на выборах.

9. Обязать каждого кандидата в депутаты или на выборную должность составлять и делать достоянием гласности программу своей деятельности, а в случае избрания – ежегодно отчитываться перед избирателями о ходе ее реализации.

10. В ст. 29 закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан…» от 12 июня 2002 г. говорится о том, что не могут быть членами избирательных комиссий лица, «которые находятся в непосредственном подчинении у кандидатов». На практике такая формулировка толкуется явно ограничительно, к ним не относят вышестоящих начальников, что порождает коллизии и конфликты, думается, данная формулировка нуждается в расширительном толковании. Подчинение бывает непосредственное и опосредованное. То и другое может спровоцировать члена избирательной комиссии на действия в пользу или во вред кандидата. Поэтому статья закона нуждается в уточнении, из ее редакции исключить слово «непосредственное».

11. Упразднить институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

12. Отказаться от гарантированного представительства в них членов на основе предложений политических партий.

13. Ввести более жесткий контроль за порядком поступления и расходования средств избирательных фондов кандидатов, а также системой финансирования порядка организации и проведения выборов в целом.

14. Определить перечень конкретных издательско-полиграфических предприятий, изготавливающих агитационные материалы.

15. Предусмотреть санкции за изготовление агитационной и информационной продукции за пределами России.

16. В целях исключения возможности голосования подставных лиц списки избирателей уточнять за 3–5 дней до выборов в отношении лиц умерших и выбывших по иным причинам из избирательного участка.

17. Голосование должно осуществляться только по предъявлении паспорта, исключений не должно быть. Все граждане России обладают правом иметь паспорт.

18. Необходимо осуществлять постоянный контроль за личным голосованием. Никто не имеет права голосовать за другое лицо.

19. Действующие бюллетени для голосования провоцируют недобросовестных членов избирательной комиссии на злоупотребления, так как любой бюллетень легко превратить в «недействительный». Самый простой вариант решения этой проблемы вписывать в квадратики «за», «против» либо «да», «нет».

20. Криминальная приватизация собственности породила огромную армию коррумпированных чиновников всех уровней и рангов. Главная опасность заключается в том, что приватизация собственности перекинулась на «приватизацию власти». Не для кого не секрет, что преступность проникла во все структуры власти, не является исключением и выборные органы государственной власти. Вместо того, чтобы закрыть для криминала все «лазейки» в представительные органы государственной власти Государственная Дума России посредством выборов по спискам объединений, в которые можно включить от каждого объединения до 270 кандидатов на 225 мест, «открыла ворота» для проникновения мафиозных авторитетов и других авантюристов в Госдуму. В таком огромном списке весьма просто «затеряться» мафиози или иному проходимцу. Министерство внутренних дел неоднократно направляло в Государственную думу список депутатов, на которых в министерстве имеются материалы, изобличающие их в совершении различных уголовных деяний. Но ни к одному из них никаких мер принято не было. Проникновению криминала в Государственную Думу РФ настало время положить конец. С этой целью службы ФСБ и МВД должны тщательно проверять данные потенциальных кандидатов на победу. В случае установления ложных сведений предоставить право соответствующим комиссиям снимать с дистанции таких претендентов. Особое внимание уделить выявлению подставных лиц и их покровителей. При этом не для кого не секрет, что партийные босы часто знают их в лицо.

21. После завершения выборов протоколы избирательных комиссий и бюллетени проголосовавших избирателей не уничтожать до истечения срока полномочий избранного органа. Новые законы о выборах установили этот срок в один год.

22. В случае проведения выборов в один и тот же день не в один орган государственной власти установить запрет для кандидатов выдвигать себя синхронно в несколько органов государственной власти.

23. За ходом организации и проведения выборов осуществлять эффективный контроль (мониторинг). Однако международное наблюдение не делает чести государству. Оно может иметь место только на началах взаимности.

Предлагаемый перечень рекомендаций не претендует на исчерпывающий характер. Вместе с тем их реализация не потребует ни существенных материальных затрат, ни проведения значительных организационных мероприятий. Напротив, они в значительной мере удешевят и упростят выборы, создадут более благоприятные условия для выражения воли избирателей, и, в конечном счете, демократизм избирательной системы только выиграет.

Схемы к главе 6 «Избирательная система России»

Глава 7. Правовой статус депутата в России

Понятие правового статуса депутата

Под правовым статусом депутата следует понимать обусловленные социально-политической сущностью общества его права и обязанности, закрепленные нормами права и обеспеченные соответствующими гарантиями.

Социально-политическая природа депутатского мандата заключается в том, что, с одной стороны, депутат – полномочный представитель народа, с другой – представитель государственной власти, а с третьей – член коллегиального представительного органа. К сожалению, в текст нынешней Конституции РФ не попала глава о статусе депутата, так же как и об избирательной системе. Но из этого не следует делать вывода о том, что данные институты демократии утратили свое значение. Напротив, их роль и значение в период радикальных реформ резко возрастают. Приоритетными в деятельности депутатов должны быть интересы избирателей и государства, что предопределяет их место в системе демократии.

Несмотря на то, что основания и срок действия депутатского мандата не являются элементами правового статуса депутата, они имеют важнейшее значение, так как определяют временные пределы действия депутатского мандата. Не будь этих оснований, разговор о правовом статусе депутата вообще лишался бы смысла. Больше того, демократизм возникновения депутатского мандата – одна из важных характеристик сущности социально-политической природы правового статуса депутата в России.

Выборы в России являются непосредственным выражением суверенной воли народа, способом формирования на подлинно демократических началах представительных органов государственной власти. Именно, прежде всего через них многонациональный народ России осуществляет принадлежащую ему государственную власть.

Свободе волеизъявления избирателей корреспондирует добровольность принятия гражданином депутатского мандата. Законы о выборах требуют от каждого кандидата письменного заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу, и каждый кандидат в депутаты до выборов может снять свою кандидатуру, оформив свое желание в письменной форме. Практика знает случаи, когда этот вопрос решается в устной форме, что ничем не может быть оправдано.

Таким образом, в основе возникновения депутатского мандата лежат два основания:

1) волеизъявление избирателей;

2) добровольность принятия депутатского мандата.

Срок полномочий депутата начинается со дня избрания его и прекращается со дня начала работы представительного органа нового созыва.

В федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (в ред. федерального закона от 12 апреля 2007 года)[242]242
  СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1996. № 12. Ст. 1039, № 34. Ст. 4029; 1999. № 28. Ст. 3466; 2001. № 7. Ст. 614, № 32. Ст. 3317; 2002. № 28. Ст. 2785, № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160, № 27 (ч. 1). Ст. 2700, № 52 (ч. 1). Ст. 5038; 2004. № 17. Ст. 1588, № 25. Ст. 2484, № 35. Ст. 3607, № 51. Ст. 5128; 2005. № 19. Ст. 1749, № 30 (ч. 1). Ст. 3104; 2006. № 29. Ст. 3123, № 31 (ч. 1). Ст. 3427, 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 40, № 6. Ст. 683, № 10. Ст. 1151, № 16. Ст. 1828.


[Закрыть] названы весьма детально основания досрочного прекращения полномочий депутатов Госдумы в случаях:

– утраты депутатом гражданства РФ либо приобретения гражданства иностранного государства;

– вступления в законную силу обвинительного приговора в отношении депутата;

– признания депутата недееспособным на основании решения суда, вступившего в законную силу;

– признания депутата безвестно отсутствующим либо объявления его умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

– смерти депутата;

– письменного заявления депутата о сложении своих полномочий;

– поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, финансирование которой не противоречит требованиям закона;

– вхождения в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

– роспуска Государственной Думы (ст. 4).

Вместе с тем далеко не во всех избирательных законах и уставах эти вопросы четко прописаны.

Важными элементами правового статуса депутата являются:

1) императивность депутатского мандата;

2) функции депутатов;

3) права и обязанности депутатов;

4) гарантии депутатской деятельности.

Что такое «императивный мандат» и «свободный мандат» депутата?

До недавнего времени считалось общепризнанным, что императивный мандат депутата слагается из трех элементов: наказы, отчёты, отзыв. Этого стереотипа придерживаются и сейчас некоторые учёные России, а есть и такие, которые вообще отрицают императивный мандат. Впервые автор сформулировал иную концепцию императивного мандата в 1984 г.[243]243
  А. В.Зиновьев. Императивный характер депутатского мандата // Правоведение. 1984. № 1.


[Закрыть] и более основательно её исследовал в монографии «Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики)».[244]244
  Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики). СПб.: ЛГУ, 1987.


[Закрыть] Каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность. Ничего не скажешь! Даже не имеет права ставить вопрос перед партией и парламентом о лишении депутат мандата. У депутатов идеальный вариант работы – высоко оплачиваемое хобби и никакой ответственности.

Многие наши учёные и политики[245]245
  Мальцев Г., Экимов А. Будет ли у нас настоящий парламент? // Народный депутат. 1992. № 7. С. 28–29; Малько А., Синюков В. Право отзыва // Народный депутат. 1992. № 8.


[Закрыть] считают неприемлемым императивный мандат, утверждают, что это право становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата. Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты также оказывается давление, да еще какое. Выборы депутатов и их ответственность – это две стороны одной и той же медали – свободы. Несомненно, ущербна и свобода выборов. Избиратели, выбирая депутата, доверяют ему, а он им нет. Отношения «лучше не придумаешь»?! Думается, суть проблемы заключается в адекватности демократизма выборов и ответственности депутатов. Без ответственности депутатов невозможно говорить и о свободе выборов.

Исследуя вопрос о функциях депутатов, необходимо исходить из того, что любая осознанная деятельность имеет цель, на достижение которой направлена. В философии цели классифицируются на индивидуальные и социальные, стратегические и тактические, конкретные и идеала. Применительно к депутатской деятельности следует говорить о стратегических, тактических и конкретных целях. В процессе достижения цели депутат сразу или поэтапно решает стоящие перед ними задачи. Задачи решаются в процессе осуществления основных направлений деятельности, т. е. их функций. Проблема функций депутатов до настоящего времени не была предметом всестороннего исследования, за исключением работ автора, которые ранее уже назывались.

Функции депутатов – это основные направления их деятельности, определяемые социально-политической природой мандата депутата, в процессе осуществления которых депутаты решают стоящие перед ними задачи и достигают намеченных целей.

Явно недостаточно разработанной проблемой в нашей юридической литературе является проблема разграничения функций депутатов и их полномочий, а также организационных форм деятельности народных избранников. Реализация функций депутатов как основных направлений их деятельности обеспечивается их полномочиями. Между нормами, определяющими функции депутатов, и нормами, определяющими полномочия, имеются существенные различия. Первый вид норм формулирует цели, которые в процессе их реализации превращаются в результат, а второй вид норм закрепляет за депутатами права и обязанности, а также предопределяет основные организационные формы работы депутатов. Между функциями, полномочиями депутатов и их организационными формами деятельности существует теснейшая связь, так как каждая функция должна быть обеспечена правомочиями депутата и реализована в соответствующих формах его работы.

Исследуя вопрос о функциях депутатов, нельзя упускать из виду, что депутаты, осуществляя свои функции, принимают участие в реализации функций представительного органа, в который они избраны.

Функции депутатов разных уровней представительных органов государственной власти могут иметь свои особенности в зависимости от места этого органа в системе представительных органов.

Все функции депутатов органически связаны между собой, выражают волю избирателей и государства, учитывают их интересы.

Представляется, что система функций включает в себя:

1) функцию участия депутатов в выявлении, изучении, формировании и выражении воли избирателей;

2) функцию участия депутатов в учете, обобщении, изучении, выполнении наказов избирателей и контроле за их реализацией;

3) функция участия депутатов в подготовке, принятии и выполнении решений своего представительного органа;

4) функция участия депутатов в выполнении решений вышестоящих государственных органов;

5) функция участия депутатов по соблюдению, охране и защите прав и свобод человека и гражданина;

6) функция участия депутатов в природоохранной деятельности государства;

7) функция участия депутатов в осуществлении контроля за реализацией решений своего представительного органа, за работой соответствующих государственных органов, предприятий, учреждений, организации и должностных лиц;

8) отчетно-информационная функция депутатов.

Объём учебника не позволяет раскрыть содержание перечисленных функций, но само их название позволяет самостоятельно разобраться в них, изучив ранее названную монографию автора «Статус народного депутата в СССР (проблемы теории и практики)».