Текст книги "Конституционное право России"

Гарантии избирательных прав граждан: понятие, виды и содержание

Всякое право лишь тогда проявляет себя как ценность, когда оно реализуется. В равной мере это относится и к праву граждан избирать и быть избранными. Именно поэтому они приобретают важнейшее теоретическое и практическое значение. Об исключительном значении гарантий свидетельствует название и содержание закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан российской Федерации» от 12 июня 2002 г.

Динамика развития гарантий избирательных прав граждан не всегда отличается последовательным демократизмом. Дают о себе знать интересы определенных социально-политических сил. Вместе с тем постоянно расширяются и совершенствуются материально-технические средства, обеспечивающие порядок организации и проведения выборов. И это не случайно, чтобы конституционные избирательные права граждан реализовывались и были надежно защищены, они должны «обрасти» массой конкретных правомочий граждан и соответствующих им полномочий органов государственной власти и местного самоуправления.[229]229
  См.: Белов С. А. Правовые гарантии осуществления избирательных прав граждан РФ // Электоральная политология: теория и опыт России. СПб., 1998. С. 82.


[Закрыть]

В исследованиях ученых проблему гарантий избирательных прав граждан России либо обходят молчанием, хотя темы их публикаций обязывали это сделать, либо уделяют ей внимание лишь постольку, поскольку она связана с наукой конституционного права в целом и институтом избирательной системы в частности, за небольшим исключением.[230]230
  См.: Зиновьев А. В. Избирательная система России. С. 15–28; Сергейчук В. Б. Гарантии свободы выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 56–181; Постников А. Е. Избирательное право России. С. 31; Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 704.


[Закрыть]

Законодатель определил гарантии избирательных прав граждан как «установленные Конституцией Российской Федерации, законом, иным нормативным правовым актом условия, правила и процедуры», обеспечивающие их реализацию… (ст. 2 закона «Об основных гарантиях…»).

Думается, под гарантиями избирательных прав граждан следует понимать упорядоченную совокупность условий и средств, обеспечивающих избирателям беспрепятственную, осознанную и ответственную свободу волеизъявления на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Условия – это политический режим, в котором осуществляются выборы.

Средства – это механизм и материальные источники, обеспечивающие избирателям реальную свободу волеизъявления.

Существуют общие и специальные гарантии избирательных прав граждан.

Система специальных гарантий состоит из: политических; организационных; материальных, информационных, агитационных,[231]231
  Информационные и агитационные гарантии впервые были сформулированы в нашей научной литературе И. С. Поляшовой. См.: Поляшова И. С. Избирательна система России: проблемы теории и практики: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 219–227.


[Закрыть] юридических (правовых санкций).

Следует отметить, что все гарантии находятся во взаимной зависимости, дополняют друг друга и действуют как единый механизм, обеспечивающий реальную свободу выборов. При этом один и тот же фактор может одновременно быть составляющим иного вида гарантий.

Поскольку при исследовании избирательного процесса приводились многие данные, которые имеют и непосредственное отношение к гарантиям, то автор считает возможным исследовать гарантии избирательных прав граждан рассмотреть в тезисном варианте.

Под политическими гарантиями следует понимать совокупность политических институтов, условий и средств, призванных обеспечить равные возможности каждому избирателю беспрепятственно, осознанно и ответственно реализовать свое право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления.

К политическим гарантиям относятся:

– демократизм выдвижения кандидатов на выборные должности;

– равноправие избирателей на выборах;

– свобода предвыборной агитации;

– гарантии деятельности кандидатов на выборные должности;

– право избирателей на отмену ранее принятого решения о выдвижении кандидата (ст. 38 закона «Об основных гарантиях…»);

– добровольность принятия мандата;

– обязанность кандидатов на выборные должности составлять и делать достоянием гласности программу своей деятельности (п. 10 ст. 48 закона «Об основных гарантиях…», но эта обязанность не распространяется на кандидатов по одномандатным округам);

– добровольность участия в голосовании;

– контроль за ходом проведения выборов;

– ответственность избранных лиц за свою деятельность перед избирателями. К сожалению, только в некоторых органах местного самоуправления предусмотрен отзыв депутатов.

Организационные гарантии. Они обеспечивают свободу выборов организационными средствами, исключающими искажение воли избирателей.

Организационные гарантии – это совокупность организационных методов и форм, призванных создать равные условия и возможности для свободного, осознанного, ответственного участия в выборах каждого избирателя, исключающих искажение их воли организационными средствами на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Организационные гарантии слагаются из следующих правил:

– правило, по которому никто не может быть включен более, чем в один список избирателей;

– правило, по которому кандидаты в депутаты не могут состоять членами окружных и участковых комиссий того округа, в котором они выдвинуты кандидатами в депутаты;

– правило, по которому кандидаты на выборные должности освобождаются от производственных или служебных обязанностей для участия в предвыборных мероприятиях;

– правило, по которому государственные и общественные органы, руководители предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории избирательного округа, обязаны оказывать кандидату на выборную должность содействие в организации встреч с избирателями, проведении предвыборных собраний, в получении необходимых справочных и информационных материалов (п. 1 ст. 53 закон «Об основных гарантиях…);

– обеспечение безопасности при проведении предвыборной агитации возлагается на государственные органы (п. 8 ст. 53 закона «Об основных гарантиях…»;

– личного и тайного голосования;

– публичного опечатывания и вскрытия избирательных урн, гласного подсчета голосов избирателей;

– несовместимости мандата избранного лица с занятием определенных должностей.

Материальные гарантии – это материально-финансовые возможности, призванные обеспечивать равные возможности кандидатам свободно, осознанно и ответственно участвовать в избирательной кампании и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.

Материальные гарантии в период рыночных отношений приобретают архивное значение. Без существенной финансовой базы победить на выборах невозможно. Так, в законе о выборах Президента РФ предусматривается создание избирательного фонда кандидата на должность Президента, формируемый за счет следующих денежных средств:

– средства, выделенные кандидату Центральной избирательной комиссией;

– собственные средства кандидата;

– средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком, инициативной группой избирателей;

– добровольных пожертвований юридических лиц.

Для перечисленных объединений и лиц закон предусматривает предельные суммы. Но все расходы за счет средств избирательного фонда не должны превышать 400 млн. руб., а при повторном голосовании – 500 млн. руб. (п. 3, 4 ст. 58 закона о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г.).

Не допускаются пожертвования в избирательный фонд со стороны:

– иностранных государств, организаций и граждан;

– лиц без гражданства;

– российских юридических лиц с иностранным капиталом, если его доля превышает 30 процентов;

– международных организаций и международных общественных движений;

– органов местного самоуправления, государственных и муниципальных предприятий, учреждений, организаций;

– воинских частей, военных учреждений организаций; благотворительных организаций и религиозных объединений.

Банки обязаны предоставлять Центральной избирательной комиссии сведения о поступлении средств на специальные временные счета кандидатов в трехдневный срок со дня их поступления. За расходованием всех денежных средств осуществляется контроль. С каждыми выборами расходы на их проведение значительно возрастают. О них уже была речь в параграфе об избирательном процессе.

Информационные гарантии. Право на информацию – одно из основных прав граждан. В соответствии со ст. 29 Конституции России «каждый гражданин имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Процитированное положение конституции нашло свое отражение в Законе РФ «О средствах массовой информации» от 27.12.91 г.,[232]232
  См.: Закон РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. № 2124–1 // ВСНД и ВС. 1992 г. № 7. Ст. 300.


[Закрыть] в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.95 г.[233]233
  См.: Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.95 г. № 124-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.


[Закрыть] и др.

Предварительным условием свободного выбора является информированность граждан в процессе выборов.[234]234
  См.: Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997. С. 11.


[Закрыть] Степень информированности населения прямо влияет на уровень активности граждан, их сознательное участие в делах государства и общества. Практика свидетельствует, что чем лучше граждане информированы о деятельности государственных и муниципальных органов, а также избранных лиц, тем действеннее связь избирателей со своими избранниками. Так, С. В. Большаков выделяет избирательные информационные правоотношения, возникающие между субъектами избирательного процесса в ходе распространения информации о выборах, в особую группу.[235]235
  См.: Большаков С. В. Избирательные информационные правоотношения // Вестник ЦИК РФ. 2001. № 10. С. 20.


[Закрыть] Не случайно в законе «Об основных гарантиях…», гл. 7 которого называется «Гарантии прав граждан и распространение информации о выборах…», впервые нашло отражение «информационное обеспечение выборов», которое включает в себя: информирование избирателей о ходе подготовки и проведения выборов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, об избирательном законодательстве; предвыборную агитацию, и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов (ст. 44, 45). Содержание информационных материалов должно быть объективным, достоверным, не должно нарушать равенства кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков.

По мнению И. С. Поляшовой, под информационными гарантиями следует понимать совокупность условий и средств, обеспечивающих субъектам избирательного процесса свободный и равный доступ к источникам полной, объективной, достоверной информации о ходе подготовки и проведения выборов и нормативном их обеспечении.[236]236
  Концепцию и определение информационных гарантий сформулировала И. С. Поляшова. Поляшова И. С., Зиновьев А. В. Избирательная система России. СПб., 2003. С. 277–282.


[Закрыть]

Автор учебника считает необходимым дать скорректированное определение информационным гарантиям.

Под информационными гарантиями следует понимать совокупность организационных условий и средств, обеспечивающих субъектам избирательного процесса свободный и равный доступ к источникам полной, объективной, достоверной информации о ходе подготовки и проведения выборов, с целью исключения искажения воли избирателей дезинформацией на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Составляющими информационных гарантий являются: право избирателей на полную и достоверную информацию о кандидатах на выборные должности; право избирателей на информацию о ходе подготовки и проведения выборов; о сроках и порядке совершения избирательных действий, о законодательстве о выборах; право кандидатов на объективное и достоверное содержание и распространение информационных материалов; право кандидатов на равный доступ к источникам распространения информации; право участников избирательного процесса на свободный доступ к информации об итогах голосования и результатов выборов и др. Стоит, однако отметить, что на практике эти положения осуществляются не всегда добросовестно.

Агитационные гарантии. Несмотря на то, что право избирателей и кандидатов на свободу предвыборной агитации уже оговаривалось применительно к политическим гарантиям, автор учебника считает возможным и целесообразным выделить отдельный вид – агитационные гарантии.

Под агитационными гарантиями И. С. Поляшова понимает совокупность условий и средств, обеспечивающих участникам избирательного процесса свободное осознанное ответственное осуществление агитационной деятельности, а также равный доступ к источникам ее освещения. Данное определение нуждается в уточнениях.

Под агитационными гарантиями следует понимать условия и средства, обеспечивающие участникам избирательного процесса равное свободное, осознанное, ответственное осуществление агитационной деятельности, с целью исключения искажения воли избирателей на выборах в органы государственной власти и местного самоуправления.

Агитационные гарантии касаются деятельности, как граждан (избирателей), так и кандидатов на выборные должности.

Общие условия проведения предвыборной агитации базируются на принципе равенства. Так, в соответствии со ст. 50, 51 закона «Об основных гарантиях…» государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия (продолжительность эфирного времени, время выхода в эфир, единые размер и условия оплаты и др.) проведения предвыборной агитации за зарегистрированных кандидатов, в том числе для представления избирателям предвыборных программ.

Новый закон «Об основных гарантиях…» вводит запрет на предоставление для агитации телевизионного эфира или печатной площади в СМИ, учрежденных менее чем за год до выборов. Известно, что на каждых выборах в массовом порядке появляются газеты-«однодневки», созданные специально для данной кампании и направленные на прославление «своих» кандидатов и поливание грязью «чужих».

Важная гарантия закреплена в п. 9 ст. 48 закона «Об основных гарантиях…», согласно которой использование изображения физического лица, положительных высказываний о кандидатах, избирательных объединениях, блоках в агитационных материалах возможно только с письменного согласия данного физического лица. Что касается вопроса использования изображения физического лица без его письменного согласия – нет возражений.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» от 12 июня 2002 г. значительно ограничил участие СМИ в предвыборной агитации, которое нашло закрепление в п. 2 пп. «ж» ст. 48 названного закона, в котором записано: «иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, список кандидатов».[237]237
  Российская газета. 2002. 15 июня.


[Закрыть] Это по существу запрет на предвыборную агитацию. Поэтому Конституционный суд РФ по запросу группы депутатов и жалоб трех граждан рассмотрел дело о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 30 октября 2003 г. принял постановление: признать положение пп. «ж» п. 2 ст. 48 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» не соответствующими ч. 3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 4 и 5 ст. 29, ч. 1 и 2 ст. 32, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.[238]238
  Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П // Российская газета. 2003. 31 октября.


[Закрыть] Вместе с тем надо отметить, что журналисты не всегда видят или не желают видеть различий между биографией и характеристикой кандидатов на выборные должности.

Правовые гарантии или правовые санкции. Они называются так потому, что свобода выборов обеспечивается исключительно правовыми способами. К ним относятся:

право граждан на обжалование неправильностей в списке избирателей;

– закрепление законами о выборах неприкосновенности кандидатов в депутаты:

– запрещение выборной агитации за или против кандидата за день до выборов;

признание недействительными выборов, проведенных с нарушением законов о выборах;

– право окружной комиссии на обращение в суд об аннулировании выдвижения кандидата, если он ведет предвыборную кампанию, грубо нарушая законы о выборах и этические нормы;

– право кандидатов обжаловать в суд результаты выборов; привлечение к уголовной или административной ответственности лиц, виновных в нарушении избирательных прав граждан и законов о выборах.

Так, в УК РФ ст. 141 предусматривает уголовную ответственность за «Воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий», ст. 141.1. – «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, избирательного блока, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума», ст. 142 – «Фальсификацию избирательных документов, документов референдума или неправильный подсчет голосов», 142.1. – «Фальсификация итогов голосования».

Менее опасные нарушения избирательных прав граждан и избирательного законодательства предусмотрены ст. 5.1–5.25 Кодекса РФ Об административных правонарушениях (КоАП). Каждый желающий может самостоятельно ознакомиться с данными составами правонарушений. Уместно стоит привести правоприменительную практику.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных перечисленными статьями, рассматриваются единолично судьями федеральных районных судов. Постановление судьи по данным делам может быть отменено или изменено по протесту прокурора самим народным судьей, а также независимо от наличия протеста прокурора председателем вышестоящего суда.

Основой предложенной автором учебника системы специальных гарантий послужил анализ избирательного законодательства и правоприменительной практики. При этом необходимо отметить, что один и тот же фактор может одновременно быть элементом различных видов гарантий.

По имеющимся данным, в 1997–1998 гг. было зарегистрировано около 80 преступлений в сфере избирательного законодательства. За этот же период вынесены приговоры в отношении 63 подсудимых. Судами рассмотрено также более 400 дел об административных правонарушениях, по которым наказано 225 правонарушителей.[239]239
  См.: Нарбутов Р. В. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих // Государство и право. 2000. № 3. С. 28–29.


[Закрыть] В ходе избирательных кампаний по выборам депутатов Государственной Думы 1999 г. и Президента России 2000 г. избирательные комиссии различных уровней в целом по стране составили 149 протоколов об административных правонарушениях и направили их в суды общей юрисдикции для привлечения виновных к ответственности. Судами на основании протоколов избирательных комиссий было наложено 86 взысканий за административные правонарушения, предусмотренные как КоАП РСФСР, так и Федеральным законом «Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах». При этом в 77 случаях суды принимали решение о наложении штрафа на правонарушителей, в 9 – суд счел возможным вынести предупреждение, а в 53 – дела об административном правонарушении были прекращены производством.

Многие органы государственной власти участвуют в содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов федеральных и региональных органов власти, выступая одновременно и гарантом избирательных прав граждан и законов о выборах. Среди таких органов особое место занимают органы внутренних дел (далее ОВД). Объем учебника позволяет только назвать основные направления этой деятельности, которые сформулированы в постановлении Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. № 555 «О мерах по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации».[240]240
  Российская газета. 2003. 12 сентября.


[Закрыть] Сразу же следует заметить, что название данного документа уже его содержания, так как непосредственно он выходит на гарантии избирательных прав граждан и законов о выборах. И в этом можно убедиться, рассмотрев основные положения данного постановления правительства, относящиеся к ОВД, которые призваны в период выборов обеспечить:

а) охрану общественного порядка и общественную безопасность в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в том числе на безвозмездной основе охрану помещений избирательных комиссий, помещений для голосования, сопровождение и охрану транспортных средств, перевозящих избирательные документы;

б) представление по запросам соответствующих избирательных комиссий сведений о наличии у кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации неснятых и непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации;

в) представление по запросам ЦИК РФ сведений о наличии у кандидатов на должность Президента РФ неснятых и непогашенных судимостей, в том числе судимости по уголовному закону иностранного государства за деяние, признаваемое преступлением в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации;

г) принятие мер по предотвращению изготовления подложных и незаконных предвыборных материалов и их изъятию, установлению изготовителей и распространителей указанных материалов, источников их оплаты, а также своевременное информирование соответствующих комиссий о выявленных фактах и принятых мерах.

Это далеко не полный перечень дел, которыми приходится заниматься ОВД в период избирательных кампаний.