Текст книги "Конституционное право России"

Стадии избирательного процесса

Как было уже отмечено, характерной чертой избирательного процесса является его стадийность. Поскольку избирательный процесс достаточно объемный и детально прописан в законе «Об основных гарантиях…», то стоит ограничиться тезисным его освещением. Тем более, что о некоторых его сторонах речь будет идти при исследовании гарантий избирательных прав российских граждан.

Назначение выборов является отправной стадией избирательного процесса, охватывающей подготовку решения о назначении выборов, его принятие уполномоченным органом или должностным лицом и официальное опубликование принятого решения. Об этом уже шла речь.

Регистрация (учет) и составление списков избирателей. Проведение ряда основных избирательных действий, таких как, образование избирательных округов, участков, составление списков избирателей в поддержку кандидата, основывается на данных учета избирателей, проживающих на соответствующих территориях. В соответствии со ст. 16 Закона «Об основных гарантиях…» регистрации (учету) подлежат все граждане России, обладающие правом избирать. Основанием для регистрации (учета) избирателей, является факт нахождения места жительства гражданина России на соответствующей территории.

Регистрация (учет) избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Приведенная норма закона достаточно спорна, и неизбежно будет порождать многочисленные неточности в списках избирателей, и более того, возможность различного рода фальсификаций. Проблема может быть решена введением постоянных списков избирателей.

Список избирателей предоставляется для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Гражданин вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список, о любой неточности в сведениях о нем.

По данным аппарата Уполномоченного по правам человека более 60 % поступивших жалоб в 1999 г. на нарушение избирательных прав касались данной стадии избирательного процесса. Нередко имеет место ситуация, когда граждане отсутствуют в списках избирателей, несмотря на длительное проживание на территории того или иного избирательного участка. В ряде избирательных участков, например, Татарстана, изменения в списки избирателей вносились по окончании голосования.[217]217
  См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году (Далее – Доклад Уполномоченного) // Российская газета. 2000. 29 июня.


[Закрыть] Несомненно, подобные действия ставят под сомнение достоверность результатов голосования.

Образование избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней и утверждаются соответствующим представительным органом не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. П. 4 ст. 18 закона «Об основных гарантиях…» и ст. 12 закона «О выборах депутатов Государственной Думы…» устанавливают требования, которым должны отвечать избирательные округа, главным среди которых является соблюдение примерного равенства округов по численности зарегистрированных избирателей. На выборах депутатов Государственной Думы пятого созыва в стране было создано 80 округов, о чем идет речь в главе 10 учебника.

В соответствии со ст. 19 закона «Об основных гарантиях…» для проведения голосования и подсчета голосов образуются избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более 3000 избирателей на каждом и не позднее, чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

Формирование и деятельность избирательных комиссий. В соответствии со ст. 20 закона «Об основных гарантиях…» для подготовки и проведения выборов создаются следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия; избирательные комиссии субъектов; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии.

Состоявшиеся федеральные выборы выявили серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий, вызванные несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования, эффективного взаимодействия с региональными государственными органами и т. д.

В своем докладе «О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах» ЦИК РФ предложила изменить порядок формирования избирательных комиссий, предусмотрев участие вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, а применительно к конкретным выборам – введение принципа формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими. При такой системе ЦИК РФ превратится в настоящее «министерство по выборам».[218]218
  См.: Чтобы выборы были честнее // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 13 мая.


[Закрыть] Элемент именно такого порядка формирования избирательных комиссий и установлен новым федеральным законом «Об основных гарантиях…». Так, окружные, территориальные и участковые комиссии (а также их председатели) будут назначаться вышестоящими избиркомами. Правда, комиссии субъектов Федерации, как и раньше, будут назначаться на паритетной основе законодательными собраниями и губернаторами, а комиссии муниципальных образований – органами местного самоуправления. Но контроль все равно сохраняется за ЦИК РФ – он получает право назначать по два члена каждого из региональных избиркомов. Более того, председатели комиссий субъектов Федерации будут назначаться по представлению ЦИК. В таком порядке формирования комиссий есть резон, так как он позволит повысить качество отбора кандидатов в комиссию. Правовой статус избирательных комиссий достаточно хорошо прописан в ст. 20–31 Федерального закона «Об основных гарантиях…» от 12 июня 2002 г.

Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов). Со стадии выдвижения и регистрации кандидатов берет начало реализация конституционного права граждан быть избранными. В соответствии со ст. 32 закона «Об основных гарантиях…» граждане России, обладающие правом быть избранными, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно (путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком) либо в составе списка кандидатов (путем выдвижения избирательными объединениями, блоками).[219]219
  Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях».


[Закрыть]

«Политические партии являются единственным видом общественных объединений, который обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты, на иные выборные должности в органах государственной власти» (п. 1 ст. 36).

Настораживает фактическая монополизация за партиями права выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Стоит напомнить, что 23 июня 2003 г. Федеральное Собрание приняло два закона: 1) «О внесении изменений в ст. 36 Федерального закона «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. и 2) «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. Поправки в названные законы запрещают партиям на выборах вступать в блоки с общественными организациями и общественными движениями.[220]220
  Российская газета. 2003. 25 июня.


[Закрыть] Об этих поправках шла речь в гл. 3 учебника.

Невозможно согласиться с п. 16 ст. 35 закона, который стоит процитировать: «Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов». Удивляет формулировка «не менее половины депутатских мандатов…», которая носит безразмерный характер. Ей не будет противоречить любая цифра более половины. Аппетит многих партий на власть непомерный. Власти и денег много не бывает. Так стоит ли вводить партии в искушение.

Федеральный закон «Об основных гарантиях…» предоставляет кандидатам, спискам кандидатов выбор. Во-первых, в свою поддержку они могут собирать подписи избирателей, количество которых не может превышать 2 % процента от числа избирателей, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу (ст. 37). Во-вторых, внести избирательный залог, который не может составлять более 15 % от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения. Избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета, если кандидат или партия, блок партии не соберут определенного числа голосов избирателей. Так, например, в соответствии со ст. 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. (в ред. от 24 июля 2007 г.), если федеральный список кандидатов получил по результатам голосования менее 4 % голосов избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании, то избирательный залог не возвращается ЦИК РФ в избирательный фонд партии.

Как показывает практика, на этапе выдвижения и регистрации возникает множество проблем. Ст. 33 и 38 закона «Об основных гарантиях…» содержит перечень сведений, предоставляемых в избирательные комиссии кандидатами в депутаты, а также основания для отказа в регистрации.

Нарушение порядка сбора подписей стало постоянным явлением на всех выборах.

Данный аспект избирательного процесса также не обошелся без скандалов при проведении президентских выборов в 2000 г. По данным МФИС, три кандидата (Титов, Джабраилов и Севастьянов) вступили в сговор с коммерческим предприятием с целью сбора подписных листов, и, как следствие, их подписные листы были по большей части поддельными.[221]221
  См.: Президентские и парламентские выборы в России 1999–2000 г. С. 56.


[Закрыть] Однако против них никаких мер принято не было. Все они были допущены к выборам.

Вызывает возражение положение п. 3 ст. 37 закона о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г., которое допускает возможность превышения подписей в подписных листах, но не более чем на 25 %, что в абсолютных цифрах составит не более 500 тыс. подписей избирателей. Можно подумать, что кандидатам на пост Президента сбор подписей доставляет удовольствие, что ЦИК РФ делать нечего, не говоря уже о расходах бумаги на подписные листы и труды сборщиков. Со всей очевидностью без ущерба для дела можно уложиться в 2–3 %. В первом издании учебника у автора вызывала возражение данная цифра, которая от 2 млн будет составлять 500 тыс. подписей избирателей. Тогда я предлагал уложиться в 3 %. В поправках в закон эта цифра составляет 5 %.

Во-первых, нынешняя система регистрации путем сбора огромного количества подписей избирателей себя изжила. Во-вторых, установить жесткий контроль за процедурой сбора подписей, который бы свел к минимуму возможные многочисленные нарушения. В-третьих, постепенно вводить избирательный залог.

Депутаты настолько «усовершенствовали» новый закон, что теперь кандидата невозможно будет снять с дистанции за предоставление недостоверных сведений о себе. И предлагают теперь действовать по принципу – пусть избиратели сами решают, голосовать ли им за обманщиков или нет.

Финансирование выборов. Проведение выборов невозможно без значительных финансовых расходов. Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета. Ассигнования на указанные цели предусматриваются отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год. Так, например, на подготовку и проведение выборов в Государственную Думу РФ четвертого и пятого созывов, которые состоялись 7 декабря 2003 года и 2 декабря 2007 года, из бюджета было выделено 3,5 млрд. руб[222]222
  Воробьев В. На выборы уйдет 3,5 миллиарда // Российская газета. 2003. 27 августа.


[Закрыть] и 4,3 млрд. руб.[223]223
  Закатнова А., Шкель Т. Голос из-за границы // Российская газета. 2007. 22 августа.


[Закрыть] соответственно. Деньги немалые.

Избирательный фонд – это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, избирательного объединения, блока, которые аккумулируются и расходуются в установленном законом порядке. Кандидат не является собственником избирательного фонда. Правовой статус избирательных фондов определяется ст. 58 закона «Об основных гарантиях…», ст. 52 закона «О выборах депутатов Государственной Думы…», ст. 45 закона «О выборах Президента РФ», а также инструкциями ЦИК РФ.

Исследуя проблемы финансирования выборов, стоит привести цифры специалистов избирательных технологий, которые не являются официальными, но которые ближе к истине официальных данных. По оценке специалистов выборы депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 г. стоили: «Единству» – не менее 30 млн. долларов, «Отечеству» – 10–15 млн. долларов, «СПС» – не менее 15 млн. долларов.[224]224
  См.: Латынина Ю. Деньги и власть // Совершенно секретно. 2000. № 4.


[Закрыть]

Не менее впечатляющие цифры приводят эксперты о расходах на выборы Президента РФ в 2000 г. Так, общий объем затрат Г. А. Явлинского на этих выборах составил не менее 20 млн. долларов. «Поговаривают, что часть денег Явлинскому выделил знаменитый международный финансист и филантроп Джордж Сорос».[225]225
  Там же.


[Закрыть]

По оценкам экспертов расходы на президентские выборы Г. А. Зюганова составили «около 5 миллионов долларов».[226]226
  Там же.


[Закрыть]

Приведенные цифры юридически не могут быть признаны истиной в последней инстанции. Вот что на этот счет сказал в интервью газете «Совершенно секретно» заместитель председателя ЦИК Ф. Власов: «Даже если мы подозреваем, что дело не совсем чисто, мы не имеем права начинать расследование по собственной инициативе. Мы же не следственный орган».[227]227
  Там же.


[Закрыть] Но выборы стоят того, чтобы их установить.

Удивляют не названные цифры, а отсутствие возражений против них со стороны партий и кандидатов, а также молчание прокуратуры на изложенные в публикации данные. Молчание не лучший способ защиты и тем более обвинения.

Избирательная кампания по выборам депутатов Государственной Думы РФ 7 декабря 2003 г. высветила любопытные факты. Для того чтобы кандидату получить «проходной номер» в списке кандидатов от партий необходимо внести в их избирательный фонд около миллиона долларов. Именно поэтому во многих партийных списках «проходные» позиции занимают богатые люди или подставные лица олигархов и криминальных авторитетов. Эти «факты» не отрицают некоторые кандидаты от партий, которым отказали дать проходной номер.

Предвыборная агитация. В законе достаточно четко прописаны многие важные вопросы порядка организации и проведения выборов. Однако предвыборная агитация не получила должной регламентации, что порождает ряд дискуссий и коллизий. Прежде всего, это касается самого понятия «предвыборная агитация», которое редакционно нельзя признать удачным. Ст. 2 Федерального закона «Об основных гарантиях…» определяет предвыборную агитацию как «деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)».

Что же касается непосредственно предвыборной агитации как деятельности, то согласно ст. 48 закона «Об основных гарантиях…» таковой признаются осуществляемые в период избирательной кампании: призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); выражение предпочтения в отношении какого-либо из кандидатов (списка кандидатов); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах (списках кандидатов); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью, исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (списку кандидатов) и иные действия.

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидатов, списков кандидатов, создания избирательных фондов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (п. 1 ст. 49).

Не украшают выборы кандидаты, ведущие себя как скоморохи и садисты. Например, 1 февраля 2001 г. один из потенциальных претендентов на пост губернатора Тульской области – бывший священник тульской епархии А. Луганский начал с «босоногой» агитации, а затем на пресс-конференции публично отрезал себе на руке палец.[228]228
  См.: Киреев Н. …И на глазах изумленных журналистов батюшка «отполосовал» себе мизинец // Российская газета. 2001. 3 февраля.


[Закрыть] Выборы с участием таких лиц просто превращаются в фарс, унижают и оскорбляют избирателей, которые однозначно не будут питать уважения и доверия к таким кандидатам и к выборам в целом.

Голосование, определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация являются завершающей стадией избирательного процесса, на которой получает развязку интрига всей избирательной кампании. Учитывая важность и особую ответственность всех процедур на этой стадии, законодатель попытался детально их регламентировать, создать правовой механизм для свободного волеизъявления граждан путем тайного голосования, при этом обеспечить открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете голосов, заполнении избирательных документов, которые на практике должны быть унифицированы на всех выборах, проводимых в России.

О времени и месте голосования участковые комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования. В соответствии со ст. 64 нового закона «Об основных гарантиях…» время начала и окончания голосования на выборах не может составлять менее 10 часов. Согласно закону о выборах депутатов Государственной Думы работа избирательных комиссий в день выборов начинается в 8 и заканчивается в 20 часов по местному времени.

Ст. 66 нового закона о выборах Президента Российской Федерации от 10 января 2003 г. в основном дублирует положения ст. 64 закона от 31 декабря 1999 г., в котором идет речь об открепительных удостоверениях на право голосования. Никто не возражает против открепительных удостоверений, но за их реализацией необходим жесткий контроль. «Черные» пиарщики давно положили на них глаз. Кроме того, в п. 3 названной статьи записано: «Избирательная комиссия выдает избирателю либо его представителю открепительное удостоверение…». Где гарантия того, что этим представителем не окажется лицо, заинтересованное в определенных результатах выборов? Слишком велика вероятность того, что скоро появятся, если уже не созданы, «конторы» по подкупу избирателей с открепительными удостоверениями.

Порядок заполнения бюллетеня. Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к кандидату, списку кандидатов, в пользу которого, которых сделан выбор. С целью исключения фальсификации избирательных бюллетеней, и как следствие, результатов выборов, автор неоднократно предлагал проводить голосование путем внесения избирателем в избирательный бюллетень в квадраты, относящиеся к кандидату, списку кандидатов, в пользу или против которого сделан выбор, слов «Да» – «Нет», либо «За» – «Против».

Бюллетени содержали квадрат «против всех», в который достаточно было поставить «галочку», «крестик», «нолик». Это была чистейшей воды психологическая провокация, побуждающая избирателей проголосовать именно так. Многие избиратели испытывали затруднения избрать действительно достойного кандидата из огромного их количества. При этом немалое количество кандидатов на выборные должности неоднажды уже обманывали избирателей всякого рода обещаниями. Многих народных избранников избиратели видят и слышат только в период выборных кампаний. Избиратели утратили доверие ко многим выборным лицам, да к тому же устали от выборов. При такой ситуации самым удобным и простым провоцирующим вариантом голосования было «против всех». Вариант голосования «против всех» – это и была побуждающая психологическая провокация и чистейшей воды агитация в день голосования. Вне всякого сомнения, надо было давно отказаться от этого пункта бюллетеня. К сожалению, это было сделано недавно.

Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов. Комиссия предоставляет для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе об итогах голосования, избирателям, кандидатам, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателям, представителям СМИ по их требованию.

Избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), направляют общие данные о результатах выборов по избирательному округу в СМИ в течение одних суток после определения результатов выборов.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через месяц со дня голосования.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования; в органы государственной власти субъекта, органы местного самоуправления – в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и результатах выборов, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования («Интернет»).

Необходимо отметить, что опубликование результатов голосования, особенно предварительных результатов, на практике неоднократно неоправданно затягивалось на длительное время, что порождало всевозможные подозрения и слухи. Либо наоборот опережало события. Так, например, главный государственный канал РТР, нарушивший избирательное законодательство, объявил о результатах президентских выборов на один час раньше положенного времени, и не понес никакого наказания.

Сроки хранения документации. Согласно п. 10, 11 ст. 70 закона «Об основных гарантиях…» документация комиссий всех уровней, включая подписные листы с подписями избирателей, бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей, подлежит хранению в течение сроков, которые не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов. Устанавливаемые сроки хранения протоколов об итогах голосования и сводных таблиц избирательных комиссий об итогах голосования – менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня. Такая неопределенность дает возможность заинтересованным лицам уничтожить избирательную документацию сразу же по истечении года. Логично и демократично сохранять избирательную документацию до истечения срока полномочий выборного органа. Тем более, прецедент уже имел место в 1996 г., когда сразу после выборов Б. Н. Ельцина Президентом РФ эта избирательная документация была уничтожена вскоре после подведения окончательных итогов выборов. Хотя обновленная информация хранится в системе на уровне ТИК, системой не предусматривается хранение изображений отдельных протоколов. В связи с этим пересчет всех протоколов невозможен, хотя такую функцию некоторые специалисты по проведению выборов могли бы счесть желательной на случай полного отказа электроники или возникновения спорных ситуаций. Именно на решение таких коллизий направлена норма нового закона «Об основных гарантиях…», согласно которой в случае рассмотрения в суде жалобы на решение комиссии об итогах голосования, результатах выборов, связанных с нарушением избирательных прав, сроки хранения соответствующей избирательной документации, продлеваются до вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с законом).