Текст книги "Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира"

Теории «Менеджеризма»

В последние десятилетия, в особенности после «рейганомики» и «тэтчеризма»[156]156
  Президентский срок Р. Рэйгана в США и «премьерство» М. Тэтчер в Великобритании считаются поворотным моментом ухода от концепции «социального государства» и триумфом неоконсервативной (неолиберальной) идеологии в развитых странах. Этот период характеризовался быстрым сворачиванием послевоенных социальных программ, разгромом (в т. ч., вооруженным) профсоюзных организаций, тотальной «монетизацией» образования и здравоохранения, а также переносом национальных производств в страны «третьего мира» ради увеличения доходов крупного бизнеса за счет низкой стоимости «туземной» рабочей силы. Вместе с тем неолиберальное правительство сознательно сокращало государственное регулирование действий предпринимателей, что привело к резкому общественному расслоению, безработице, деградации «собственных» экономик и систем образования. (Прим. ред.).


[Закрыть], некоторые теоретики и практики высказывали мнение, что «исправить» работу государственных органов можно, позаимствовав методы у частного сектора, в особенности используя больше статистических данных, чтобы обеспечить более высокую производительность. Одновременно с возрастающим интересом к решениям общественных проблем, которые предлагает частный сектор, и сопутствующим ростом количества обращений государственных организаций за консультациями по вопросом менеджмента и стратегии, теории менеджеризма, тотального управления качеством, применения рыночных методов в государственном управлении, предпринимательского управления и нового государственного управления так или иначе говорят о том, что государственные органы нужно воспринимать скорее как бизнес, чем как бюрократию[157]157
  See, e. g., Christopher Pollitt, Managerialism and the Public Services: The Anglo-American Experience (London: Basil Blackwell, 1990); Michael Barzelay, The New Public Management (Berkeley: University of California Press, 2001); David Osborne and Ted Gaebler, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector (New York: Plume, 1993).


[Закрыть]. В таких подходах рентабельность и сокращение расходов ценятся выше эффективности, законности и равенства.

Подход «нового государственного управления» заключается во внедрении присущих коммерческим компаниям практик в деятельность правительства. Он превозносит анализ расходов и прибылей, принятие решений «сверху вниз», оценки, основанные на данных[158]158
  Owen E. Hughes, Public Administration or Public Management, 3d ed. (London: Palgrave Macmillan, 2003), 6.


[Закрыть]. Классические работы по государственному управлению, такие как «Переосмысление правительства» (Reinventing Covernment), критикуют бюрократическую парадигму, которая ценит процессы выше производительности, а правила и нормативы выше результатов[159]159
  Osborne and Gaebler, Reinventing Government. See also Jim Nussle and Peter Orszag, eds., Moneyball for Government (Austin, TX: Disruption Books, 2014).


[Закрыть]. Предполагается, что вместо этого «государственные менеджеры» должны служить гражданам так же, как коммерческие компании служат клиентам, повышая эффективность, чтобы удовлетворить их потребности. Новое государственное управление превозносит конкуренцию внутри государственных органов и за их пределами, подчеркивая, что брать ответственность на себя и добиваться поставленных целей важнее, чем следовать приказам. Идеи «нового государственного управления» оказали далеко идущее влияние на то, как государственное управление устроено сейчас.

Несомненно, такие подходы, концентрирующиеся на эффективности, в некоторых случаях помогли добиться более высоких результатов. Но повсеместные провалы подобной политики заставили многих ученых объявить «новое государственное управление» «бесперспективным»[160]160
  Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow, and Jane Tinkler, “New Public Management Is Dead – Long Live Digital-Era Governance,” Journal of Public Administration Research and Theory 16, no. 3 (July 2006): 467-494, https://doi.org/10.1093/jopart/mui057.


[Закрыть]. Распространение принципов «нового государственного управления» и связанных с ним практик явно не повысило доверие государству.

В этих подходах представители общественности рассматриваются как клиенты, а не как участники совместной работы, – не важно, связано ли это с тем, что принципы рентабельности «нового государственного управления» остаются скорее риторикой, чем реальной практикой, или с тем, что свойственные бизнесу и частному секторы методы предполагают действие «сверху вниз» и поэтому не предусматривают взаимодействие с гражданами. Менеджеризм – это в высшей степени количественный и иерархичный подход, который, конечно, может улучшить эффективность предоставляемых услуг, но вряд является хорошим ответом на вызовы и нестабильность, связанные с поиском решения общественных проблем и выработкой политических мер.

Теория общественной ценности, еще одна неолиберальная классическая теория государственного администрирования, разработанная в середине 90-х, также предлагает заимствовать что-то у бизнеса, чтобы улучшать правительство. Источником вдохновения для этой идеи служит следующая аксиома: подобно тому, как частные компании должны приносить акционерам доход, чтобы выжить, государственные управленцы должны создавать общественные ценности, применяя принципы менеджмента[161]161
  Mark Moore, Recognizing Public Value (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2013); Moore, Creating Public Value: Public Management in Government (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1995).


[Закрыть]. Государственные менеджеры должны принимать и нести ответственность за создание блага для граждан. Но, в отличие от теории «нового государственного управления», здесь ценности (блага) возникают не только в результате предоставления услуги, которая удовлетворит клиента. В конце концов, никого не радует повестка в суд, арест или участие в программе отслеживания контактов. Благо здесь измеряется не на основе индивидуального удовлетворения, а на основе того, что ценно для граждан как части сообщества.

Как и в частном секторе, менеджеры государственного сектора должны будут определить, как создавать общественную ценность в контексте «реальной политики», понять, что политически и операционно осуществимо – а для этого может понадобиться ограничить роль государственных органов в целом в пользу частного сектора. Риторическая мантра об общественном благе приобрела повсеместную популярность в качестве описания улучшенной работы правительства и поведения управленцев. Но и она продвигала в высшей степени консервативные и антиправительственные настроения, популярные в то время, когда она была сформулирована.

Все эти менеджеристские теории подчеркивают роль частного бизнеса, но не граждан, и вообще не уделяют внимания вопросам равенства и инклюзии. Даже если защитники этих подходов не возвышают корпоративных управленцев до уровня платоновских «стражей», определяющих, что лучше для общества, и оставляют часть этих функций политикам, в любом случае, интерес к роли общественности в принятии решений полностью отсутствует. Возможно, они определяют, как менеджеры работают сегодня – и теория общественной ценности в какой-то степени учитывает роль совещательного голоса общественности – но «общественность» при этом воспринимается скорее как абстракция[162]162
  Неприятие или игнорирование общественного мнения напрямую проистекает из «философии» тетчеризма. Британский премьер неоднократно говорила: нет никакого общества, а есть лишь мужчины и женщины, которые вступают друг с другом в рыночные отношения. (Прим. ред.)


[Закрыть]. Хотя предполагается, что граждане сами определят, что является для них «ценностью», теория «общественной ценности» не предусматривает осмысленных и надежных способов равного вовлечения общественности в принятие решений, которые, как мы знаем сегодня, возможны и необходимы.

Многочисленные теоретики-элитаристы допускают ошибку, не относясь серьезно к опыту и знаниям граждан, не пытаясь создать новые методы взаимодействия управленцев с общественностью – методы, которые позволили бы этим управленцам более эффективно и легитимно решать возникающие проблемы.

От частного предпринимательства к решению общественных проблем

Частные инноваторы и инвесторы обычно занимаются решением проблем, с которыми они сталкиваются лично и которые понимают, – например, практики-изобретатели, которых профессор Массачусетского технологического института Эрик фон Хиппель, как известно, назвал источником прорывных идей на рынке научного оборудования. Общественные предприниматели и те, кто занимаются решением общественных проблем, напротив, в общем смысле обычно пытаются решить проблемы других людей. Они могут иметь какой-то личный опыт взаимодействия с конкретной проблемой, но в конечном итоге умение выявить, оценить, отследить и воплотить идеи других людей необходимо им чаще, чем умение изобретать свои собственные. При этом они должны использовать методы, предполагающие высокий уровень совместной работы и вовлечения общественности.

Более того, если основа частного предпринимательства заключается в коммерческой тайне и конкуренции, то для решения общественных проблем жизненно важна именно совместная работа. Общественные предприниматели должны быть более демократичными и в меньшей степени концентрироваться на своем эго. Они должны выявлять и решать проблемы, сотрудничая с теми, кто больше всего ими затронут.

Инициаторы подобных перемен – это вовсе не «двадцатичетырехлетние разработчики, десантировавшиеся к нам из Кремниевой долины; часто это самые разнообразные люди, которые в течение многих лет работали в государственных органах или рядом с ними, которые вовлечены в жизнь своих сообществ или просто любят работать с трудными задачами»[163]163
  Rowan Conway et al., “Move Fast and Fix Things: How to Be a Public Entrepreneur,” RSA Lab and Innovate UK, July 2018, 15, https://www.thersa.org/globalassets/pdfs/reports/1331_move-fast-and-fix-things_final.pdf.


[Закрыть]. В то время как идеал частных компаний можно описать фразой «Двигайтесь быстро и крушите все», которой Марк Цукерберг когда-то украшал стены Facebook, те, кто работают для общественной пользы, должны двигаться быстро и чинить все ради живых людей из реального мира.

Решая проблемы и принимая решения вместе с людьми, а не для людей, общественные служащие могут сформировать государственные органы, которые будут не больше или меньше нынешних, а лучше них.

Такого рода масштабные системные изменения – от государственного администрирования и менеджмента к общественному предпринимательству и решению проблем – требует не только перестройки организационных принципов и эволюции, но и революционных, индивидуальных практик. Государственные служащие должны перейти от принятия кулуарных решений к совместному подходу, который опирается на опыт, знания и идеи различных секторов и широкой общественности.

В течение некоторого времени рынок виделся единственной альтернативой бюрократии, какой ее описывали Вебер и Вильсон. Нам нужна новая ментальная модель, новый образец грамотного управления, а, соответственно, радикальная и последовательная замена устаревших практик руководства, новый набор инструментов для внедрения инноваций, который позволит работать с различными видами проблем.

В известной статье, опубликованной в Atlantic Monthly в 1945 году, изобретатель Ванневар Буш изложил свое видение механизма, который позволил бы преобразовывать связи между людьми в знание. За 50 лет до возникновения «всемирной паутины» он представил персональный компьютер, снабженный экраном, который позволял бы нам получить доступ к знаниям, накопленным за многие века. Он назвал это устройство Memex. Буш создал конкретный мысленный образ, который другие воплотили в жизнь в последующие десятилетия информационной технологической революции. Благодаря ему (и научно-фантастическим произведениям, таким как Star Trek), мы узнали, как должны развиваться компьютеры. Теперь мы ожидаем, что компьютеры сократят наши трудозатраты, сблизят нас друг с другом и откроют нам новые горизонты обучения – и мы сможем сделать это быстрее и с помощью устройств меньшего размера. Но самым радикальным в Memex была не технология, а готовность Буша представить, как эта технология изменит наше отношение к знанию и информации – и какие социальные перемены это принесет.

Но государство похоже не на компьютер, а, скорее, на зонтик. Можно сказать, что за последние 100 лет оно мало изменилось, какая бы политическая партия ни оказывалась «у руля». В результате не существует общепринятой идеи о том, как политики и чиновники могут начать работать по-новому. Нам нужен Memex для государства, и тут на сцену выходит общественное предпринимательство.

Новые общественные предприниматели будут заимствовать лучшее из деловой креативности и инновационности своих сородичей из частного сектора. Они будут склонны к активным действиям, быстрому обучению и привнесению изменений в реальный мир. Но они будут работать иначе – не так, как деятели частного сектора, и не так, как их предшественники из государственного сектора.

Общественные предприниматели обладают ключевым набором навыков (он описан в главе 1), который позволяет им «смотреть глазами государства» (seeing like a state[164]164
  В данной цитате имеется в виду название книги Скотта, которая издавалась на русском языке под названием «Благими намерениями государства» (М.: Университетская книга. 2005)..


[Закрыть]) – как это сформулировано в известной фразе политолога Джеймса Скотта[165]165
  James Scott, Seeing like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed (New Haven, CT: Yale University Press, 1999).


[Закрыть]. Однако, в то время как Скотт испытывал опасения, что государственные институты не смогут воспринимать проблемы, существующие «на земле», а те, кто принимают решения, будут склонны к упрощенчеству, общественные предприниматели будут использовать и большие данные, и исходящие от людей идеи и озарения, чтобы видеть проблемы, с которыми сталкиваются обычные люди, и разрабатывать решения, которые позволят достичь нужных обществу результатов.

Эти новые методы, включая выявление проблем, человекоориентированный дизайн, принятие решений, основанное на данных, становятся возможными благодаря новым технологиям. Все семь навыков, описанных в конце первой главы, отражают новое понимание роли государственного служащего. Они отрицают иерархию и централизованный менеджмент, которые имели ключевое значение для «нового государственного управления», делая выбор в пользу сетевого сотрудничества. В центре оказываются опыт и знания граждан. Большая открытость и сотрудничество стимулируют инновационное мышление и, что еще более важно, позволяют находить решения, которые работают в реальном мире.

В последующих главах описываются навыки и методы, которыми пользуются новые общественные предприниматели, те, кто занимаются решением общественных проблем, а также рассказывается, как обучиться этим навыкам и методам и как использовать их, чтобы сделать государственные органы отвечающими потребностям нашего времени.

Глава 3
От идеи к ее воплощению

Столкнувшись лицом к лицу [с проблемой], я кое-что обнаружил. Моя проблема оказалась не тем, чем я ее считал. Я обнаружил, что в ней таится что-то прекрасное. В моей проблеме таилась возможность! Это была возможность учиться и расти. Быть смелым. Что-то сделать.

Коби Ямада. Есть проблема. Что с ней делать?

Траектория решения проблем

Впервые я получила опыт решения общественных проблем уже взрослой. Будучи молодым профессором, я работала с моими студентами над созданием платформы и системы мер, которые позволили бы волонтерам из числа ученых и технических специалистов снабжать столь необходимой информацией перегруженных работой сотрудников Патентного бюро США, занимающихся оценкой патентов. Система патентов была сломана – и, похоже, отремонтировать ее было уже невозможно. В ней накопилась очередь из миллиона нерассмотренных заявок, и у сотрудников Патентного офиса было только 15–20 часов на то, чтобы изучить каждое изобретение, дать ему оценку и решить, выдать ли его автору исключительные права на 20 лет.

Начиная работать, мы не знали, в чем заключается реальная проблема: в недостаточном качестве самих патентов, невысокой квалификации сотрудников или в чрезмерном количестве заявок. У нас не было опыта, который помог бы нам исправить ситуацию. Но благодаря серии нововведений и инноваций мы разработали процесс – и технологию – позволившие экспертам-волонтерам делиться информацией, когда в ней возникала необходимость, помогая таким образом сотрудникам государственного Патентного офиса решить, обладает ли изобретение необходимым уровнем новизны и инновационности, чтобы получить патент – а для принятия такого решения необходимо знание и тщательное изучение соответствующей научной литературы. Этот проект, замысел которого возник в 2005 году, получил название Peer-to-Patent. Он был запущен в качестве пилотного проекта в США, Великобритании, Южной Корее и Японии, и в итоге привел к изменению законодательства США, которое теперь допускает более активное участие людей в процессе обработки патентов. Кроме того, именно тогда я заметила, что мы можем научиться, как быстро воплощать в жизнь новые решения, приносящие пользу обществу[166]166
  Beth Simone Noveck, Wiki Government: How Technology Can Make Government Better, Democracy Stronger, and Citizens More Powerful (Washington, DC: Brookings Institute Press, 2009).


[Закрыть].

Прежде чем мы рассмотрим конкретные инструменты и методы решения общественных проблем – вместе с практическими упражнениями, которыми вы сможете воспользоваться, – важно обсудить тот путь, который человек, работающий над решением общественной проблемы, должен проделать, чтобы с ней справиться. Процесс управления проектом или анализа политики всегда требует определенных вспомогательных действий, в число которых входят приемы, направленные на идентификацию проблемы и разработку решений. Иногда этот фреймворк называют «циклом инновации». Подобно тому, как человеку, который ищет работу, необходимо знать, как обучиться на конкретную специальность, подать резюме и получить рабочее место, предприниматель должен задуматься о последовательности действий, которая приведет к его запуску успешного бизнеса, а специалист по решению общественных проблем и общественный предприниматель должны разбираться в науке «деливерологии». А значит, нужно иметь общее представление о том, что входит в процесс решения общественных проблем, еще до того, как вы углубитесь в изучение конкретных методов. Иначе легко свернуть на ложный путь[167]167
  Michael Barber, Paul Kihn, and Andy Moffit, “Deliverology: From Idea to Implementation,” McKinsey and Company, February 2011, https://www.mckinsey.com/industries/public-sector/our-insights/deliverology-from-idea-to-implementation; Mike Bracken, “On Strategy: The Strategy Is Delivery. Again,” Digital Transformation (blog), January 6, 2013, https://mikebracken.com/blog/the-strategy-is-delivery-again/.


[Закрыть].

Согласно общеизвестному высказыванию Б. Франклина: «Если вы не планируете, вы планируете потерпеть неудачу». Следовательно, крайне важно начать с общей, итеративно применяемой дорожной карты, которая описывает путь от идеи к ее воплощению, – даже если вы решите отклониться от этого пути. Эта карта поможет вам заранее предусмотреть, что вам нужно будет сделать, и планировать свои действия соответствующим образом, замечать новые возможности и инновационные подходы, идентифицировать потенциальные риски и необходимые ресурсы, а также добиваться того, чтобы ваша команда имела единое представление о целях.

Во-первых, прочертить общую траекторию процесса решения общественных проблем, прежде чем углубиться в частности, необходимо, чтобы максимизировать шансы на успех, потому что тогда вам будет проще сфокусироваться на конечном результате. Изучив процесс решения проблем от начала до конца – и от конца к началу – мы столкнемся с необходимостью представить цель, которой мы надеемся достичь. Как объясняет Джайкумар Менон, правозащитник и основатель проекта «Открытые исследования лекарственных средств» (Open Source Pharma Foundation), мы должны «работать, двигаясь от больших масштабов к малым»[168]168
  Jaykumar Menon, interview with author, February 15, 2020.


[Закрыть]. Также Менон является основателем программы «Индийская инициатива обеспечения питанием» (India Nutrition Initiative), которая разрабатывает соль с удвоенным содержанием железа и йода, чтобы улучшить качество питания в развивающихся странах. Первоначально «Индийская инициатива обеспечения питанием» сотрудничала с известными учеными из Массачусетского технологического института, стремясь изменить кристалл соли таким образом, чтобы в нем содержались нужные микроэлементы. Но потом Менон осознал, что, если он создаст совершенно новый вариант соли, ему придется самому заниматься ее производством и распространением. Тогда он изменил стратегию, отказавшись от попыток применить передовые научные решения, и сконцентрировался вместо этого на том, чтобы встроиться в существующие производственные цепочки. Он стал сотрудничать с уже закрепившимся на этом рынке производителями. В результате ему удалось разработать более простой процесс, позволявший добавлять микронутриенты на поверхность солевых кристаллов, и в результате его усилия по борьбе с анемией принесли пользу десяткам миллионов людей.

Во-вторых, такие априорные, предварительные размышления не только помогут вам не отвлекаться от цели, но и сделают вас более открытым к использованию новых подходов к работе, так что вы не будете зацикливаться на одном методе. Это особенно важно, поскольку многие программы обучения фокусируются на каком-то одном методе решения общественных проблем, оставляя в стороне другие инструменты и подходы. Например, программа аргентинской академии дизайна LabGob фокусируется преимущественно на обучении государственных служащих человекоориентированному дизайну, а бразильская программа WeGov концентрируется исключительно на этом аспекте. Хотя обучение тому, как поддерживать связь с гражданами при предоставлении им необходимых услуг, – это важное изменение, свидетельствующее об уходе от прежних принципов принятия решений за закрытыми дверями, будущий инноватор, если он изучает только человекоориентированный дизайн, рискует не узнать о важности консультаций с экспертами или изучения данных. Человекоориентированный дизайн, хотя и хорош, – не единственный метод, и в отдельных случаях его применение даже может быть ошибочным. Например, то, что родители и ученики могут рассказать о своем непосредственном опыте, может стать основой для улучшения такой услуги, как предоставление школьникам бесплатного здорового питания. Но если не провести тщательный анализ данных о количестве учеников и о том, что необходимо их здоровью, если не проконсультироваться с экспертами по питанию и образованию, снижается вероятность того, что в итоге будет достигнуто эффективное и находящееся в рамках закона решение.

В-третьих, если заранее продумать вероятную последовательность действий, вам будет легче планировать промежуточные этапы и контрольные точки. Таким образом, вы избежите ситуации, когда слишком много времени тратится на какой-то один из аспектов процесса решения проблемы, например, на анализ данных или изучение имеющейся информации, и при этом его настолько не остается на другие задачи, такие как личные консультации с местными жителями или выявление проблемы, что будет упущена возможность поэкспериментировать с различными решениями, чтобы понять, какие из них работоспособны.

В-четвертых, общий обзор процесса помогает прояснить, как методы и инструменты, о которых пойдет речь, взаимосвязаны друг с другом и перетекают друг в друга.

Я родом из Нью-Йорка, и потому мне нравится представлять процесс решения проблемы как поездку на метро. На этом маршруте есть «станции». Эти ключевые пункты – важнейшие этапы решения проблемы: определение проблемы, идентификация решения, его практическая реализация, оценка результата.

Представим, что мы остановимся на Четырнадцатой, Тридцать четвертой или Сорок второй улицах. Это пересадочные станции, на которых от нашей линии отходят другие маршруты. Эти ответвления символизируют методы и инструменты, которые мы можем применить на каждом этапе, чтобы задействовать статистические данные (информацию, собранную с различных датчиков) или коллективный разум (идеи, интуитивные озарения и мнения, полученные от людей, желательно, в ходе совместной работы).

Таим образом, мы обогащаем процесс решения проблемы, используя одновременно человекоориентированный дизайн и анализ данных. Мы более эффективно идентифицируем решения, используя действенные открытые инновации и синтезируя имеющиеся научные данные. Мы ускоряем воплощение решений на практике, опираясь на собственный упорный труд и на партнерство с другими. Мы улучшаем процесс оценки за счет совместного обучения новому, которое основывается на проведении собственных экспериментов и на использовании тех преимуществ, которые дают процедуры социального аудита.

Но если мы не создадим карту, то рискуем «потеряться», свернув не на ту дорогу, и никогда не доехать до цели. Поэтому в этой главе будет описана стратегия, которая позволяет работать, «двигаясь от больших масштабов к малым», то есть как можно быстрее продвигаться от концепта к его реализации в реальном мире.