Текст книги "Как сделать, чтобы государство работало для граждан. Практическое руководство по решению общественных проблем и изменению мира"

Те, кто занимаются решением общественных проблем, по определению стремятся улучшить жизнь других людей, а не просто поставить галочку, отмечая, что «задача решена». Лучшие из них задумываются о том, как воплотить их масштабные идеи, как получить результаты, улучшающие жизнь реальных людей, – и как сделать это быстро. Наша способность решать проблемы скорее зависит не от умных идей и новомодных гаджетов, а от того, как мы разрабатываем стратегию, включая этапы, необходимые, чтобы воплотить решения в жизнь. Мы должны позаботиться о том, чтоб инновационные политические меры или услуги были готовы к реализации в реальном мире[188]188
  Jeffrey Drushal and Alex Brubaker, “It’s Time to Rebuild Our Culture of Deployment Readiness,” Army Sustainment, February 20, 2018, https://www.army.mil/article/200643/its_time_to_rebuild_our_culture_of_deployment_readiness.


[Закрыть]. И снова ключевыми методами для достижения успеха становятся подходы, требующие от нас научиться сотрудничеству с другими людьми – а именно, создавать коалиции и партнерства, чтобы ускорить практическую реализацию проекта.

Этап 4:

Оценка и развитие – экспериментальная проверка и общественный аудит

Оценка эффективности политических мер ставит своей целью понять, какие эффекты имеют политические меры или другие новшества, установить, что сработало, а что нет. Но традиционные методики решения проблем часто останавливаются на этапе практической реализации, завершая проект без этого критически важного финального шага. А традиционный политический анализ останавливается даже еще раньше.

В опросе, проведенном Межнациональной ассоциацией работников городских и окружных управлений, приняли участие больше 500 глав местных администраций США. 59 % отметили, что не собирают данных о том, насколько эффективны предоставляемые ими услуги[189]189
  ICMA, “Innovations and Emerging Practices in Local Government 2016 Survey Summary Report of Results,” 2, accessed September 27, 2020, https://icma.org/sites/default/files/309068_ICMA%20Innovation%20Survey%20Summary%20Report.pdf.


[Закрыть]. Напомню, чтобы улучшить процесс оценки, нужно собирать статистические данные, и мы обсудим, как провести гибкие эксперименты для получения данных в реальном времени. Общественные предприниматели должны понимать, как проводить эксперименты уже в процессе развертывания проекта, не дожидаясь, пока появится возможность изучать что-то постфактум.

Стратегическое использование, например, выборочных контролируемых испытаний, является одним из множества способов эффективно выяснять, что работает, а что нет, чтобы получить возможность итерационно улучшать решение. Сегодня многие общественные проблемы решаются с помощью стратегий, основанных скорее на гадании, чем на науке, поэтому достичь нужных результатов не удается. Например, мы тратим миллионы долларов на поддержку бедных, но при этом мы слабо понимаем, какие стратегии работают, а какие нет. К этой дилемме обратились трое ученых, ставших в 2019 году лауреатами Нобелевской премии по экономике. Они получили свою награду за скромную, но продуктивную идею, направленную на то, чтобы сделать процесс принятия решений осмысленным и использовать рандомизированные контролируемые испытания для измерения успешности конкретных инноваций с помощью простых экспериментов[190]190
  Nobel Prize, “The Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences in Memory of Alfred Nobel,” accessed October 12, 2020, https://www.nobelprize.org/prizes/economic-sciences/.


[Закрыть]. Сравнивая уровень иммунизации в разных районах индийского штата Раджастан, они обнаружили, что при отсутствии каких-либо мер уровень колебался в районе 6 %. После создания пунктов вакцинации этот показатель повысился до 17 %. После того как каждой семье, пришедшей на пункт вакцинации, стали выдавать килограмм чечевицы в качестве поощрения, количество вакцинированных выросло до 38 %[191]191
  Abhijit Banerjee et al., “Improving Immunization Coverage in Rural India: A Clustered Randomized Controlled Evaluation of Immunization Campaigns with and without Incentives,” British Medical Journal, May 2010, https://economics.mit.edu/files/5579.


[Закрыть].

Коллективный разум также может оказаться полезен на этом этапе, поскольку он позволяет распределить работу по проверке того, какие методы работают, а какие нет.

Процесс оценивания создает возможности для вовлечения общественности. Используя онлайн-технологии, например, с помощью интернет-платформ и мобильных телефонов, можно устроить опрос о методах сбора, воздействия, показателей и контроля информации. Граждане могут делать фотографии, собирать данные и отправлять другие «свидетельства» об условиях на местах. Заинтересованные стороны могут отслеживать ситуацию в реальном времени и получать обратную связь по политическим вопросам с помощью голосований и опросов, отсылая отчеты через сайт либо через социальные сети, например, с помощью сообщения в Twitter, которые будет собирать бот. Трудности разработки могут подтолкнуть участников к созданию новых механизмов сбора информации. Этот подход называется «социальным» или «гражданским» контролем, и многие государственные органы и некоммерческие организации реализуют его с помощью онлайн-инструментов. Вооружившись современными технологиями, наблюдательные граждане могут улучшить процесс решения проблем, совместными усилиями оценивая результаты принятых мер и их последствия.

Практические задания

Может оказаться очень полезно проработать проект от старта до финиша. Здесь описываются два упражнения по планированию общественно значимого проекта.

Упражнение 1

Заполните схему решения общественных проблем, разработанную The GovLab

Используйте схему решения общественных проблем, разработанную The GovLab (http://solvingpublicproblems.org), чтобы сформировать траекторию реализации общественно полезного проекта (рис. 3.2). Эта схема представляет собой список пунктов, который вы можете заполнить сначала самостоятельно, а затем совместно, чтобы выработать общий взгляд на проект. В онлайн-версии другие смогут просматривать и комментировать ваши ответы. Схема разделена на четыре этапа, описанных в этой главе: установление проблемы, идентификация решения, разработка практического воплощения, оценка и развитие.

Следующие 20 вопросов предназначены для того, чтобы помочь вам более точно понять, в чем заключается проблема и кого она затрагивает. Также они дадут вам возможность сформулировать вашу Великую Идею, превратив ее в стратегию, которую можно реализовать на практике, улучшая жизни реальных людей.

Схема решения общественных проблем создана на основе разработанного профессором и консультантом Александром Остервальдером шаблона составления бизнес-модели, позволяющего отразить на одной диаграмме весь бизнес-план. В схему для коммерческих проектов было включено девять элементов бизнес-модели: проблема, решение, уникальное торговое предложение, несправедливое преимущество, сегменты целевой аудитории, каналы, ключевые метрики, структура расходов и потоки прибыли. На основе этого шаблона было создано множество вариаций, позволяющих частным предпринимателям четко сформулировать свой план действий и одновременно выявить его недочеты.

Работа над общественно значимыми проектами также требует итеративного планирования и тщательного обдумывания проблемы. Но, кроме того, вам понадобится учесть дополнительные вопросы, которые не учитываются в шаблоне бизнес-модели Остервальдера и его «клонов». Поэтому я разработала схему решения общественно значимых проблем – интерактивное упражнение для совместной работы, которое поможет общественным предпринимателям действовать более эффективно.

ИДЕНТИФИКАЦИЯ ПРОБЛЕМ

1. В чем заключается проблема? (потребность)

2. Каковы ее причины? (причины)

3. На кого она влияет? (люди)

4. Какой информацией я располагаю? (информация)

ИДЕНТИФИКАЦИЯ РЕШЕНИЙ

1. Кто создает решения? (открытые инновации)

2. Какие данные не получены или не учтены? (синтез информации)

3. Как можно решить проблему? (глобальная идея)

4. Кто будет сторонником, а кто – противником? (лидеры)

РАЗРАБОТКА ПРАКТИЧЕСКОГО РЕШЕНИЯ

1. Как будет работать решение? (опыт)

2. Каковы теоретические основания изменений? (теория перемен)

3. Кто может стать моим партнером? (партнеры)

4. Как распределить роли? (роли)

5. Почему это нужно делать именно сейчас? (события)

6. Какие ресурсы нам нужны? (ресурсы)

7. Какова структура затрат? (затраты)

ОЦЕНКА И ЭВОЛЮЦИЯ

1. Какие эксперименты я могу провести? (тестирование)

2. Каковы ключевые метрики? (метрики)

3. Что может пойти не так? (риски)

4. Как я могу убедить других принять мое решение? (маркетинг)

5. Кто может оценить его работоспособность? (социальный аудит)

Упражнение 2

Используйте «катехизис Хайльмайера»

Управление перспективного планирования оборонных научно-исследовательских работ (DARPA) использует схему, похожую на описанный выше шаблон решения общественных проблем, для оценки того, какие проекты поддерживать и кому выдавать гранты. Джордж Хайльмайер, руководивший DARPA в 1970-х, разработал набор вопросов в виде чек-листа, на основе которого сотрудники, ответственные за программы DARPA, могли решать, какие исследовательские программы финансировать. Вот из каких вопросов состоит «катехизис Хайльмайера»:

● Чего вы пытаетесь добиться? Сформулируйте свои цели, не используя никакого профессионального сленга.

● Как это делается сегодня и в чем ограничения существующих практик?

● Что нового в вашем подходе и почему вы считаете, что он будет успешным?

● Для кого это важно? Если вы добьетесь успеха, что изменится?

● Каковы риски?

● Сколько это будет стоить?

● Сколько это займет времени?

● Какие промежуточные и финальные «экзамены» позволят проконтролировать успешность проекта?[192]192
  Defense Advanced Research Projects Agency, “Heilmeier Catechism,” accessed October 11, 2020, https://www.darpa.mil/work-with-us/heilmeier-catechism.


[Закрыть]

А теперь подумайте о том, какие вопросы вы бы задали на месте руководителя, спонсора или политика, чтобы понять, в чем суть проекта и как он будет работать, а затем выстроить порядок действий. Представьте эти вопросы и запишите свои ответы на них – так вы получите карту развития вашего проекта.

Вспоминая свою карьеру изобретателя и того, кто вдохновлял других инноваторов, Хайльмайер сформулировал несколько советов, которые будет полезно рассмотреть в заключение этого этапа.

● Никогда не бойтесь исследовать что-то совершенно новое. Исходите из мысли о том, что интуиция работает.

● Только обладая максимумом информации, можно понимать, будет ли реализован проект или нет.

● Начинайте с самого сложного. Озарения не заменят кропотливые исследования. Время от времени пересматривайте старые идеи в свете достигнутого в других сферах прогресса ради появления новых идей.

● Рассматривайте проблемы с междисциплинарной точки зрения. Преодолевайте косность для того, чтобы использовать различные точки зрения, и не бойтесь, что вас назовут наивным, если вы выйдете за пределы своей специализации.

● Имейте четкое представление о том, что вы пытаетесь сделать, но будьте готовы скорректировать его в свете новой информации.

● Осознайте ограничения имеющихся подходов. Поймите, в чем новизна в вашего подхода и почему вы считаете, что у него есть шансы на успех.

● Обдумайте, какие последствия будет иметь успех. Создавайте прототипы, чтобы другие люди могли разделить ваше видение[193]193
  George H. Heilmeier, “Some Reflections on Innovation and Invention,” The Bridge, Winter 1992, 12-16, https://isi.edu/~johnh/TEACHING/CS651/ARCHIVE/Heilmeier92a.pdf.


[Закрыть].

Глава 4
Выявление общественной проблемы

Простая открытость альтернативным определением проблемы… должна быть важнейшим проявлением либерализма, и все же почему-то это не так.

Дэниэл Патрик Мойнихэн. Эссе о практиках государственного управления

Однажды я посетила тренинг по инновациям для государственных должностных лиц. В течение дня я слушала, как команды, состоящие из прошедших отбор государственных служащих, представляют проекты, над которыми они работают. Двое молодых, энергичных чиновников вышли перед аудиторией, чтобы рассказать о том, что они недавно узнали о повышении качества социальных услуг с помощью новейших идей из области социальных и поведенческих наук. Им стало известно о так называемых «подталкиваниях» (nudges), позволяющих использовать особенности человеческой психики, чтобы побудить людей менять свое поведение. Они хотели разработать собственную программу, основанную на «подталкиваниях», чтобы улучшить посещаемость в школах.

Опираясь на проведенные ранее эксперименты, в которых напоминания, отправляемые по почте, через сайт или в виде СМС, побуждали людей оплатить штраф за превышение скорости или выполнить решение суда, эти двое служащих предложили отправлять электронные письма родителям детей – учеников старшей школы[194]194
  Skip Descant, “Nashville Experiments with Court Date Text Alerts,” Government Technology, June 13, 2018, https://www.govtech.com/applications/Nashville-Experiments-with-Court-Date-Text-Alerts.html.


[Закрыть]. Напоминание сообщило бы родителям о том, что посещение школы является обязательным, и даже если они берут отпуск во время учебного года – это не основание для того, чтобы дети пропускали занятия. Чтобы получить более точные данные, авторы проекта планировали использовать рандомизированные контролируемые испытания, чтобы сравнить эффективность отправки электронного письма с отправкой письма обычной почтой[195]195
  Citymart, “How Philadelphia Developed a Comprehensive Smart City Strategy,” accessed March 19, 2019, http://info.citymart.com/success-stories.


[Закрыть].

Но когда я спросила этих служащих, какую проблему решает их новаторский социально-поведенческий эксперимент, они ответили, что родители забирали детей из школы посреди учебного года, чтобы сэкономить на поездке в «Диснейленд» и другие популярные места. Я продолжала расспрашивать: есть ли у них какие-то данные, подтверждающие это утверждение? Обсуждали ли они ее со школами, с местными жителями и с детьми, которые были в наибольшей степени ей затронуты? Провели ли они исследования, чтобы понять, какие меры уже внедрялись и каков был результат? Были ли эти дети жителями одного района? Есть ли какая-то вероятность, что существует связь прогулов со злоупотреблением наркотиками и алкоголем? Ни на один вопрос ответа не было. Стало совершенно ясно, что они просто сразу же перескочили к решению. Они не проделали трудную работу по тщательному определению проблемы, и поэтому найти верное решение было попросту невозможно.

С другой стороны, в этом году команда практикующих специалистов по развитию в составе проекта «Инновации для школьников Индонезии» (Innovation for Indonesia’s School Children, INOVASI), совместно организованного правительствами Австралии и Индонезии, начала работать над проблемой оценки педагогами младшей школы качества усвоения учениками образовательных программ. Проблема требовала срочного решения. В таких местах, как Восточная Нуса-Тенгара, самая южная провинция Индонезии, только 19 % учеников 1–3 класса могли пройти тест на базовую грамотность[196]196
  Center for Education Policy Research, “Basic Literacy: Building Children’s Potential as Learners,” policy brief, November 2019, 3, https://www.inovasi.or.id/wp-content/uploads/2019/10/Policy-Brief-7-Literacy-2011-2019.pdf.


[Закрыть]. Команда предположила, что проблема заключается в низком качестве преподавания, и в этом случае оптимальным решением стало бы обучение самих преподавателей. Однако, терпеливо и непредвзято изучив проблему, выслушав людей, которые с ней сталкивались, и рассмотрев данные, команда обнаружила, что более важной причиной было распределение бюджета. Участники команды отмечали, что вдумчивый процесс выявления проблемы «словно зажег свечу во тьме». Они смогли установить, что власти тех районов, где ученики показывали наилучшие результаты, выделяли больше средств на развитие библиотек, закупку книг и внешкольные занятия, в то время как в районах с худшими результатами больше средств уходило на зарплаты учителей и прочих сотрудников школ. Это позволило проложить путь к внедрению эффективных изменений[197]197
  George Adam Sukoco Sikatan et al., “Local Problems, Local Solutions to the Indonesian Education Sector,” Building State Capability Blog, December 6, 2019, https://buildingstatecapability.com/2019/12/06/pdia-course-journey-local-problems-local-solutions-to-the-indonesian-education-sector/.


[Закрыть].

Возьмем пример поближе к Соединенным Штатам. Во время пандемии коронавируса весной 2020 года, вместо того чтобы просто раздавать выплаты, Управление по экономическому развитию штата Нью-Джерси разослало опросник 500 представителям малого и среднего бизнеса и получило от них информацию о том, как на них влияет пандемия и какая поддержка им на самом деле нужна. Таким образом, когда управление начало реализацию своей первой программы грантов, она была спроектирована так, чтобы отвечать реальным потребностям людей. К сожалению, это также означало, что за первые 76 минут поступило 10 000 заявок!

Век назад Джон Дьюи[198]198
  Джон Дьюи – американский педагог, философ. Создатель т. н. «практической» школы, по канонам которой именно практика является критерием истинности. Также особо отмечены идеи Дьюи в области библиотечного дела (в т. ч. каталогиации), которые с успехом применяются и в настоящее время. (Прим. ред.)


[Закрыть] писал, что определить проблему, очертив ее исходные причины, – самый важный шаг на пути к хорошему решению. Рефлексия, в свою очередь, объединяет восприятие проблемы и ее разрешение[199]199
  Harry Farra, “The Reflective Thought Process: John Dewey Revisited,” Journal of Creative Behavior 22, no. 1 (March 1988): 3, Creative Education Foundation, https://doi-org.proxy.library.nyu.edu/10.1002/j.2162-6057.1988.tb01338.x.


[Закрыть]. Ощущение трудности проблемы, объяснял он, должно трансформироваться в ясное, конкретное и точное описание той задачи, которая требует решения.

В своей книге «Как мы мыслим» Джон Дьюи утверждал, что сужение проблемы до разрешимой задачи отражает суть того, как развиваются сложные мыслительные процессы[200]200
  John Dewey, The Later Works of John Dewey, vol. 8, 1925-1953: 1933, Essays and How We Think, rev. ed., ed. Jo Ann Boydston (Carbondale: Southern Illinois University Press, 1986), 118-124. See also Farra, “Reflective Thought Process.”


[Закрыть]. Дьюи был не одинок, считая, что определить проблему – очень важный этап[201]201
  Jacob Getzels and Mihaly Csikszentmihalyi, The Creative Vision: A Longitudinal Study of Problem Finding in Art (Hoboken, NJ: Wiley, 1976).


[Закрыть]. Альберт Эйнштейн писал, что «сформулировать проблему часто важнее, чем найти ее решение – последнее может требовать лишь применения навыков, имеющихся у математика или экспериментатора. Но чтобы задавать новые вопросы, видеть новые возможности, рассматривать старые проблемы под новым углом, необходимо творческое воображение – и вот тогда наука действительно продвигается вперед»[202]202
  Albert Einstein and Leopold Infeld, The Evolution of Physics: The Growth of Ideas from Early Concepts to Relativity and Quanta (Cambridge: Cambridge University Press, 1938).


[Закрыть].

Социолог Роберт Мертон определял проблему как расхождение между реальным и предполагаемым – вследствие этого становится необходимым и процесс определения проблемы, который возводит мост между нынешним и будущим состояниями[203]203
  Robert Merton and Robert Nisbet, Contemporary Social Problems: An Introduction to the Sociology of Deviant Behavior and Social Disorganization (New York: Harcourt, Brace and World, 1961).


[Закрыть]. Раскрыть проблему – подобно тому, как скульптор раскрывает статую, скрытую в обломке мрамора, – это отличительная черта деятельности, которой занимаются специалисты по решению общественных проблем.

Следовательно – и это еще один способ описать, что такое общественная проблема – инноваторы оказываются в большей степени вовлечены в процесс определения и выявления проблем, а не в работу над проблемой, которую им уже представил кто-то другой[204]204
  Getzels and Csikszentmihalyi, Creative Vision, 250.


[Закрыть]. Сходным образом психологи Якоб Гретцель и Михай Чиксентмихайи в своей ставшей классикой работе «Творческое видение: Лонгитюдное исследование поиска проблем в искусстве» (The Creative Vision: A Longitudinal Study of Problem Finding in Art) пишут: «Некоторые индивиды, например, копиисты в изобразительном искусстве, техники в точных науках, педанты в гуманитарных исследованиях, бюрократы в правительстве имеют дело с проблемами, которые уже были идентифицированы», но «истинные художники, ученые-изобретатели, творческие исследователи, чиновники-инноваторы, самоактуализирующиеся личности, в дополнение к этому осознают несформулированные проблемы, потенциально присутствующие в конфликтах, явленных в их собственном опыте»[205]205
  Getzels and Csikszentmihalyi, 250.


[Закрыть].

В нашем случае «чиновниками-инноваторами» можно назвать и наших общественных предпринимателей. Целеустремленно вскрывать и выносить на обсуждение проблемы и их исконные причины – ключевой элемент их деятельности, даже если они уже давно работают в определенной сфере. Сложные общественные проблемы требуют от них повторения этого процесса раз за разом, привлекая все доступные инструменты и рассматривая вопрос с точки зрения других дисциплин.

Трудности с определением проблемы возникают не только у неопытных студентов, изучающих государственную политику, технические специальности или другие дисциплины. Почти всем трудно дается этот методичный и требующий интенсивных исследований процесс, к которому сводится определение проблемы. Даже у опытных аналитиков – и тех, кто научился задавать «Пять почему» Сакити Тойоды – часто не хватает достаточных навыков совместного определения проблем, в процессе которого учитывались бы идеи, основанные на познаниях, точках зрения и профессиональном опыте других людей[206]206
  For a brief history of Toyoda’s “5 Whys,” see “5 Whys,” Wikipedia, accessed May 13, 2019, https://en.wikipedia.org/wiki/5_Whys#History.


[Закрыть]. Даже если мы знаем, как этого добиться, всем нам трудно на практике твердо придерживаться правильного подхода к определению проблемы.

Уже давно определение проблемы признается первым и принципиально важным шагом для любого рационального процесса выработки управленческих решений[207]207
  Harold Lasswell, The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method (Stanford, CA: Stanford University Press, 1951); Charles Lindblom, “The Science of ‘Muddling Through,’” Public Administration Review 19, no. 2 (Spring 1959): 79-88.


[Закрыть]. Но, несмотря на важность этого этапа, ответственные лица редко уделяют достаточно внимания этому «искусству» и скрывающейся за ним «науке»[208]208
  Seyyed Khandani, “Engineering Design Process,” Saylor Academy, August 2005, http://www.saylor.org/site/wp-content/uploads/2012/09/ME101-4.1-Engineering-Design-Process.pdf.


[Закрыть]. Придется признать, что большинство из нас не прорабатывает определение проблемы достаточно тщательно, предпочитая вместо этого переходить сразу к решению и к лоббированию его практического воплощения. Слишком много предпринимателей – и в государственном, и в частном секторе – с особым энтузиазмом встречают новый проект, основание некоммерческой организации, открытие сайта, запуск программы или формирование нового финансового механизма. Но если нам не удалось должным образом определить проблему, решения, которые мы создадим, в итоге окажутся неработающими.

У Эйнштейна есть известное высказывание: «Если бы у меня был один час на спасение мира, я бы потратил 55 минут на определение проблемы и только пять – на поиск решения». Развивая эту идею, он заметил, что детективы ищут неизвестное известное. Они знают, что произошло преступление. Но настоящие ученые – или, в нашем случае, общественные предприниматели – «должны совершить [свое] собственное преступление, а затем провести расследование».[209]209
  Einstein and Infeld, Evolution of Physics, 77-78.


[Закрыть] Сначала они должны определить проблему, которую предстоит решать. А это как раз сложнее всего.

Почему так непросто определять проблемы

Есть много причин того, что навык определения проблем не слишком хорошо проработан и не применяется широко. Школы политического анализа или государственного управления часто не уделяют ему внимания[210]210
  Brenda Bushouse et al., “Crossing the Divide: Building Bridges between Public Administration Practitioners and Scholars,” Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART 21, supp. 1 (January 2011): i99-i112 («Мы отдельно подчеркиваем, что эта сфера нуждается в более полном стипендий, стимулирующих активное участие, использовании инновационных технологий обучения, которые соединяют теорию и практику, создании возможностей для взаимодействия между теоретиками и практиками».)


[Закрыть]. Учебники подчеркивают, что правильно определять общественные проблемы важно, но при этом не дают ясных указаний о том, как этого добиться[211]211
  Travis Wagner, “Using Root Cause Analysis in Public Policy Pedagogy,” Journal of Public Affairs Education 20, no. 3 (2014): 429-440, http://www.jstor.org/stable/24369813, citing Arnost Vesely, “Problem Delimitation in Public Policy Analysis,” Central European Journal of Public Policy 1, no. 1 (October 2007): 80-100.


[Закрыть]. Большинство проблем в кейсах, с которыми работают студенты, заданы заранее и даны вне их реального контекста – запутанного, связанного с субъективными оценками, политизированного, спорного. Ученики могут разобраться с ними и проработать их за одно занятие – но для этого им приходится пренебречь искусством определения проблем[212]212
  The Hallway, University of Washington, https://www.hallway.org/; Harvard Kennedy School Case Program, Harvard University, https://case.hks.harvard.edu/.


[Закрыть].

Политические науки, как и другие дисциплины, концентрируются на изучении решений – политических мер и услуг, которые предоставляют государственные органы, – но не на когнитивных процессах, благодаря которым становится возможным выявление и уточнение проблем. Политолог Дэвид Дери метко подытоживает эту проблему: «Изучающий государственную политику студент, обращаясь к самым разным дисциплинам, касающимся решения общественных проблем, не найдет однозначных ответов на такие прямые вопросы, как: В чем заключается проблема? Что такое определение проблемы? Как подойти к формулированию проблемы? Как отличить хорошее определение проблемы от плохого?»[213]213
  David Dery, Problem Definition in Policy Analysis (Lawrence: University Press of Kansas, 1984), 3.


[Закрыть]

Вот пример, который подтверждает сказанное Дери. В одном экспериментальном курсе по проблемно-ориентированному обучению в Лимерикском университете, на котором обучалось 13 студентов, учащимся предложили разобраться с реальной проблемой. Они помогали расположенному неподалеку городу организовать привлечение жителей к разработке нового локального социально-экономического плана. Этот курс считался настолько уникальным в мире политологии, что удостоился описания в ведущем журнале Американской ассоциации политических наук[214]214
  «К настоящему моменту образовательный опыт наших студентов находился в основном в рамках парадигмы, предполагавшей традиционный формат лекций и занятий в классах». Chris McInerney and Maura Adshead, “Problem-Based Learning and Civic Engagement – Shifting the Focus of Learning in Public Policy Education,” PS: Political Science and Politics 46, no. 3 (July 2013): 634.


[Закрыть]. Сходным образом, семинар по определению проблем, на котором я в июле 2019 года обучала два десятка государственных служащих из Виктории (Австралия) по поручению Школы государственного управления Австралии и Новой Зеландии, был первым в своем роде. На этом семинаре рассказывалось, как использовать статистические данные и коллективный разум, чтобы определять, какие проблемы стоят за официальными формулировками заданий вроде «исправить транспортную систему Мельбурна» или «улучшить поддержку жертв домашнего насилия». Тренинг, проведенный в 2017 году в рамках Программы лидерства ООН в Нью-Йорке был первым, когда 30 новоиспеченных постоянных координаторов ООН попросили обозначить проблемы, которые они смогли бы решить на новой должности. В 2020-м я обучала определению проблем 120 студентов в рамках курса Нью-Йоркского университета. При этом я заставляла их действовать медленнее, сужая широкие и подавляюще огромные проблемы, такие как загрязнение окружающей среды в Ханое или угнетение женщин в Афганистане, сводя их к локализованным и конкретным задачам, с которыми они действительно могли справиться. Мои коллеги по The GovLab проводили по похожему пути городских руководителей из Мехико, Парагвая, Аргентины и из нескольких городов Африки, обучая их чрезвычайно трудному процессу определения общественно значимой проблемы и ее причин.

Хотя углубиться в изучение литературы, чтобы оценить эффективность различных решений – действие вполне очевидное, слишком уж часто систематическое изучение проблемы не входит в число наших привычек. Тот факт, что в программах обучения государственной политике и в программах подготовки работников государственного сектора не уделяется внимание определению проблем – не единственное препятствие, затрудняющее выработку такой привычки. И государственные органы, и другие отрасли склонны сразу же предлагать решения, игнорируя определение проблем. Работа ведомств и правительственные программы обычно нацелены на реализацию решений, часто в соответствии со строгими предписаниями. «Как только организация обретает необходимый набор функциональных возможностей и структурирует их вокруг своих ключевых операционных процессов, складывается основа ее рутинной операционной практики», – пишет профессор государственного управления Гарвардского университета Малькольм Спарроу[215]215
  Malcolm Sparrow, The Character of Harms: Operational Challenges in Risk Control (Cambridge: Cambridge University Press, 2008), 51-52.


[Закрыть]. Другими словами, даже если кто-то понимает необходимость нового подхода к определению проблем, жесткие рамки, в которых функционирует организация, и ограниченный набор возможных решений не дадут ему отклониться от стандартной процедуры. Это мешает сотрудникам формулировать проблемы так, чтобы породить новые, инновационные решения[216]216
  Daniel Katz and Robert Kahn, The Social Psychology of Organizations (New York: Wiley, 1966), 277; Dery, Problem Definition in Policy Analysis, 94-95.


[Закрыть]. Это поощряет их оставаться молотками и видеть кругом гвозди.

В иерархической структуре без противодействующих стимулов, бюрократы и политики сталкиваются с необходимостью осуществлять «решение», не тратя времени на определение проблемы. Все хотят быстрых решений. Долг официальных лиц – достигать заявленных целей, с которыми они избрались, максимально рентабельно и эффективно[217]217
  Mark Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government (Cambridge, MA: Harvard University Press, 1997), 17.


[Закрыть]. В иерархичной и основанной на соблюдении правил культуре государственных органов человеку нужно убедить заинтересованных лиц и управленцев в том, что активные действия имеют определенную ценность. В таких условиях инноватор, который хочет реализовывать прогрессивные подходы к работе или творческие, но непроверенные решения, может столкнуться с тем, что добиться согласия других особенно сложно. Необходимость раз за разом получать одобрение вышестоящих лиц создает давление, которое заставляет людей склоняться к решениям, выглядящим наиболее надежными[218]218
  Sanderijn Cels, Jorrit de Jong, and Frans Nauta, Agents of Change: Strategy and Tactics for Social Innovation (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2012), 53.


[Закрыть]. Если выделить время на то, чтобы определить проблему, а позднее скорректировать определение, то неизбежно обнаружатся непредусмотренные решения – а это может показаться пугающим.

Не только государственные бюрократические структуры избегают непосредственного взгляда на проблему. Томас Уэделл-Уэделлсборг пишет в Harward Business Review, что корпоративные менеджеры не слишком хорошо справляются с определением проблем. Опросив 106 руководителей высшего звена из 17 стран, он обнаружил, что «целых 85 % оказались в высшей степени согласны или просто согласны с утверждением, что их организации плохо справляются с диагностированием проблем, и при этом 87 % оказались в высшей степени согласны или просто согласны с утверждением, что это принесло им существенные убытки»[219]219
  Thomas Wedell-Wedellsborg, “Are You Solving the Right Problems?” Harvard Business Review, January-February 2017, https://hbr.org/2017/01/are-you-solving-the-right-problems.


[Закрыть]. Склонность переходить сразу к решению, не определив проблему, затрагивает все отрасли[220]220
  Peter Koen, “Lean Startup in Large Enterprises Using Human-Centered Design Thinking: A New Approach for Developing Transformational and Disruptive Innovations,” Howe School of Business at Stevens Institute of Technology, Hoboken, NJ, January 27, 2015, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.2556187. (Крупные компании, согласно опыту практического внедрения решений в 30 крупных компаниях, обычно делают следующие ошибки: (1) неверно определяют проблему; (1) путают характеристики решения и само решение).


[Закрыть].

Из-за того, что большинство бюрократических структур реализуют решения определенных типов, будь то субсидии, гранты или программы прямого содействия, отдельные сотрудники, находящиеся внутри бюрократической структуры с установившимися организационными границами, традиционными практиками и политическими ограничениями, могут обладать весьма скромными возможностями определять проблемы. Выбор всегда будет делаться в пользу типовых решений. Например, если ведомство обычно справлялось с проблемами в сфере здравоохранения, такими как заболеваемость диабетом, спонсируя лечение, может недоставать способности и готовности сконцентрироваться на профилактических мерах, например, на поощрении людей изменить свой образ жизни и скорректировать питание, вне зависимости от того, есть ли свидетельства об эффективности таких мер.

Более того, у государственные служащие постоянно перегружены, им не хватает времени. Целеустремленные сотрудники, руководствующиеся общественными интересами, готовы погрузиться в работу и что-то изменить. Из-за желания реализовывать новые политики, создавать программы, обеспечивать услуги и помогать людям, они склонны принимать то решение, которое предлагают заинтересованные стороны, исследовательские и экспертные организации, группы интересов – со всей их необъективностью – или, по меньшей мере, они выделяют на процесс определения проблемы слишком мало времени, стремясь как можно быстрее отчитаться о быстро достигнутых результатах.