Текст книги "Влияние налогов на становление цивилизации"

10
Август: мастер налоговой стратегии

Великолепный алтарь, воздвигнутый на Марсовом поле в ознаменование «Мира Августа», символизировал победу мира над войной, ставшую отличительной чертой правления Августа.

Rostovtzeff, «Roman Empire»

Если бы мы задались целью выбрать самого выдающегося римлянина всех времен, Цезарь Август был бы весьма подходящей кандидатурой. В эпоху беспрестанных войн он выбрал мир и подарил человечеству самый долгий период мира в тогдашней истории. Он упразднил 500-летнюю воинственную республику и приостановил распространение римского империализма. Он отказался принять божественный титул и венец императора и называл себя просто «первым гражданином». Политические достижения Августа и длительный мир стали плодами умелой налоговой политики. Возможно, Август был самым блестящим налоговым стратегом всех времен.

У республиканских институтов Август отнял силу с помощью перенаправления денежного потока налоговых поступлений. Раньше этими деньгами ведал сенат; впредь ими будет распоряжаться «первый гражданин». До недавних времен считалось, что налоги со старых сенатских провинций контролировал сенат. Однако последние исследования показали, что это была чистая формальность: на практике Август имел к сенатской казне такой доступ, словно она принадлежала лично ему.

Август не стал менять номинальную структуру римской государственности. Сенат по-прежнему считался носителем верховной власти, но фактически эта власть принадлежала Августу, и сенат подчинялся его воле в любом вопросе. Август принес мир и порядок истерзанному гражданской войной Риму. Боевой дух его легионов, выковавший лучшую военную силу в тогдашнем мире, стал духом нового римского государства, проявляясь во всем. Вероятно, период Pax Augusta, «Августова мира», может служить подтверждением мнения Аристотеля, который считал лучшей формой правления абсолютную монархию, при условии что монарх мудр и справедлив.

Самым важным административным новшеством стало учреждение налогового ведомства, которым управлял сам Август. Начиная с Помпея и Цезаря, государственные полномочия стали переходить к военачальникам, поскольку они контролировали поступление налогов в большей мере, чем сенат. Трудная на первый взгляд загадка упадка сената и гибели республики решается просто: все дело в том, кто распоряжается собранными налогами. Во время гражданской войны источники доходов сената оскудели. Когда война закончилась, деньгами на государственные нужды располагал «первый гражданин». Только он мог ублажать римскую чернь хлебом и зрелищами, платить жалованье солдатам, возводить общественные постройки и заботиться о муниципальных нуждах.

Вплоть до недавнего времени мы плохо представляли, как именно Август перекрыл поступление денег сенату. В республиканские времена наместники предоставляли сенату отчетность по собранным налогам, а сами деньги находились в специальном хранилище под надзором сената. Военачальники же были подотчетны только сами себе. Помпей и Цезарь использовали собранные налоги по собственному усмотрению. Цезарь упразднил откупную систему в восточных провинциях не для того, чтобы доставить удовольствие местным жителям, а для того, чтобы деньги не достались сенату. По условиям аукционных контрактов откупщики несли ответственность перед сенатом, и когда откупщиков не стало, Цезарь получил полную финансовую свободу.

Еще один ключ к ответу на вопрос дает Египет. Когда Август отнял его у Антония и Клеопатры, в его руках оказалась житница тогдашнего мира; великая страна стала его личной собственностью. Египетское зерно потекло в Рим; золото из сокровищницы Птолемеев пошло на монеты с изображением Августа. Сенату же была отведена роль стороннего наблюдателя.

Богатства старых сенатских провинций тоже перешли под контроль Августа. Он добился этого с помощью личных налоговых представителей, которые ведали податями и налогами. После окончательной ликвидации откупной системы Август продолжил практику Цезаря и заключал прямые налоговые контракты с городами и провинциями. Наместники полностью зависели от Августа и потеряли всякий контроль над налогами. Сенатские провинции, как и сенатская казна, стали чисто номинальными понятиями.

Откупщики ушли в прошлое вместе с республикой – не потому, что вели себя разнузданно, а потому, что центральная власть теперь заключала прямые контракты, так называемые pactiones, с провинциальными городами. Это античный пример упразднения профессии в связи с появлением новых технологий. Что касается косвенных налогов – таможенных пошлин, налогов на продажу, арендной платы и т. д., – центральная власть избавилась от большинства откупщиков за счет назначения энергичных агентов, которые именовались conductores и ведали сбором коммерческих налогов. Поначалу они получали комиссионные, а спустя некоторое время работали бесплатно, как и все патриотически настроенные состоятельные граждане на государственных должностях.

Во времена республики налоговые обязательства провинций фиксировались в договорах между ними и сенатом. Привычную для той или иной провинции систему сбора налогов римляне меняли редко; они просто перенастраивали ее в свою пользу и внедряли в нее откупщиков, которые блюли римские интересы. В результате провинциальная налоговая база была крайне неоднородной, и единственным общим знаменателем служили откупщики.

Август решил унифицировать систему и объявил реформу налогообложения во всей империи. Всеобщая перепись должна была зарегистрировать всех жителей и все имущество. Об этом упоминает и Новый Завет: «В те дни вышло от кесаря Августа повеление сделать перепись по всей земле… И пошли все записываться, каждый в свой город. Пошел также Иосиф из Галилеи, из города Назарет, в Иудею, в город Давидов, называемый Вифлеем, потому что он был из дома и рода Давидова, записаться с Мариею, обрученной ему женою, которая была беременна» (Лк 2, 1–5). В английском тексте так называемой «Библии короля Якова» вместо «записаться» сказано «подвергнуться обложению налогом». И действительно, Иосиф и Мария должны были зарегистрировать свое имущество для исчисления будущих налогов.

Первый римский император Октавиан Август, возможно, является лучшим налоговым стратегом всех времен.

Проведение всеобщей переписи не означало, что сбор налогов будет контролироваться непосредственно центральными властями. Напротив, она подразумевала децентрализацию. Индивидуальные налогоплательщики уже не будут иметь дело с агентами, присланными из Рима. Сбор налогов должен стать местной операцией под началом местной администрации. Перепись позволила центральным властям узнать, каково население империи и каким богатством оно располагает. На основе этой информации Рим мог более точно оценить сумму налогов, причитающихся с каждого города, а технические вопросы оставить на усмотрение местной администрации. Раньше прямую связь между центральными властями и налогоплательщиками устанавливали римские откупщики. Система Августа избавляла Рим от непосредственного участия в исчислении и сборе налогов на индивидуальном уровне.

Главное новшество состояло в использовании придуманной откупщиками системы субподрядов. Региональный налоговый представитель императора заключал с городами контракты, а основой для переговоров служили данные переписи. Свободная от публиканов новая система ни у кого не вызвала возражений. Вот что пишет историк Ростовцев: «Города были рады избавиться от вымогательства публиканов. Они сполна испили чашу невзгод, имея дело с этими акулами, и поэтому они были готовы помогать государству собирать налоги в своих округах» [103]103
  Rostovtzeff, Roman Empire, 1, p. 388; см. также: Rostovtzeff, Hellenistic World, 2, pp. 1016–1017.


[Закрыть].

Города были вольны применять любую удобную им методику сбора налогов. Мы по-прежнему слышим о публиканах и о налоге с урожая в 10–20 %. Города могли использовать местных откупщиков, если хотели. Апостол Матфей и был таким местным откупщиком или сборщиком налогов. Он явно находился в своем служебном помещении и собирал пошлины, когда его призвал Иисус (Мф 9, 9).

Новая налоговая система способствовала децентрализации всего управления. Из Рима перестали приезжать финансовые спекулянты. Если вставал вопрос, затрагивающий Рим и местное население, он во многих случаях решался городскими властями. Децентрализация стала, возможно, главной причиной успеха и долголетия Pax Romana, «Римского мира».

Август ввел налог на наследство, чтобы выплачивать пособия вышедшим в отставку военным. Он составлял 5 % всего наследуемого имущества за исключением подарков детям и женам. Налог оказался доходным, поскольку многие богатые римляне оставляли свое состояние друзьям или приемным детям. Современные налоги на наследство во многом ориентируются на систему Августа. Когда в XVII в. англичане и голландцы вводили у себя такие налоги, они прямо ссылались на пример Августа. Подарки детям и женам обычно не подлежат обложению или облагаются по пониженной ставке.

В дополнение к налогу на наследство существовал налог с продаж. Он составлял 4 % при продаже рабов и 1 % при продаже всего прочего. Когда римляне стали жаловаться на эти новые налоги, Август пригрозил вернуть старинный военный налог. После смерти Августа налог на продажи был снижен вдвое, а в 40 г. н. э. император Калигула полностью отменил его ко всеобщему ликованию. Потом он был вновь введен, но мы не знаем, когда именно или при каком императоре это произошло.

Деятельность компаний римских публиканов ни при Августе, ни при ранних императорах не прекращалась полностью. Римский историк Тацит, писавший на рубеже I–II вв. н. э., рассказывает о том, как в 58 г. н. э. сенаторы убеждали Нерона не отменять косвенные налоги, поскольку «товарищества», учрежденные еще в республиканские времена, по-прежнему собирают эти налоги, а существование налогов и товариществ необходимо для того, чтобы государственные расходы не превышали доходов [104]104
  Тацит. Анналы, XIII, 50.


[Закрыть]. У римлян тоже были проблемы с бюджетом, как они есть и у нас. К сожалению, об этих публиканах мы ничего не знаем. Возможно, они действовали в западных провинциях, удаленных от неспокойного восточного Средиземноморья, где местные конфликты положили конец операциям публиканов.

В качестве альтернативного варианта Нерон предложил ряд новшеств, которые встретили одобрение сенаторов.

1. Ранее негласные правила, которыми руководствовались откупщики при взимании налогов, должны стать общеизвестными.

2. Если откупщики в течение года не предъявляют требования об уплате налога, они лишаются права на взыскание его в судебном порядке.

3. В Риме претор, а в провинциях пропреторы и проконсулы обязаны разбирать возбужденные против откупщиков дела вне очереди.

4. При оценке имущества стоимость купеческих кораблей не учитывается.

Было там, замечает Тацит, «и много другого, справедливого и разумного, что соблюдалось, однако, недолго, а затем было забыто» [105]105
  Там же, XIII, 31. Пер. А. С. Бобовича под ред. Я. М. Боровского.


[Закрыть]. Почему и как это произошло, мы не знаем. В течение многих столетий римляне пытались реформировать свою налоговую систему, которая нередко давала сбои, и регулярно возлагали вину за эти сбои на недобросовестных налоговых агентов [106]106
  Дурное обращение этих агентов с налогоплательщиками было типичным явлением на протяжении всей римской истории. См. гл. 11 и гл. 38, прим. 1 и 4.


[Закрыть].

В отличие от привычной нам практики в лучшие времена Рима интересы налогоплательщиков всегда принимались во внимание. Вероятно, в 35 г. н. э. к императору Тиберию поступило предложение наместников повысить провинциальные налоги. Мы не знаем, сколь значительное повышение они предлагали, зато ответ Тиберия нам известен: «Хороший пастух стрижет овец, но не сдирает с них шкуры» [107]107
  Светоний. Тиберий, 32, 2. Пер. М. Л. Гаспарова.


[Закрыть]. Римское общественное мнение резко осуждало варварские методы сборщиков налогов. Вот слова одного римского писателя: «Городские власти должны прекратить ломать шеи граждан постоянными тяжелыми налогами… Они специально выбирают самых безжалостных и бесчеловечных сборщиков… Недавно одного такого назначили собирать налоги у нас. Когда несколько человек, подозреваемых в неуплате, сбежали, он силой захватил их жен и детей, родителей и прочих членов их семей. Он подверг их разнообразным пыткам и замучил до смерти с помощью новоизобретенных орудий убийства» [108]108
  S. M. Rostovtzeff, Journal of Economic and Business History 1 (1928– 29), pp. 353–355; Sourcebook II, p. 399.


[Закрыть].

Возможно, вышеприведенный автор намеренно сгустил краски, но несомненно, что общественное мнение, император и население больше не желали терпеть злоупотребления налоговых агентов. На этих агентов часто нападали; поэтому во многих случаях их сопровождали солдаты – не для помощи в сборе налогов, а для защиты от разъяренных налогоплательщиков. В Британском музее хранится фрагмент папируса (Papyrus № 10, 171), из которого следует, что злоупотреблявших своими полномочиями налоговых агентов наказывали распятием на месте преступления.

Наконец, за коррумпированными агентами следили специальные информаторы. Штраф за превышение налогообложения десятикратно превышал незаконно взысканную сумму, от которой 40 % получал информатор. Жесткая борьба с злоупотреблениями велась ради спокойствия в провинциях и укрепления Римского мира. В отличие от современной практики удовлетворенность налогоплательщика ставилась выше получения налога.

В неурожайные годы нередко вводился налоговый мораторий, и император объявлял об отсрочке сбора налогов на несколько лет. До нас дошел эдикт Адриана (135 г. н. э.), адресованный Египту (Oslo Papyrus № 786): «Поскольку я узнал, что в этом году, как и в прошлом, разлив Нила был слабым и недостаточным…, я счел необходимым оказать благодеяние земледельцам… Да сопутствует им удача! Пусть знают, что денежный налог за этот год будет разделен… на пять ежегодных платежей… Тот, кто пожелает платить раз в полгода, волен это делать» [109]109
  Edict of Hadrian, Sourcebook II: The Empire (New York, 1966), pp. 396–397.


[Закрыть].

Налоги с деревни снижались и в том случае, если какой-нибудь крестьянин пускался в бега. Жители деревни подавали заявление о побеге, например такое: «В совет деревни… Мой брат… бежал в другую область, поскольку не имел налогооблагаемого имущества. Я подаю прошение о включении его в список беглых бедняков за текущий шестой год правления Тиберия» [110]110
  Oxyrhynchus Papyrus No. 252, Sourcebook II, p. 397.


[Закрыть].

Частые моратории и корректировки налогов были своего рода предохранительными клапанами, служившими для поддержания спокойствия налогоплательщиков. Восстания под руководством Митридата убедили римлян в том, что разъяренные налогоплательщики более опасны, чем северные варвары. Никогда в истории власти не предпринимали таких сознательных усилий, чтобы сделать налоговую систему приемлемой для населения. Римский мир в значительной степени был Римским налоговым миром.

В II в. н. э. императоры получали множество прошений о полном прощении налоговых недоимок. Когда становилось ясно, что взыскать эти налоги невозможно, Адриан в 118 г. н. э. и Марк Аврелий 50 лет спустя провозглашали на Форуме под звуки труб прощение налогов. Чтобы это постановление никогда не утратило силу, преторианцы в присутствии императора торжественно сжигали налоговые ведомости.

Два столетия от Августа до Марка Аврелия, 30–180 гг. н. э., историки считают апогеем римского могущества. По мнению Гиббона, это был величайший период мира и процветания в истории человечества. Римские города выросли по всей Европе. Хорошо мощенные улицы, большие акведуки с чистой водой, многочисленные рынки и низкая преступность делали их приятными местами для жизни. Гордостью многих городов были стадионы, храмы, гимнасии и амфитеатры. Пираты и грабители исчезли. Неудивительно, что древние историки прославляли прекрасную жизнь тех времен.

Но Римский мир не всегда бывал мирным. Жестокость римских властей приводила к восстаниям, подавить которые можно было только с помощью специальных военных операций. В 61 г. н. э. королева Восточной Англии Боудика подняла восстание и собрала огромное войско численностью свыше 100 тыс. человек. Мелкие римские гарнизоны были уничтожены, а в беззащитном римском Лондинии (Лондоне) повстанцы перебили много тысяч жителей. По словам римского историка, Боудика обладала «бóльшим умом, чем обычно обладают женщины… Ростом она была очень высокая, вида самого устрашающего… вкруг шеи у нее было широкое золотое ожерелье…». Выступая перед своими сторонниками, «она крепко сжала в руках копье… и сказала следующее: «Вы научились на собственном опыте, насколько отличается свобода от рабства… Ведь какого только унизительнейшего и ужаснейшего обращения мы не претерпели с тех пор, как эти люди появились в Британии? Разве у нас не отобрали совершенно бóльшую часть нашего имущества, и притом лучшую, тогда как за то, что осталось, мы платим налоги? Не говоря о наших стадах и наших полях, все плоды которых для них, разве мы не платим ежегодных податей и за наши собственные тела? Насколько лучше было бы быть проданным хозяевам сразу и полностью, чем, имея пустое звание свободы, ежегодно выкупать себя! Насколько лучше быть убитым и погибнуть, чем продолжать жить с налогами на наши головы!»» [111]111
  Дион Кассий. Римская история, LXII, 2–3. Пер. В. Н. Талаха. Ср.: Тацит. Анналы, XIV, 31 сл.


[Закрыть].

Даже римские историки, невысоко ставившие женскую породу, были вынуждены признать, что для женщины Боудика обладала большим умом. К сожалению, ее военачальники-мужчины не были ровней римлянам и потерпели сокрушительное поражение от сравнительно небольшого, но умело действовавшего римского контингента. После этого Боудика покончила с собой. Нерон отправил специальную комиссию для расследования причин восстания. Комиссия выявила крупные злоупотребления римской администрации. Нерон назначил новых должностных лиц, и в Британии наступил длительный период спокойствия под римским правлением.

В 70 г. н. э. вспыхнуло восстание в Галлии, тоже вызванное злоупотреблениями римских чиновников. После того его подавления римский полководец Петилий Цериал (во время восстания Боудики он командовал одним из легионов в Британии) созвал местных жителей на сходку и, в частности, сказал: «Спокойствие народов охраняется армиями, армии нельзя содержать без жалованья, жалованье солдатам неоткуда взять, если не взимать податей… Пороки будут существовать, пока существует род человеческий, но и они не беспрерывно властвуют над людьми, нет-нет да и наступают лучше времена… Перед вами выбор между покорностью, обеспечивающей вам спокойную жизнь, и упорством, таящим смертельную опасность; вы уже испытали и то и другое; пусть же опыт заставит вас выбрать первый из этих путей» [112]112
  Тацит. История, IV, 74. Пер. Г. С. Кнабе под ред. М. Е. Грабарь-Пассек.


[Закрыть].

Как и в Британии, дальнейших репрессий не последовало. Римская политическая мудрость в очередной раз подсказала, что мятежных налогоплательщиков лучше всего замирять по возможности лояльным и разумным отношением к их нуждам. Читатель, вероятно, заметил, насколько сильно доводы Боудики, призывавшей противиться римскому налогообложению, отличаются от уговоров Цериала, советовавшего смириться даже с плохими налогами и плохими администраторами. В этих двух речах представлены доводы в пользу восстания и доводы в пользу подчинения плохому налоговому законодательству. На протяжении 5 тыс. лет писаной истории такая дилемма стояла перед всеми, кто был угнетен налогами, и однозначного ответа на этот вопрос у налогоплательщика нет.

Великая эпоха Римского мира завершилась со смертью Марка Аврелия в 180 г. н. э. Когда он стал императором, упадок империи стал уже необратимым. Его «Размышления» пронизаны печалью из-за тщетности стараний спасти Рим. Если и существовал когда-нибудь царь-философ, который обладал качествами, описанными Платоном, то это был несчастный Марк Аврелий. И если бескорыстное служение – это основа хорошего правления, тогда Рим не должен был иметь налоговых проблем при Марке. Когда государственная казна опустела, он не стал повышать налоги, а потратил немало месяцев на распродажу с аукциона обширного личного имущества, чтобы хоть как-то покрыть государственные расходы. Налогообложение он считал главной причиной всех затруднений Рима. Он посылал советников в провинции и убеждал наместников тратить меньше и снижать налоги. Заключив мирный договор с придунайскими племенами, Марк Аврелий принял совершенно беспрецедентное решение: полностью освободил их от римских налогов. Он согласился с заявлением варваров, утверждавших, что налоги – оскорбление для их свободы.

Марк Аврелий постоянно думал о том, что налоги слишком высоки. Когда после крупной победы солдаты попросили дополнительное жалованье, он сказал им в афористической манере, что «всё, что бы они ни получили сверх положенного, оплачивается кровью их родителей и родственников» [113]113
  Дион Кассий. Римская история, LXXI, 3; пер. А. Махлаюка. Rostovtzeff, Roman Empire, 1, p. 373.


[Закрыть].

Со всех концов империи поступали просьбы о снижении налогов. Когда Марк Аврелий предоставил небольшие льготы некоторым городам, один сенатор произнес в сенате следующие взволнованные слова: «Я предлагаю, чтобы мы выразили нашу особую благодарность обоим императорам, которые своими спасительными действиями, пренебрегая интересами казны, восстановили пошатнувшееся положение городов и состояние видных граждан, балансирующих на грани полного разорения» [114]114
  Rostovtzeff, Roman Empire, 1, p. 392.


[Закрыть].

Налогоплательщики и солдаты были близки к бунту, и Марк Аврелий со своей пустой казной попал в трудное положение. Прощение налоговых недоимок охладило гнев налогоплательщиков, но еще больше увеличило дефицит бюджета. Великая эпоха Римского мира подошла к концу, поскольку имперские финансы находились в катастрофическом положении, а никакие акты доброй воли не могли исправить тяжелое экономическое положение.

Возможно, самой трагической ошибкой Марка Аврелия стал выбор преемника. В период Римского мира императоры выбирали преемников из числа самых способных людей. Римская империя не была наследственной монархией до Марка Аврелия, который назначил будущим императором своего сына Коммода. Сын не имел ни одного выдающегося качества отца, что подтвердило японскую пословицу «у великих людей не бывает достойного потомства». Выдающийся лидер, возможно, спас бы Рим, но Коммод такими способностями явно не обладал. После того как он был убит группой приближенных, Рим почти на все следующее столетие погрузился в пучину военной анархии и ее неизбежных последствий – жестокости, убийств и некомпетентности.