Текст книги "Образовательные и научные организации как субъекты финансового права"

Анализ законодательства субъектов РФ позволяет выделить следующие основные виды государственной поддержки, предоставляемой субъектам инновационной деятельности:

– меры государственной поддержки финансового характера, к которым относятся предоставление бюджетных инвестиций, бюджетных кредитов, государственных гарантий, налоговых инвестиционных кредитов и иных налоговых льгот, размещение государственного заказа на поставку продукции субъектов инновационной деятельности, предоставление премий и грантов, учреждение венчурных фондов, занимающихся финансированием высокорисковых инновационных проектов;

– иные виды государственной поддержки, например, предоставление консультационных услуг, производственно-техническая поддержка, проведение круглых столов и семинаров по проблемам инновационной деятельности и т. д.

При этом необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ предусматривает сочетание различных мер государственной поддержки инновационной деятельности, а их перечень носит открытый характер.

Так, нормативными актами данной группы устанавливаются различные источники финансирования инновационной деятельности. Например, п. 1 ст. 10 Закона Краснодарского края «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае» от 05.04.2010 г. № 1946-КЗ³⁴⁹ определяет, что финансирование инновационной деятельности осуществляется за счет:

1) средств федерального бюджета, предусмотренных целевыми программами развития отраслей экономики;

2) средств краевого бюджета, предусмотренных целевыми программами развития отраслей;

3) экономики Краснодарского края;

4) внебюджетных средств;

5) других, не запрещенных законодательством источников.

В п.п. 1 и 2 ст. 10 Закона г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» от 07.07.2004 г.³⁵⁰ установлено, что финансовое обеспечение инновационной деятельности имеет целевой характер, поскольку концентрация бюджетных и внебюджетных ресурсов для финансирования инновационных программ (проектов) основывается на сочетании различных источников финансирования. За счет средств бюджета города Москвы финансируются организация и осуществление инновационных программ (проектов), направленных на реализацию инновационной политики города Москвы.

В соответствии со ст. 19 Закона Республики Татарстан «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан» от 02.08.2010 г. № 63-ЗРТ³⁵¹ финансирование государственной поддержки инновационной деятельности осуществляется за счет средств бюджета Республики Татарстан, а также за счет иных средств, не запрещенных законодательством.

Кроме того, законы субъектов устанавливают различные порядки и сроки предоставления государственной поддержки инновационных проектов. Чаще всего, в законах предусматривается, что такая поддержка предоставляется по результатам отбора. Определение условий допуска проектов для участия в отборе, а также порядка принятия решений о предоставлении государственной поддержки, как правило, осуществляется высшими исполнительными органами субъектов.

Так, п. 2 ст. 11 Закона Краснодарского края «О государственной поддержке инновационной деятельности в Краснодарском крае» установлено, что государственная поддержка предоставляется субъектам инновационной деятельности на конкурсной основе в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края. Далее п. 5 ст. 11 названного Закона предусмотрел, что условия отбора субъектов инновационной деятельности, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств краевого бюджета, порядок предоставления государственной поддержки за счет средств краевого бюджета устанавливаются высшим исполнительным органом государственной власти Краснодарского края.

Закон Свердловской области «О государственной поддержке субъектов инновационной деятельности в Свердловской области» от 15.07.2010 г. № 60-ОЗ также установил, что меры государственной поддержки, указанные в пп. 1–3, 5 и 6 ч. 1 ст. 3 данного Закона³⁵², могут предоставляться субъектам инновационной деятельности по результатам отбора (п. 1 ст. 6 Закона). Критерии и порядок отбора субъектов инновационной деятельности для предоставления им мер государственной поддержки устанавливаются Правительством Свердловской области (п. 2 ст. 6 Закона).

В п. 6 ст. 8 Закона г. Москвы «Об инновационной деятельности в городе Москве» закреплено правило, согласно которому критерии, определяющие необходимость поддержки и порядок реализации форм государственной поддержки инновационной деятельности, устанавливаются Правительством Москвы.

Следует сказать, что Закон Московской области «О научной, научно-технической и инновационной деятельности на территории Московской области» от 13.05.2006 г. № 75/2006-ОЗ³⁵³ и Закон Санкт-Петербурга «Об основах научно-технической политики Санкт-Петербурга» от 12.10.2009 г. № 411–85³⁵⁴ не содержат норм, закрепляющих порядок и сроки предоставления государственной поддержки.

Наиболее детально порядок предоставления государственной поддержки прописан в Законе Республики Татарстан «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан» от 02.08.2010 г. № 63-ЗРТ. Закон, в частности, определяет, что порядок предоставления субъектами инновационной деятельности инновационного проекта, претендующего на оказание государственной поддержки, устанавливается уполномоченным органом исполнительной власти в области инновационной деятельности (п. 1 ст. 15). Немаловажно, что данный Закон прямо устанавливает требования, которым должны отвечать инновационные проекты, претендующие на государственную поддержку³⁵⁵. Также Законом определяются сроки предоставления государственной поддержки – она предоставляется на срок окупаемости инновационного проекта, но не более семи лет с момента его практического внедрения.

Помимо всего вышеперечисленного хотелось бы отметить следующее: 3 из 6 анализируемых законов данной группы были приняты в 2010 г. Интересно, что новые законы, регулирующие порядок предоставления государственной поддержки субъектам инновационной деятельности, были приняты в регионах со слабыми показателями инновационной активности – Свердловской области и Краснодарском крае, а также в Республике Татарстан, которая хоть и обладает высокими показателями, пока не является лидером в сфере инноваций.

Рассмотрение российского опыта в рамках настоящего исследования представляется нам недостаточным, в связи с чем предлагается краткий анализ действующего законодательства в сфере инновационной деятельности, таких стран, как США и Великобритании.

Так, анализ норм законодательства иностранных государств, регулирующих отношения в сфере инновационной деятельности, позволяет утверждать:

1) в промышленно развитых странах бюджетные инвестиции рассматриваются в качестве одного из основных, но далеко не единственного значимого источника финансирования инновационной деятельности. Так, например, в Великобритании в 2009 г. 45 % вложений в инновационную сферу поступило от частных британских компаний, 32 % вложений составили денежные средства Правительства, т. е. бюджетные средства, 17 % – инвестиции из-за рубежа, 6 % – другие источники. Таким образом, законодательство данных государств, в первую очередь направлено на создание условий для привлечения инвестиций в инновационную сферу из частного сектора;

2) основным инструментом «поощрения» инновационной деятельности являются налоговые льготы компаниям, занимающимся научно-исследовательской и опытно-конструкторской деятельностью;

3) главной тенденцией ряда последних лет стало создание специализированных инновационных инвестиционных фондов, образуемых как за счет средств государственного бюджета, так и за счет средств частного бизнеса. Отметим также, что в США значительный объем инвестиции в сферу инноваций обеспечивают пенсионные фонды³⁵⁶.

В настоящее время несомненным мировым лидером в сфере инноваций являются США – эта страна обладает наиболее развитым венчурным рынком, а также опережает другие государства по объемам бюджетных инвестиций в инновации.

Следует отметить, что несомненным преимуществом рассматриваемых государств является накопленный ими опыт регулирования инновационной деятельности. Сам термин «инновации», употребляемый в нашей стране лишь в последнее десятилетие, начал использоваться в США еще в середине 20 в. Тогда же были образованы многие государственные ведомства, занимающиеся проблемами инноваций, например НАСА, Служба науки и технологий и т. д.

В настоящее время в России отсутствует нормативный акт, регулирующий порядок осуществления инновационной деятельности. Проект закона «Об инновационной деятельности и о государственной инновационной политике» вносился на рассмотрение Государственной Думы РФ в 1999 г., однако позже он был отклонен Президентом РФ.

Отчасти, Российская Федерация может воспринять опыт стран, которые уже прошли этап становления инновационной сферы, с целью создания специальных инновационных фондов.

Так, в 2000 г. в нашей стране был создан Венчурный инновационный фонд³⁵⁷, деятельность которого, однако, оказалась не вполне эффективной. Возможно на первых этапах развития инноваций, в Российской Федерации возможно было бы создание так называемого «фонда фондов» на подобии Инновационного инвестиционного фонда Великобритании, в связи с неразвитостью венчурного рынка в нашей стране.

Таким образом, условием развития инновационной экономики является формирование национальной инновационной системы, которая должна:

– обеспечивать устойчивый экономический рост и конкурентоспособность страны за счет использования научно-технического потенциала;

– обладать самодостаточностью (опора на собственные ресурсы национальной экономики) и устойчивостью по отношению к воздействию внешней среды;

– выступать одним из механизмов выравнивания социально-экономического развития регионов;

– соответствовать мировым тенденциям развития, обладать способностью взаимодействия и интегрирования в инновационные системы более высокого уровня;

– формироваться на основе сбалансированного сочетания рыночных и государственных механизмов³⁵⁸.

Развитие инновационной экономики ставит различные задачи перед российским государством. Использование административного рычага в целях вовлечения инвестиций в инновационную деятельность является одним из наиболее действенных механизмов на сегодняшний день. Однако, методы государственного регулирования могут носить как диспозитивный, так и императивный характер.

Типичным примером применения императивного метода является принятие акционерными обществами с государственным участием, государственными корпорациями, федеральными государственными унитарными предприятиями программ инновационного развития. В Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года употребляется термин «принуждение к инновациям» крупных компаний с государственным участием³⁵⁹.

Фактическая деятельность по созданию программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий в Российской Федерации началась в 2010 год с заседания Правительственной комиссии по высоким технологиям и инновациям³⁶⁰.

Перечень акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий, разрабатывающих программы инновационного развития, приведен в Приказе Росстата от 02.12.2011 г. № 485 «Об утверждении статистического инструментария для организации Минобрнауки России федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, сектора исследований и разработок»³⁶¹.

Методические рекомендации по разработке Программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, государственных корпораций и федеральных государственных унитарных предприятий являются ключевым документом³⁶².

Программы инновационного развития на сегодняшней день занимают существенное место в развитии экономического потенциала Российской Федерации.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 08.12.2011 г. № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года»³⁶³ важное место в инновациях занимает реализация программ. В качестве приоритетного направления стимулирования и поддержки инновационной деятельности в указанном документе выделяется прямое организационное стимулирование крупных компаний государственного сектора, а также компаний, функционирующих в сфере естественных монополий, к формированию и реализации программ инновационного развития.

По данным рейтингового агентства ЭкспертРА первое место в рейтинге программ инновационного развития безоговорочно занимает государственная корпорация «Росатом».

Программа инновационного развития госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г. (в гражданской части) утверждена решением Наблюдательного совета госкорпорации «Росатом» 11.04.2011 г.³⁶⁴ В программе закреплены основные направления привлечения высших учебных заведений в целях развития инновационного потенциала госкорпорации.

Следует выделить три основных направления сотрудничества высших учебных заведений с госкорпорацией «Росатом» в рамках реализации программы инновационного развития.

Во-первых, это подготовка высшими учебными заведениями специалистов с высшим образованием для работы в системе государственной корпорации «Росатом». Однако далеко не все высшие учебные заведения могут стать партнерами акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий.

Высшее учебное заведение должно осуществлять образовательную деятельность по программам подготовки специалистов, в которых заинтересована соответствующая компания. Это является обязательным условием успешного сотрудничества между ними.

Юридические отношения между высшим учебным заведением и компанией, как правило, оформляются договорами о сотрудничестве или иными рамочными документами. В соответствии с такими документами высшее учебное заведение привлекает компанию к организации учебного процесса, а именно согласует с компанией образовательные программы студентов, планируемых к трудоустройству в компании, обеспечивает прохождение практики на предприятиях и в подразделениях компании, обеспечивает написание учебно-исследовательских и выпускных квалификационных работ студентами с привлечением специалистов компании, на темы, актуальные для компании и т. д.

Таким образом, возникает устойчивая связь между соответствующим высшим учебным заведением и компанией.

В программах инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий часто встречается термин «опорные ВУЗы». Этот термин, в частности, можно встретить в Программе инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом».

Для эффективного решения инновационных задач государственной корпорации «Росатом» создан Консорциум опорных ВУЗов как организационный механизм взаимодействия высших учебных заведений и госкорпорации «Росатом». Консорциум опорных ВУЗов государственной корпорации «Росатом» создан в форме Ассоциации на основе членства. Таким образом, создана площадка для формирования единой политики и выработки единых подходов образовательной и научной деятельности в интересах госкорпорации «Росатом» со стороны высших учебных заведений.

В результате реализации Программы инновационного развития госкоропрации «Росатом», к 2020 г. планируется увеличение уровня трудоустройства специалистов по профильным специальностям до 75 % (в сравнении с 30 % в 2010 г.)³⁶⁵.

Во-вторых, это осуществление высшими учебными заведениями профессиональной переподготовки и повышения квалификации специалистов акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий.

Профессиональная переподготовка специалистов также является важной составляющей деятельности высших учебных заведений. В программах инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий этому сегменту также отводится значительная роль. Так, в соответствии с Программой инновационного развития ОАО «ФСК ЕЭС» до 2016 г. в 2011–2013 гг. профессиональную подготовку должны пройти 476 сотрудников компании. Для высших учебных заведений это является существенным вкладом в их основную деятельность.

Осуществление профессиональной переподготовки и повышение квалификации осуществляется в рамках реализации высшими учебными заведениями образовательных программ дополнительного профессионального образования.

В-третьих, это участие высших учебных заведений в выполнении научно-исследовательских и опытно конструкторских работ в рамках реализации программ инновационного развития компаний.

Программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий предусматривают существенное финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, осуществляемых высшими учебными заведениями.

В соответствии с Программой инновационного развития и технологической модернизации государственной корпорации «Росатом» на период до 2020 г., предусмотрено к 2020 г. увеличение объема заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 4 миллиардов рублей (в сравнении с 400 миллионами рублей в 2010 г.).

Программа инновационного развития ОАО «ФСК ЕЭС» до 2016 г. предусматривает увеличение доли заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 20 % от общей суммы расходов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Программа инновационного развития ОАО «Ракетно-космическая корпорация «Энергия» имени С.П. Королева» предусматривает увеличение объема финансирования выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях до 500 миллионов рублей к 2020 г.

Таким образом, практически все программы инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий предусматривают существенное увеличение объемов финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях.

Научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы – совокупность работ, направленных на получение новых знаний и их практическое применение при создании нового изделия или технологии.

В настоящее время существуют две формы заключения договоров на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий. Однако, такой порядок возможен лишь при участии высшего учебного заведения в реализации программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, если доля такого участия не превышает 50 процентов. В остальных случаях процедура участия высшего учебного заведения в выполнении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках программ инновационного развития выглядит более сложной.

В соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»³⁶⁶ установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе и государственными корпорациями.

Таким образом, практически все компании, которые приняли программы инновационного развития, подпадают под действие указанного федерального закона.

Ключевое место в системе организации закупок для нужд указанных юридических лиц занимает Положение о закупке, которое является документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Рассмотрим особенности участия высших учебных заведений в реализации научной части программ инновационного развития с учетом требований указанного федерального закона.

Так, программа инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г. предусматривает размещение заказа на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и организацию научно-исследовательских центров в профильных высших учебных заведениях (в оптимальной ситуации, финансирование таких научно-исследовательских центров должно производиться в равных долях за счет средств госкорпорации «Росатом», федеральных программ и внешних заказчиков). Доля финансирования заказов на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в высших учебных заведениях от общего объема финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ должна ежегодно увеличиваться и к 2020 г. составить 10 %.

Однако в программе не указаны способы и механизмы привлечения высших учебных заведений к выполнению научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Единый отраслевой стандарт закупок (положение о закупке) государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» не предусматривает каких либо исключений для заключения договоров с высшими учебными заведениями на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в рамках реализации Программы инновационного развития и технологической модернизации госкорпорации «Росатом» на период до 2020 г.

Следовательно, высшим учебным заведениям необходимо на общих основаниях участвовать в конкурсных процедурах, проводимых государственной корпорацией «Росатом» и подведомственными ей юридическими лицами.

В соответствии с Положением о закупке госкорпорации «Росатом» Предпочтительной закупочной процедурой являются:

– открытый конкурс;

– открытый аукцион (открытый редукцион);

– открытый запрос предложений;

– открытый запрос цен.

Также применяются процедуры конкурентных переговоров, закупки у единственного поставщика, мелкие закупки и иные процедуры.

В целях размещения заказа на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ наиболее часто применяются такие процедуры закупок как открытый конкурс, запрос предложений. В этой связи возникает необходимость в создании надежного административного механизма, обеспечивающего участие ВУЗов в конкурсных процедурах, проводимых в рамках реализации программ инновационного развития компаний.

Мероприятия по участию в реализации Программ инновационного развития образуют комплекс мероприятий, обеспечивающий аналитическое сопровождение с момента принятия решения об участии в Программе инновационного развития, до момента завершения договора на выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Резюмируя указанное выше относительно исследования особенностей инновационной деятельности научной и образовательной среды, следует уяснить:

– во-первых, в Российской Федерации назрела необходимость принятия федерального закона, регулирующего основы инновационной деятельности в Российской Федерации;

– во-вторых, участие ВУЗов в реализации Программ инновационного развития акционерных обществ с государственным участием, Государственных корпораций, федеральных государственных унитарных предприятий является важнейшей стратегической задачей, поскольку это позволит получить надежных партнеров в лице крупнейших Заказчиков, а также является важным источником формирования доходной части бюджета университета.

Таким образом, выявление новых субъектов финансового права, позволил нам проанализировать статус высших учебных заведений как участников инновационной деятельности и реализации государственной политики в области образования.