Текст книги "Образовательные и научные организации как субъекты финансового права"

Степень сокращения в общественных расходах доли средств на высшее образование в расчете на одного студента (как порция процента валового национального продукта на душу населения) в течение прошлого десятилетия демонстрирует, что снижение финансирования не ограничивается только развивающимися странами, хотя их число и превышает количество развитых. Заметное сокращение расходов произошло, к примеру, даже в таких государствах, как Великобритания, Австралия и Новая Зеландия, хотя в целом высшее образование в странах с высоким уровнем доходов пострадало меньше. Вместе с тем, нередко масштабы сокращения объемов финансирования оказываются просто удушающими: к примеру, в Ботсване оно составило 73 %, на Ямайке – 62 %, в Венгрии и Новой Зеландии – более 40 %.

Вторая тенденция связана с усилиями, направленными на увеличение возврата средств за счет введения платы за обучение в тех обществах, где высшее образование традиционно было бесплатным, или рост размеров платы там, где такая практика уже существовала. Если раньше многие страны обеспечивали свободный доступ к высшему образованию, то теперь за исключением нескольких (например: Бразилии, Шри-Ланки, Танзании и ряда европейских государств), большинство высших учебных заведений взимают плату: одни – небольшую, номинальную; другие – в размерах, которые им представляются разумными.

Другой важный метод финансирования высшего образования, который становится все более удобным и уже принят во многих странах, – студенческие ссуды. Программы ссуд весьма популярны, хотя кредитование как механизм финансирования образования имеет свои слабые стороны, не говоря уже о низких нормах возврата. Тем не менее, практику предоставления ссуд в качестве метода финансирования высшего образования в последние годы используют многие страны (например: Китай и Таиланд, где раньше такой практики не было), а некоторые уже использовавшие такой способ, стремятся его активизировать. Нередко кредитные программы трансформируются в условно доходные ссуды (например: в Австралии и Великобритании). Подобные ссуды введены также в Новой Зеландии и Южной Африке; в Индии же схемы ссуд, работа с которыми находилась в ведении правительства, заменены кредитными схемами коммерческого банка.

Наконец, сокращение общественных средств вынуждает вузы в поисках ресурсов пересекать границы своих стран. Под лозунгом интернационализации многие университеты проводят откровенно агрессивную политику, связанную с привлечением иностранных студентов: плата же, которую они взимают с них, – выше затрат, потому что в нее включаются и частичное субсидирование местных студентов, и, нередко, прибыль. К сожалению, даже некоторые лучшие университеты мира типа Оксфорда и Кембриджа руководствуются теми же интересами вопреки всей своей предшествующей практике, когда иностранным студентам предлагалось обучение для того, чтобы впоследствии продвигать самых талантливых. В структуре ВПО многие страны считают вполне для себя приемлемой продажу дешевых степеней легковерным студентам их развивающихся стран, адаптируя разные варианты подобной практики к требованиям ГАТС. Так что современные университеты быстро обретают облик, свойственный предпринимательским структурам, действующим как внутри стран, так и в международном масштабе²⁶⁸.

Из описанного зарубежного опыта можно сделать вывод, что образовательная сфера за рубежом финансируется за счет ощутимой доли внебюджетного финансирования.

Несмотря на повышение роли внебюджетных средств, основным источником финансирования образовательных учреждений в Российской Федерации остаются средства бюджетов различных уровней.

По мнению Т.Н. Роденковой, с которым следует согласиться, важнейшим шагом в рационализации управления финансированием государственного сектора должно стать внедрение новых инструментов бюджетирования:

– порядок выделения бюджетных средств, ориентированный на результат деятельности учреждений;

– организации бюджетной классификации расходов по программному принципу в соответствии с целями и задачами социально-экономической политики;

– введениесреднесрочногобюджетногопланирования²⁶⁹.

В заключении можно отметить, что в Российской Федерации наряду с бюджетными методами финансирования системы образования, необходимо предусмотреть возможность использования инвестиционной финансовой поддержки учреждений в период преобразований бюджетной сферы. Такие способы финансирования уже используются в зарубежных странах, опыт которых позволяет говорить о положительной динамике развития системы образования и субсидиарной финансовой ответственности участников образовательного процесса. В то же время, использование механизмов финансирования образования предполагает необходимость введения системы мер по контролю за расходованием денежных средств, направленных на развитие одной их социальнозначимых функций государства. С учетом обозначенной задачи, предлагается перейти к детальному исследованию контрольных механизмов в ходе расходования бюджетных средств на образовательную сферу.

Таким образом, мировой опыт показывает, что результаты функционирования образовательных учреждений важны и для государства, и для заказчиков, и для заинтересованных в его результатах лиц.

Проведенное исследование, безусловно, может стать положительным опытом для России в становлении образовательного процесса в рамках Болонской системы образования, членом которой стало наше государство. Выводы, приведенные в параграфе, свидетельствует как о положительных, так и отрицательных сторонах развития научной и образовательной политики. К сожалению, Российская Федерация не может себе оказывать образовательные услуги исключительно за счет средств соответствующего бюджета, как это видно из опыта ряда зарубежных стран, в том числе, как представляется и в силу реформирования системы образования и науки, так и масштабов нашего государства.

И в этой связи должна возрасти роль кластеров, государственно-частного партнерства и технологических платформ, а возможно и других форм в финансировании образовательного процесса. Прежде всего России следует модернизировать нормативно-правовую базу, определив правовой статус указанных субъектов на российском экономическом рынке, а также закрепив за участниками образовательного и научного процессов соответствующие государственные преференции, в том числе в сфере налогообложения.

Глава III
Правовое положение образовательных и научных организаций как субъектов финансового права

§ 1. Понятие и финансово-правовое регулирование статуса организаций в сфере образования и науки

Учреждение как организационно-правовая форма характеризуется специфическими чертами. В.И. Даль следующим образом определял учреждение: «самое дело, как например, благотворительные учреждения, больницы и богадельни т. д.»²⁷⁰.

Прообразом первых учреждений по праву считаются жреческие коллегии²⁷¹. Помимо жреческих коллегий к публичным организованностям Рима можно отнести муниципии – городские общины, которым предоставлялась хозяйственная самостоятельность императором и они признавались субъектами права²⁷². Начиная с Германского уложения 1896 г., учреждения стали признаваться законодательно и в законах большинства государств была предусмотрена возможность их формирования.

Первые учреждения создавались с целью удовлетворения жизненноважных потребностей человека. Например, во второй половине XII в. в Англии был основан первый университет – Оксфордский, а в 1229 г. второй – Кембриджский. Старейшими университетами считаются: шотландские – Сент-Андрусе (основан в 1411 г.) и Глазго (основан в 1451 г.), Парижский университет (Сорбонна, вторая половина XIII в.). В России первый университет был основан в Петербурге (1722–1766 гг.), а в 1755 г. по инициативе М.В. Ломоносова создан Московский государственный университет²⁷³.

И.А. Ильин следующим образом охарактеризовал учреждение: «кто-нибудь (физическое лицо или корпорация) объявляет в письменной форме, что он с согласия государственной власти назначает такое-то жертвуемое им имущество для служения интересам людей и что управлять им будут определенные люди. Лица эти берут на себя обязанность и полномочия управлять и заведовать пожертвованным имуществом, но не в свою пользу, а для служения той цели, которая была указана учредителем…»²⁷⁴.

Активно учреждения стали развиваться с середины XIX – начала XX в., получив законодательное закрепление. Основное направление их деятельности – это сферы образования, здравоохранения, социальной защиты и культуры.

Если обратиться к отечественному законодательству, то можно заметить, что первый кодифицированный ГК РСФСР 1922 г.²⁷⁵ выделял среди юридических лиц учреждения, которые могут как таковые приобретать права по имуществу, вступать в обязательства, искать и отвечать в суде (ст. 13). Помимо прочего, в ст. 15 ГК РСФСР перечислены частные учреждения: больницы, музеи, научные учреждения, публичные библиотеки, которые могли быть основаны с разрешения органов власти. Но, несмотря на законодательное закрепление, частные учреждения так и не получили дальнейшего развития.

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 г. «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете» признано за государственными бюджетными учреждениями, имеющими самостоятельную смету, руководители которых являлись распорядителями кредитов всех степеней, право выступать в гражданском обороте от своего имени. Государственные бюджетные учреждения отвечали бюджетными ассигнованиями и своими специальными средствами (доходы, не учитываемые в бюджете) по заключенным сделкам.

В последующем ГК РСФСР 1964 г.²⁷⁶ в ст. 24 закрепил правовое положение государственных бюджетных учреждений. По своим обязательствам бюджетное учреждение отвечало только денежными средствами, находящимися у него на текущих счетах, и в пределах сметы. К государственным учреждениям законодателем отнесены учреждения просвещения, управленческие организации, вузы и техникумы, учреждения культуры, суд и т. д., т. е. те учреждения, которые существовали на основе сметно-бюджетного финансирования.

Л.К. Воронова представила следующее определение бюджетного учреждения, характеризуя его сметный режим финансирования, «сущность которого состоит в том, что государственные учреждения, не имеющие доходов от своей деятельности, которые могли бы обеспечить их нормальное функционирование, на свои расходы получают денежные средства из бюджета на основе смет. Они называются бюджетными»²⁷⁷.

К вопросу финансов учреждений, их роли обращалась Д.А. Бекерская, отмечая определенную самостоятельность финансов отраслей учреждений, организаций непроизводственной сферы, специфичность в формировании финансовых ресурсов и учете их использования, делая вывод о необходимости выделения «финансов учреждений, организаций непроизводственной сферы в отдельную самостоятельную группу и включения их как составной части в финансовую систему СССР»²⁷⁸.

В современном законодательстве нашей страны понятие учреждение появляется в п. 1 ст. 120 ГК РФ²⁷⁹ и рассматривается как некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Б.В. Россинский в понятие «организация» включает «объединение юридических лиц любой численности, возглавляемое своими органами, имеющее обособленное имущество, созданное для производства материальных и духовных ценностей, а также для реализации иных потребностей его членов»²⁸⁰.

В финансовом праве также представлено определение организации Д.В. Винницким²⁸¹, который рассматривает организацию как социальное явление, как состояние или свойство субъекта и объекта, как процесс или совокупность осуществляемых мероприятий для решения определенных задач.

Руководствуясь положениями общей теории права и, в частности, утверждением С.С. Алексеева относительно того, что субъект должен обладать двумя признаками – социальным и юридическим²⁸², можно говорить, что они присущи учреждению как субъекту финансового права.

Правовой статус учреждений, включая их финансово-правовое положение, позволяет говорить о том, что учреждения следует разграничивать по некоторым основаниям. Так, Н.И. Химичева отмечает: «Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функционирует данное звено финансовой системы»²⁸³.

Следуя этому утверждению, можно выделить три вида учреждений:

– государственные учреждение, включающее учреждения, созданные государством и субъектом Федерации;

– муниципальные учреждения;

– частные учреждения, созданные гражданином или юридическим лицом.

В теории предлагается также следующая классификация: государственные и муниципальные бюджетные учреждения, частные учреждения и автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальным образованием²⁸⁴.

В законодательстве сравнительно недавно стали использоваться такие категории, как частные и бюджетные учреждения (ст. 120 ГК РФ, ст. 9, 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (далее – Закон о некоммерческих организациях)²⁸⁵). Под частным учреждением понимается некоммерческая организация, созданная собственником (гражданином или юридическим лицом) для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Однако область нашего исследования ориентирована на изучение и исследование не частно-правовых, а публично-правовых особенностей учреждений, в связи с чем вернемся к правовому положению государственных учреждений, на которые возложено выполнение решения части публичных задач и предоставление большого числа публичных услуг.

И.Н. Барциц указывает, что «в России нет свойственного западному менталитету предубеждения против государства: что частное, то – хорошо; что государственное, то – плохо. Россия – страна «государственной» политической культуры, а не «культуры гражданского общества»²⁸⁶.

В новых экономических реалиях нашего государства очевидны проблемы, присущие такой системе, которые отрицательно влияют на развитие учреждений. Это проявляется в следующем: забюрократизированный аппарат управления, ограниченность в средствах учреждений и, как следствие, недостаток роста качества предоставляемых услуг.

В свою очередь, для государственных учреждений характерны общие признаки: решение общественных задач; деятельность направлена на созидание социальных ценностей; оказание социальнозначимых услуг неограниченному кругу лиц; право оперативного управления имуществом, вверенным учреждениям; сметно-бюджетного финансирование бюджетных учреждений и финансирование автономных учреждений.

Б.В. Россинский в зависимости от вида выполняемой социально-культурной или административно-политической деятельности выделяет учреждения:

– здравоохранения (поликлиники, больницы, амбулаторные, медицинские консультации и др.);

– образования (школы, гимназии, лицеи, детские сады, курсы, колледжи, институты, университеты и др.);

– культуры (дома и дворцы культуры, дома творчества, театры, кинотеатры, филармонии, концертные залы, библиотеки, музеи, выставки и др.);

– науки (научно-исследовательские институты, лаборатории, научные центры, экспериментальные и испытательные полигоны, опытные производства, научные станции и др.);

– иностранных дел (посольства, консульства, торговые представительства и др.);

– другие виды учреждений²⁸⁷.

В то же время, Е.Г. Писарева²⁸⁸ подвергает критическому анализу представленную классификацию и утверждает, что учреждения следует классифицировать исходя из их функциональной принадлежности. При этом, она выделяет 4 группы учреждений:

– государственные учреждения, оказывающие от имени государства определенные социальные и иные услуги физическим и юридическим лицам;

– государственные учреждения, осуществляющие от имени государства функции управления и контроля в определенных сферах жизнедеятельности;

– правоохранительные государственные учреждения;

– учреждения Министерства обороны РФ, исходя из «первостепенного значения функций обороны страны во все времена»²⁸⁹.

Представляется возможным согласиться с приведенной классификацией автора, хотя бы в части выделения в отдельную группу такого учреждения, как Министерство обороны РФ, поскольку ученый, говоря о третьей группе учреждений, относит к ней правоохранительные государственные учреждения, т. е. органы, на которые возложено в соответствии с законодательством осуществление контрольных и надзорных полномочий, функций охраны объектов и государственной собственности, борьбы с преступностью и т. п. Предполагается, что полномочия в сфере охраны правопорядка и обороны имеют множество схожих аспектов, различно лишь то, на что направлен их функционал.

Также следует отметить, что в российской науке не раз высказывались предложения о принятии федерального закона, посвященного регулированию правового положения государственных и муниципальных учреждений²⁹⁰.

Поддерживая высказанную позицию, отметим, что принятие Федерального закона о правовом статусе государственных и муниципальных учреждений должно заключать в себе нормы межотраслевого характера и включать положения общего характера (категориальный аппарат, принципы деятельности учреждений, виды и полномочия учреждений) и частного (порядок распоряжения имуществом, условия финансирования учреждений, доходы и расходы учреждений, условия осуществления ими деятельности и т. п.).

В п. 2 ст. 120 ГК РФ закрепляет, что государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным и казенным учреждением.

В свою очередь, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях» от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ²⁹¹ (далее Закон об автономных учреждениях)).

Бюджетным считается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях).

Казенное учреждение – это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и(или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы (ст. 6 БК РФ).

Бюджетные учреждения с точки зрения экономической науки представляют собой организации, созданные органами государственной власти всех уровней для оказания услуг с целью удовлетворения социально-культурных потребностей населения, расходы по предоставлению которых обеспечиваются собственником этих учреждений, т. е. их основная деятельность финансируется из средств бюджета²⁹².

Можно выделить несколько признаков, отграничивающих бюджетные учреждения от иных видов организаций:

1) по составу учредителей: учредителями бюджетных учреждений могут быть органы государственной власти и местного самоуправления;

2) по целевой принадлежности: в основе заложено осуществление функций некоммерческого характера в различных сферах – управленческой, научной, образовательной, социальной и культурной;

3) по источникам финансирования: бюджетное учреждение финансируется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов бюджетной системы РФ и дополнительных источников обеспечения финансовой деятельности учреждений;

4) по распределительным отношениям: в бюджетных учреждениях отношения такого порядка имеют низкую степень развития.

Относительно недавние законодательные преобразование в сфере регулирования вопросов финансирования бюджетных учреждений привело к тому, что сеть бюджетных учреждений была реорганизована. Однакореорганизация учреждений не предполагала их полнейшей ликвидации, а наоборот, проводимая бюджетная реформа преследовала совершенно иные цели, касающиеся финансирования и плавного перехода от управления бюджетными расходами в сторону управления результатами, полученными в ходе произведенных затрат. Цель реформы еще заключалась в том, чтобы на основе реорганизации бюджетных учреждений сделать их деятельность более направленной и результативной при выполнения государственного заказа в рассматриваемой сфере.

В ходе реорганизации часть бюджетных учреждений были преобразованы в автономные учреждения и автономные некоммерческие организации²⁹³, что стало новым этапом развития науки финансового права, приобретшей в ходе такой реформы новые виды и формы субъектов – участников финансовых правоотношений.

Возможно согласиться с позицией, высказанной Н.С. Волковой, относящей к числу вероятных критериев преобразования бюджетных учреждений в иные (автономные) учреждения, прежде всего экономический, означающий, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений; социальный критерий, означающий невозможность преобразования организаций, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам социальных услуг; а также географический критерий, поскольку не могут быть преобразованы учреждения, которые являются единственным источником получения услуг для граждан, проживающих в малонаселенных, труднодоступных и иных подобных местностях²⁹⁴.

Преобразование бюджетных учреждений несло в себе еще один аспект – защиту интересов работников бюджетных учреждений от сокращения численности штатного состава учреждения.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное финансируется за счет средств, получаемых от оказания услуг на основании задания учредителя, в этой связи финансирование такой деятельности возможно из средств государственных внебюджетных фондов, включая, например, получение субсидий и субвенций, а также иных источников, прямо не запрещенных законом. Более того, доходы такого учреждения являются их исключительной собственностью.

Автономное учреждение вправе распоряжаться своим имуществом самостоятельно, за исключением того имущества, которое вверено ему собственником или приобретено за счет средств целевого назначения в ходе своей деятельности самим учреждением. Ответственность по обязательствам автономное учреждение несет лишь своим собственным имуществом.

Таким образом, реформирование деятельности учреждений было направлено, в том числе, на расширение их прав и обязанностей, а это, в свою очередь, влечет к повышению ответственности учреждений за результаты оказываемых ими услуг перед обществом.

В то же время учреждение пользуется правами юридического лица и является таковым. Само юридическое лицо, прежде всего, представляет собой организационное единство и характеризуется наличием управленческих связей. В трудах ученых-правоведов до сих пор нет единства относительно происхождения юридического лица, что не могло не отразиться на развитии теорий «субъекты финансового права». Так, по мнению В.А. Захарова, к числу наиболее древних юридических лиц можно отнести частные корпорации Древнего Рима²⁹⁵.

Как писал С.Н. Братусь: «Наиболее глубокая и обоснованная концепция юридического лица – государственного органа – была предложена А.В. Венедиктовым»²⁹⁶.

Исторически так сложилось, что в юридической науке разных стран вопросы юридического лица становились предметом исследования цивилистики. По заявлению И.П. Грешникова, институт юридического лица имеет общеправовое, межотраслевое практическое значение для всех отношений с участием организаций²⁹⁷.

Свое видение автор представляет, основываясь на теории, согласно которой юридическое лицо как явление возникло задолго до появления коммерческих организаций и «будет существовать и тогда, когда необходимость в торговом обороте в современном его виде отпадет»²⁹⁸. Согласно теории И.П. Грешникова понятие «юридического лицо» возникло в конце XI в. в г. Болонье (Северная Италия), где была создана первая юридическая школа, ставшая первоисточником европейского права. Студенты со всех стран Европы, обучавшиеся в Болонье, объединялись и нанимали себе учителя, который комментировал им древние римские тексты. Такие студенческие объединения стали товариществами, в состав которых входил профессор и его ученики²⁹⁹.

Если опираться на представленную историческую предпосылку возникновения юридических лиц, то можно говорить о том, что причины возникновения юридического лица не всегда носили предпринимательскую «жилку». Из этого следует, что рассматриваемая категория представляет интерес не только для ученых-цивилистов, но и представителей других отраслей права, в том числе публичного.

Например, западными исследователями высказывается мнение о том, что юридическое лицо, как и физическое, имеет конституционное право на жизнь, которое не может быть прекращено³⁰⁰.

В работе О.Е. Кутафина «Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица» отмечается: «Вопросы участия Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований и их органов, а также общественных и религиозных организаций в гражданских правоотношениях неоднократно анализировались в нашей правовой литературе, но главным образом с позиции гражданского права»³⁰¹. Анализируя вопросы юридического лица с позиций норм конституционного права, О.Е. Кутафин писал, «если в гражданском праве классификация юридических лиц ведется с одних позиций, то в конституционномправе она может основываться совсем на других критериях, являющихся особенно важными для конституционного права, скажем, муниципальных органов без учета их статуса как юридических лиц»³⁰².

По утверждению В.Е. Чиркина, в современных условиях российская (а в целом и мировая) юридическая наука встала перед новой проблемой правового несоответствия: общие понятия юридического лица (а оно есть только в гражданских кодексах) не подходят ко многим конкретным разновидностям³⁰³.

Предложения о юридических лицах особого типа вызвало появление нового термина «юридическое лицо публичного права», первые упоминания о которых можно найти в работах Г.Ф. Шершеневича, заявлявшего, что на первом месте среди юридических лиц публичного права находится государство – казна³⁰⁴. Автор писал, что государство, будучи лицом публичного права, участвует в гражданском обороте, несет имущественную ответственность как казна. Продолжает исследования в этой области М.И. Кулагин, который подразделял юридических лиц на две категории: юридические лица частного права и юридические лица публичного права, отмечая, что деятельность последних регулируется нормами как частного, так и публичного права. По определению, представленному М.И. Кулагиным, «юридическое лицо публичного права имеет государственно-властные полномочия, ему присущи особый порядок назначения управляющих, которые являются носителями государственной воли, а также публичные права и обязанности»³⁰⁵.

Также О.М. Олейник, используя это понятие в современнойюридическойлитературе на примере Немецкого федерального банка, отмечала, что такие юридические лица характеризуются следующими признаками:

– «открытость и доступность информации о деятельности данного субъекта, разумеется с известными пределами, установленными законодательно;

– подконтрольность и подотчетность данного субъекта органам представительнойвласти;

– контролируемое в форме предварительного, а не последующего судебного контроля финансирование деятельности этого субъекта;

– наделение данного субъекта обязанностями, выполнение которых необходимо для достижения целей общества»³⁰⁶.

Следует отметить, что данное понятие употреблялось применительно к Центральному банку РФ, выполняющему публичные функции и обладающему принципиальными отличиями от других юридических лиц по порядку управления, а также по организационно-правовойформе и вещным правам на находящееся в его ведении имущество, которые носят особый характер³⁰⁷.

Следует констатировать, что в отечественной правовой доктрине мы реже используем термин «юридическое лицо публичного права», однако специалисты за рубежом применяют его гораздо чаще, особенно в административном праве. Так, по утверждению Ф. Тернье в понятие «публичные лица» следует включать «юридические лица публичного права», мотивируя это тем, что не все «публичные лица» могут быть или являются юридическими лицами публичного права, а также не всегда создаются государством, ими могут быть и другие организации³⁰⁸.

Некоторые авторы предлагают рассматривать данную категорию следующим образом: «юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее назначение, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия³⁰⁹.

Рассмотрев предлагаемые в доктрине виды публичных субъектов права, можно перейти к вопросу о финансово-правовом статусе образовательных и научных учреждений.

Само по себе образование представляет собой процесс развития, саморазвития и воспитания личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества в различных сферах деятельности. Задачи образования – знать, понимать, уметь, участвовать в творческой деятельности, иметь сложившееся эмоционально-ценностное отношение к миру.

Так, общепризнанная роль образования в экономическом и социальном развитии предопределяет сферу этой деятельности и необходимость конституционного закрепления права на образование, провозглашенного в ст. 43 Конституции РФ, в соответствии с которой государство гарантирует общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а также право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении.