Текст книги "Добыча"

Инаугурация Рузвельта состоялась 4 марта 1933 г. На непрочную в политическом смысле должность министра внутренних дел, на которой еще лежал отпечаток памяти об Альберте Фолле и скандале с «Типот-Домом», он назначил Гарольда Икеса. По свидетельству одного из членов кабинета, это был «полный белокурый джентльмен в очках». Икес был юристом из Чикаго и ключевой фигурой в политике прогрессивных республиканцев и Прогрессистской партии. На протяжении многих лет он руководил предвыборной кампанией Теодора Рузвельта 1912 г. в Чикаго, а в 1932-м был председателем Западного комитета Национальной прогрессивной лиги за Франклина Рузвельта. В качестве поощрения за помощь в президентской кампании, когда он мобилизовал ведущих прогрессистов для победы в ней Рузвельта, Икес захотел занять пост министра внутренних дел. Рузвельт объяснял позднее, что ему понравился внешний вид Икеса. Но, кроме того, он нуждался в прогрессивном республиканце, имевшем кредит доверия на Западе. В лице Икеса он получил человека глубоких либеральных убеждений, с устойчивыми правилами, острого в полемике, достаточно недоверчивого, сверхчувствительного к мелочам (реальным или мнимым), с глубоким осознанием собственной правоты, неукоснительной обязательности и глубокой морали.

Икес вырос в бедной семье, воспитан был суровой матерью-кальвинисткой. Мальчику не разрешали даже свистеть по воскресеньям, запрет сняли лишь тогда, когда он доказал матери, что видел священника, который поступал таким же образом. Икес прекрасно учился, поэтому в старших классах школы, когда болел учитель латыни, он вел уроки вместо него. В качестве президента класса в высшей школе он впервые отшлифовал то, что позднее превратил в искусство: неожиданное прошение об отставке по принципиальным соображениям – только для того, чтобы отставку не приняли. Его класс отставку не принимал. Десятилетия спустя не принимал ее и Франклин Рузвельт. На одно из нескольких его прошений об отставке президент ответил просто: «Вы нужны… Отставка не принята!»

Молодой поверенный, полный «неуемной энергии преобразований», Икес участвовал во множестве кампаний в Чикаго – против коррупции, монополий и социальной несправедливости, за гражданские права, женские профсоюзы и десятичасовой рабочий день. Одно время он был секретарем Лиги пассажиров для проведения кампании за улучшение работы общественного транспорта. Он превратился в умелого политического организатора, хотя вечно работал со всякими, казалось, несуразными реформаторами. Как-то он сам отпустил шутку о своей «жуткой способности выбирать неудачников». Но в конце концов в 1932 г. Икес поставил на победителя – Франклина Рузвельта. В качестве министра внутренних дел при Рузвельте, подчеркивая беззаветную преданность принципам и долгу, Икес, тем не менее, ощутил вкус власти и был совсем не против роли «сильного человека», способного сказать «нет».

В дополнение к должности министра внутренних дел он с готовностью принял пост руководителя нефтяной администрации, занимая одновременно ключевую для «Нового курса» должность руководителя администрации по общественным работам.

Икес очертя голову бросился в запутанные административные обязанности этих трех должностей. «Памятуя о запятнанной репутации Министерства внутренних дел, – писал он позднее, – я работал как раб над бесконечными горами документов, контрактов и писем, отказываясь подписывать что-либо, не прочитанное мною лично, дабы это впоследствии не привело к еще одному "Типот-Дому"». «Выпачканный нефтью» Альберт Фолл, как охарактеризовал его Икес, в 1931 г. отправился в тюрьму, но, казалось, он никогда не уходил из памяти Икеса. После визита в 1933 г. Гарри Синклера, одного из двух «кассиров» Фолла, Икес записал в своем дневнике: «Я все думаю о возможности появления призрака Альберта Фолла с маленькой черной сумкой в одном из мрачных углов этой комнаты». Наследие «Типот-Дома» заставляло Икеса бояться коррупции и не доверять нефтяной промышленности. Он намеревался восстановить боевой дух и репутацию Министерства внутренних дел. Для того чтобы быть уверенным в невозможности новых финансовых скандалов и жульничества, он даже создал собственное подразделение для проведения расследований, которое применяло подслушивающие телефонные разговоры устройства.

Однако его полномочия почти сразу оказались под угрозой из-за скандала другого плана. Икес долго состоял в страшно неудачном браке, а вскоре после назначения увлекся женщиной намного моложе себя. Он нашел работу в ведомстве внутренних дел и для дамы, и для ее жениха. Для женщины – в Вашингтоне, для жениха – по стечению обстоятельств на Среднем Западе. Не заставили себя долго ждать анонимные письма с угрозами обнародовать обстоятельства дела, некоторые из них даже попали в газеты. Собственный отдел расследований Икеса установил, что автором писем оказался жених, что, впрочем, было неудивительно. Роман закончился к 1934 г. На следующий год жена Икеса погибла в автокатастрофе. Через три года Икес женился на даме, которая была на 40 лет моложе и относилась к нему несколько странно. Она была младшей сестрой жены его пасынка, незадолго до этого покончившего жизнь самоубийством. Икес перед женитьбой «спросил разрешения» у Рузвельта. Президента не смутила разница в возрасте, у его собственных родителей была схожая ситуация[208]208
  Graham White and John Maze, Harold Ickes of the New Deal His Private Life and Public Career (Cambridge: Harvard University Press, 1985), pp. 98 («plump»), 174 («Resignation»), 48 («restless»), 31 («pick losers»), 116 («slaved away»), 104–7(«oil-besmeared»); T.H. Watkins, Righteous Pilgrim: The Life and Times of Harold L. Ickes, 1874–1952 (New York: Henry Holt, 1990), part 6; Harold L. Ickes, The Secret Diary of Harold L. Ickes, vol. 1, The First Thousand Days, 1933–36 (New York: Simon and Schuster, 1953), p. 82 («ghost of Albert B. Fall»).


[Закрыть].

С момента вступления в должность на Икеса обрушились разнообразные сообщения в отношении нефтяного бизнеса, и он быстро пришел к заключению о том, что ситуация с нефтью очень напряженная. 1 мая 1933 г. он написал Рузвельту о неминуемой «сплошной деморализации» нефтяной отрасли. Признавая, что не может разобраться в жестоких распрях между крупными компаниями и независимыми нефтедобытчиками по поводу обвала цен, перепроизводства и расточительства, он заявил: «Нам известно, что нефть продается на месторождениях в Восточном Техасе по 10 центов за баррель. Нам известно, что эта ситуация не может продолжаться бесконечно, не вызывая катастрофических последствий для нефтяной отрасли и для страны».

Сами промышленники, как и представители, избранные от нефтяных штатов, умоляли Вашингтон начать действовать. Даже большая часть «независимых», по словам президента Независимой нефтяной ассоциации Америки, поддерживала законодательную «передачу беспрецедентных полномочий в руки министра внутренних дел». Однако, несмотря на то, что большинство соглашалось с необходимостью действовать, согласия по поводу конкретных мер не было.

5 мая 1933 г. Икесу по пути на заседание кабинета вручили телеграмму с информацией о том, что цены в Восточном Техасе упали до 4 центов. Позднее в тот же день он получил еще одну телеграмму, на этот раз от губернатора Техаса, сообщавшего, что «ситуация вышла из-под контроля властей штата». Через три дня Икес предупредил, что «нефтяной бизнес почти рухнул и… если ничего не делать и дальше, то результатом станет полный крах отрасли» с громадными потерями национальных запасов нефти. Гарольд Икес и «Новый курс» были готовы и хотели взяться за дело.

Сначала кризисом нефтяной индустрии занималась Администрация национального возрождения, созданная в соответствии с законом о восстановлении национальной промышленности. Это была система сотрудничества бизнесменов и правительства, предназначенная стимулировать возрождение экономики, ослабить конкуренцию, улучшить положение трудящихся и, попутно, совершенствовать антитрестовские законы. Но нефтяной отраслью следовало управлять по-иному, и контроль в конечном счете перешел от Администрации национального возрождения к Министерству внутренних дел, где заправлял Гарольд Икес.

Воспитанный на прогрессивных традициях борьбы с трестами Айды Тарбелл и Теодора Рузвельта, Икес провел большую часть жизни в кампаниях против меркантильных интересов. Он, несомненно, не был замечен в теплых чувствах к бизнесу и даже находил некое мрачное удовлетворение в том, что гордый бизнесмен, чей панцирь расколола Великая депрессия, ищет помощи у федерального правительства. «Как много "великих и могучих" из мира бизнеса, – отмечал он после обеда в Торговой палате Соединенных Штатов, – приползли в Вашингтон на четвереньках, чтобы молить правительство помочь в их делах!»

Ни политика, ни опыт, ни темперамент не заставили Икеса симпатизировать нефтяному бизнесу, но именно ему предстояло заняться спасением этого бизнеса и определить его будущее. По его мнению, ставки были действительно высоки. «Нет сомнений в нашей абсолютной и полной зависимости от нефти, – говорил он. – Мы перешли из каменного века в бронзовый, железный, индустриальный, а теперь в нефтяной. Без нефти американская цивилизация в том виде, какой мы ее знаем, не могла бы существовать»[209]209
  Ickes to Roosevelt, May 1, 1933 («demoralization» and «ten cents»), Doherty to Roosevelt, May 12, 1933 («collapse»); Moffett to Roosevelt, May 31,1933, Oil, Official File 56, Roosevelt papers. Lear, «Harold Ickes,» p. 10 («unprecedented authority»); Ickes, Secret Diary, vol. 1, pp. 31–32 («beyond the control» and «crawling»); Ickes to Hiram Johnson, May 31, 1933, Box 217, Ickes papers; Harold L. Ickes, «After the Oil Deluge, What Price Gasoline?» Saturday Evening Post, February 16, 1935, pp. 5–6 («age of oil»).


[Закрыть].

Икес начал с цен. Он видел, что цены на нефть и другие сырьевые товары, были слишком низкими. Необходимо было поднять цены на сырье, чтобы восстановить покупательную способность всей экономики. Нефтяники, как и другие промышленники, не могли дальше продавать свою продукцию дешевле себестоимости. 10 центов за баррель – такая цена способствовала продолжению Депрессии. Для того чтобы цены росли, необходимо было контролировать добычу, а для того чтобы поставить добычу под контроль, Икес начал решительную кампанию против нефтяников, занимающихся незаконной добычей, которые, по его словам, были наделены «звериной хитростью». «Краденая нефть» текла тысячами ручейков и образовывала мощный поток – по оценкам 1933 г., до полумиллиона баррелей в день. Эту «левую» нефть тайно сливали из трубопроводов, прятали в цистернах, замаскированных сорняками, перемещали по сложно организованным сетям и потайным трубопроводам, а затем контрабандой по ночам вывозили за границы штата. Каждый нелегальный шаг сопровождался взятками и поборами. В результате образовался большой и доходный бизнес. Ситуация осложнялась тем, что любое укрепление цен только побуждало добывать больше «краденой нефти», которая заполняла рынок, и цены опять падали.

«Краденая нефть» к тому моменту представляла собой серьезную угрозу ограничению добычи, подрывая все попытки стабилизировать рынок. Чтобы регулирование работало, необходимо было укрепить систему, остановить серьезную утечку. Проблему нельзя было решить порознь на уровне Техаса, Оклахомы и других штатов. Федеральному правительству предстояло выполнять роль полисмена. Но на какой основе? Ответ следовало искать в полномочиях федерального правительства по регулированию торговли между штатами. Законодательство, поспешно принятое в 1933 г., давало президенту четкие полномочия объявлять вне закона «краденую нефть» – сырье, добытое сверх уровня, разрешенного в штате, и предотвращать торговлю ею между штатами. Самого Рузвельта ужаснуло, по его выражению, «жалкое состояние» нефтяной отрасли. 14 июля 1933 г. он подписал административное постановление, которое, как отметил Икес в своем дневнике, было призвано «остановить выход в торговлю между штатами или за рубежом любой нефти или нефтепродуктов, полученных с нарушением законов штата, в котором они произведены». Икес добавил: «В соответствии с постановлением мне предоставлены широкие полномочия не только по установлению правил, но и по их претворению в жизнь».

Икес немедленно направил федеральных следователей на восточнотехасское месторождение, чтобы проверить учетные записи на нефтеперерабатывающих заводах, проинспектировать измерительные приборы, цистерны – даже раскопать нефтепроводы для проверки точности ведения учета. Теперь для вывоза нефти из Восточного Техаса требовались федеральные «сертификаты проверки». Икес призвал арестовывать и отдавать под суд тех, кого называли продавцами «краденой нефти». Федеральные власти приняли на себя основную тяжесть работы по пресечению распространения «краденой нефти», поскольку штат Техас был настолько разорен, что не смог даже послать дополнительное количество рейнджеров.

Нефтяной кодекс, созданный в соответствии с законом о восстановлении национальной промышленности, предоставил Икесу чрезвычайные дополнительные полномочия в установлении месячных квот для каждого штата. Несколькими годами ранее подобного правительственного вмешательства было бы достаточно, чтобы спровоцировать бунт среди нефтяников. Теперь же в истерзанной отрасли его приветствовали многие. Здравый смысл, сдерживавший отстрел оленей и дичи на охотничьих угодьях средневековой Англии, не работал в случае американской нефтяной отрасли, которая, казалось, была готова смыть саму себя бурным потоком неумеренной добычи.

Восстановления и стабилизации цен можно было добиться другим путем – фиксированными ценами, устанавливаемыми правительством. Мощную поддержку этой идее оказали некоторые промышленники, пострадавшие от обвала. «Если вы не будете регулировать цены, – заявил в 1933 г. представитель Standard of California, – вы можете издавать кодексы до конца света и ни к чему не придете». Но многие выступали против. Они опасались того, что если правительство начнет устанавливать цены, то будет обращаться с нефтяной отраслью как с общественным достоянием и станет регулировать еще и прибыли. Какое-то время сам Икес изъявлял большое желание заняться ценовым регулированием в нефтяной отрасли. Этого было достаточно, чтобы возбудить опасения. На самом деле введение фиксированных цен могло дать обратный эффект, серьезно стимулируя дополнительную добычу. Фиксирование цен, по сравнению с регулированием добычи, выглядело еще более сложным, более запутанным и, конечно, более спорным делом. Регулирование добычи было явно предпочтительнее. Кроме того, несмотря на попытки управлять процессом прямо из Вашингтона, работа реально осталась на уровне штатов, где выполнение ее порождало меньше противоречий, стояло ближе к реальному миру нефтедобычи и было не столь заметным.

Новая система партнерства федерального правительства и штатов уверенно продвигалась вперед до конца 1934 г. «Похоже, мы добились серьезного прогресса в вопросе "краденой нефти" в Восточном Техасе», – информировал президента один из его помощников в декабре. Однако уже в следующем месяце – в январе 1935 г. – Верховный суд внезапно нанес новой системе удар, который мог стать смертельным. Он отменил подраздел закона о восстановлении национальной промышленности, в соответствии с которым была запрещена «краденая нефть», и спровоцировал тем самым новый кризис. В отсутствие контроля над «краденой нефтью» всю систему ожидал развал. Чтобы не допустить добытую в превышение установленных квот нефть в торговлю между штатами, быстро составили и приняли новый законодательный акт. Он стал известен как закон Коннели о «краденой нефти», в честь его сторонника сенатора от Техаса Тома Коннели. Затем, в июне 1935 г., Верховный суд нанес еще более серьезный удар, объявив неконституционным большую часть закона о восстановлении промышленности. Повод не имел отношения к нефти, скорее, там были замешаны «больные цыплята», которых продавал в нарушение правил торговец дичью в Нью-Йорке. В любом случае отмена закона связала руки Икесу в исполнении его полномочий по установлению обязательных квот для штатов.

Однако последствия были далеко не такими разрушительными, какими могли быть годом или двумя ранее. Уже были сформированы условия регулирования в нефтяной отрасли и достигнут консенсус, ибо стороны перенесли отмену закона. В рамках системы по-прежнему шло сотрудничество между федеральным правительством и штатами, и закон Коннели о «краденой нефти» предоставлял полиции значительные полномочия по борьбе с контрабандой нефти. Кроме того, федеральное правительство – а конкретно Горнорудная администрация – готовило оценку спроса на предстоящий период и назначало для каждого штата предлагаемую долю общего спроса – неформальную добровольную квоту. После отмены закона штаты не были обязаны выдерживать этот уровень. Действительно, чтобы показать свою независимость, Техасский железнодорожный комитет, ставший к этому времени более профессиональным и технически компетентным, изредка немного превышал квоту Техаса. Но в основном штаты принимали федеральную оценку и вводили соответствующие ограничения, хотя и не были обязаны это делать.

Разумеется, штат мог крупно превысить свою квоту. Но тем самым он обрекал себя на санкции со стороны федерального правительства и других штатов, а также мог столкнуться с опасностью подать пример перепроизводства другим штатам, результатом чего стали бы новое перепроизводство и новый обвал цен. Таким образом, каждый штат в основном принимал федеральные квоты и действовал в соответствии с ними, тем самым продолжая ограничивать свою нефтедобычу, обеспечивая свою долю в предполагаемом спросе. 10 центов за баррель были свежи в памяти как нефтедобытчиков, так и правительств штатов, зависевших от нефтяных доходов. В конце концов, могли появиться новые крупные месторождения. Один юрист-эксперт писал в 1930-е гг.: «Не надо быть пророком, чтобы чувствовать, что опыт восточнотехасского месторождения никогда не повторится»[210]210
  Ickes, «After the Oil Deluge,» p. 39 («cunning»). Roosevelt to Rayburn, May 22, 1934 («wretched conditions»); Grilling to Pearson, telegram, with Ickes to Mclntyre, June 9, 1934 («hot oil boys»); Personal Assistant to Mclntyre, October 19, 1934 («heaven and earth»); Cummings to Roosevelt, December 30, 1934 («good progress»), Oil, Official File 56, Roosevelt papers. Ickes, Secret Diary, vol. 1, pp. 65 («broad powers»), 86 («prepared the allocation»); Hardwicke, Antitrust Laws, pp. 51–53; Nordhauser, Quest for Stability, p. 124 («now to doomsday»); James A. Veasey, «Legislative Control of the Business of Producing Oil and Gas,» in Report of the 15th Annual Meeting of the American Bar Association (Baltimore: Lord Baltimore Press, 1927), pp. 577–630.


[Закрыть].

Оформление роли штатов продолжилось принятием Нефтяного соглашения между штатами. Подготовка «этого договора», как пренебрежительно назвал его председатель Техасского железнодорожного комитета, стала причиной серьезной борьбы между Оклахомой и Техасом. Оклахома хотела создать нечто похожее на картель, который имел бы как четкие полномочия доводить до сведения нефтяных штатов оценку спроса на нефть, данную Горнорудной администрацией, так и юридическое право контролировать соблюдение квот. Техас решительно противился идее такого картеля. Он не хотел терять суверенитет. Техас победил, и Нефтяное соглашение между штатами воплотилось в более слабом варианте, чем картель. Тем не менее Нефтяное соглашение давало штатам хороший механизм обмена информацией и планами, стандартизации законодательства, координации ограничения и консервации.

Оставалось, однако, упущенным одно звено, без которого система не могла работать, – пошлина для контроля над потоком иностранной нефти. Дешевый импорт просто затопил бы американский рынок, игнорируя любые ограничения внутреннего производства и создавая второй поток «краденой нефти» за пределами системы регулирования. Несмотря на провал попытки ввести пошлину на нефть в закон Смута – Хоули 1930 г., обсуждение этого вопроса продолжалось. В 1931 г. основные компании-импортеры договорились добровольно сократить импорт, чтобы предотвратить нападки независимых, которые предпочитали жаловаться на низкие цены крупных компаний и иностранной нефти, а не ограничивать собственную нефтедобычу. Но добровольное ограничение импорта, как и следовало ожидать, провалилось.

К 1932 г. положение в отрасли и нефтедобывающих штатах стало настолько бедственным, что пошлина прошла через Конгресс и был принят соответствующий закон. На сырую нефть и мазут установили пошлину в 21 цент за баррель, а на бензин – в $1,05. Закон получил поддержку еще по одной причине: он становился хорошим источником государственных доходов в разгар Депрессии. Введение пошлины произошло вовремя и поставило барьер на пути зарубежной нефти, что было необходимо для работы новой системы ограничения добычи. Пошлины сделали свое дело и были поддержаны «добровольным соглашением» по объемам импорта в 1933 г., заключенным между Икесом и основными компаниями-импортерами. В конце 1920-х – начале 1930-х гг. импорт нефти покрывал 9–12 % потребностей страны. (Разумеется, сторонники пошлины редко вспоминали о том, что Соединенные Штаты оставались нетто-экспортером нефти, а объем экспорта в два раза превышал объем импорта.) После принятия закона импорт нефти упал до 5 %.

Главной проблемой была Венесуэла, поставки из которой составляли более половины импорта сырой нефти в США; при этом в Соединенные Штаты поступало 55 % всей добытой в Венесуэле сырой нефти и продуктов нефтепереработки. Промышленность этой страны, бурно развивавшаяся на протяжении 1920-х гг., испытывала спад. Корабли с нефтяниками-иностранцами и их семьями увозили их домой. Компании, работающие в Венесуэле, спешили переориентировать экспорт на европейский рынок, и страна заняла место крупнейшего поставщика Европы, обойдя США. К середине 1930-х гг. Венесуэла восстановила прежний уровень добычи, но в Америке пошлина стала защитной дамбой, укрывшись за которой можно было последовательно вводить в действие оставшиеся части системы регулирования[211]211
  Thompson to Roosevelt, n.d., 1937 («this treaty»); Ickes to Roosevelt, May 4, 1935, Oil, Official File 56, Roosevelt papers. Joe S. Bain, The Economics of the Pacific Coast Petroleum Industry, pt. I, Market Structure (Berkeley: University of California Press, 1944), pp. 60–66; Zimmermann, Conservation, p. 207; Wilkins, Maturing of Multinational Enterprise, pp. 210–11; Fanning, American Petroleum Institute, pp. 133–36; Lieuwen, Petroleum in Venezuela, pp. 56–60; United States Department of Commerce, Minerals Yearbook, 1932–1933 (Washington, D.C.: GPO, 1933), p. 497 (tariff).


[Закрыть].