Текст книги "Градорегулирование в условиях рыночной экономики"

3.3. Инструменты градорегулирования

Как, посредством чего осуществляется градорегулирование, виды которого были определены в предыдущей лекции? Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.

В справочных материалах помещена таблица (справочные материалы 3.1), которая содержит перечень основных инструментов градорегулирования применительно к использующим данные инструменты различным публичным субъектам – органам власти. Основными эти инструменты мы называем потому, что почти в каждом из них содержатся составляющие компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.

Основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы по двум главным признакам.

1. По признаку «условия—контроль». С помощью таких инструментов, с одной стороны, создаются условия для градорегулирования (акты, документы, мониторинг и т.д.), а с другой – контролируется градостроительная деятельность, осуществляемая в этих подготовленных условиях (в виде актов, документов).

2. По признаку «документы—действия». С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.

Если свести все основные инструменты градорегулирования в обобщенные группы по первому признаку «условия—контроль», то получим 16 типологических групп:

Инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:

1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);

2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;

3) документы градостроительного проектирования, за исключением правил землепользования и застройки;

4) документы, в обязательном порядке направляемые в муниципальные ИСОГД и размещаемые в них;

5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;

6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;

7) аналитические материалы, рекомендации.

Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:

8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;

9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными – применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;

10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;

11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.

Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:

12) государственная экспертиза проектной документации – в установленных случаях;

13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;

14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;

15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;

16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, условно разрешенные виды использования недвижимости.

3.4. Модель системы градорегулирования

Сейчас перед нами стоит задача свести воедино результаты предшествующего анализа (см. разд. 3.1—3.3) и ответить на вопросы кто, что и как: какие субъекты публичной власти какие виды градорегулирования осуществляют в отношении каких субъектов посредством каких инструментов градорегулирования. Получить ответ означает построить модель действий в системе градорегулирования (модель представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.3).

Указанные действия (функции, полномочия) обобщены в две группы:

1) создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;

2) контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.

Эти действия распределены между субъектами градорегулирования с указанием используемых инструментов градорегулирования 16 типов. Однако модель действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима. Во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования. Во-вторых, понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет более четко представлять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы. Модель системы градорегулирования – модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях – представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.4.

Контрольные вопросы

1. Назовите основные характеристики унитарной и трехуровневой системы градорегулирования.

2. Публичные субъекты градорегулирования – кто это?

3. Как распределяются функции-полномочия между субъектами градорегулирования?

4. Какие инструменты градорегулирования вы знаете?

5. Что собой представляет модель системы градоргеулирования?

Литература

Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

Тема 4.
Законодательное регулирование градостроительной деятельности

4.1. Законодательство о градорегулировании за рубежом

Содержание зарубежного законодательства о градорегулировании может быть раскрыто путем постановки самых важных вопросов и ответов на них с привлечением поясняющих примеров из практики развитых зарубежных стран – США, Англии, Германии, Франции, Швеции.

Назначение законодательства о градорегулировании

Назначение законодательства о градорегулировании состоит в том, чтобы определить права для владельцев недвижимости (или лиц, планирующих ее приобрести) в части видов разрешенного использования и параметров изменения объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав.

Из трех видов прав применительно к объектам недвижимости (право владеть, право пользоваться, право распоряжаться) законодательство о градорегулировании «ведает» правами пользования, т.е. правами, связанными с извлечением пользы. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье и т.д.) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы (полезности, прибыли), которую конкретный объект недвижимости может принести своему владельцу. Устанавливая такого рода права, законодательство о градорегулировании во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и на будущее. Двумя другими правами на недвижимость (правом владеть и правом распоряжаться) «ведают» другие виды законодательства, которые устанавливают порядок вступления в права на недвижимость, изменения и прекращения этих прав: гражданское законодательство, законы о земле, об отчуждении недвижимости и т.д. В силу того что градоустроительное право «ведает» своей сферой прав, оно должно рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль законодательства, но в общих рамках законодательства, регулирующего отношения по поводу недвижимости.

Публичные субъекты, уполномоченные ограничивать права использования и изменения объектов недвижимости

Кто, почему и кому передал права устанавливать ограничения на использование и изменение объектов недвижимости? Чтобы ответить на эти вопросы, следует обратиться к истории.

Градоустроительное право начинает оформляться в самостоятельную отрасль права в начале XX столетия как административнорегулятивная деятельность органов местного самоуправления. В разных странах до Первой мировой войны начинают приниматься сначала разрозненные законодательные акты, количество которых в 20—30-х гг. увеличивается, а после Второй мировой войны они принимают более или менее систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании.

В Великобритании первый шаг в развитии законодательства о градорегулировании был сделан в 1909 г., когда принятый парламентом Акт о городском жилище предоставил органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт 1919 г. расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности[38]38
  Wade H.W.R. Administrative law. 6th ed. Clarendon Press. Oxford, 1988. P. 179.


[Закрыть]. Современная система законодательства о градостроительной деятельности была введена Актом о городской и сельской планировке 1947 г. Он содержал большое количество регулятивных процедур, в том числе заимствованных из предшествующих законодательных актов. Ныне законодательство о градостроительной деятельности в Великобритании представлено исключительно большим количеством документов. Акт от 1909 г. содержал 9 страниц текста, акт 1971 г. (17-й после 1909 г.) – 382 страницы, к началу 1980-х гг. общий объем законодательных документов градостроительного контроля составлял уже около 3 тыс. страниц[39]39
  PrestA.R. The taxation of urban land. Manchester, 1981. P. 87.


[Закрыть].

В США законодательство о градостроительной деятельности существует на уровне муниципалитетов в виде зонирования. А. О’Салливан указывает, что «первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью отделения живущего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)»[40]40
  О'Салливан А. Экономика города / Пер. с англ. Изд. 4-е. М.: ИНФРА-М, 2002. С.298.


[Закрыть].

Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию[41]41
  WolfP. Land in America. Its value, use and control. N.Y., 1981. P. 87.


[Закрыть]. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. – 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек[42]42
  Hinds D.S., Cam N.G., Ordway O.N. Winning at zoning. N.Y., 1979. P. 21.


[Закрыть].

Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958,1967 и 1971 гг.[43]43
  Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. P. 117.


[Закрыть] Один из последних законов 1986 г. закрепил общую тенденцию усиления юридических прав муниципалитетов[44]44
  Ragy D., Taisne C. Policy implications of depopulation in the central area of the Paris region // Verkoren O., Van Weesep J. (eds.). Spacial mobility and urban change. Nederlandse geografische studies 37. Amsterdam-Utrecht, 1987. P. 142.


[Закрыть].

В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986 г.) завершился 60-летний период формирования единого градоустроительного права. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градоустроительного права[45]45
  Hoppe W., Menke R. Raumordnungs und Landesplanungsrecht des Bundes und des Landes Rheinland-Pfalz. Koln, 1986. Z. 3; Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bonn, 1986. Z. 5.


[Закрыть]. Согласно Конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях: почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировка не входит в их число и осуществляется на уровне местных административных единиц – общин[46]46
  Gamer J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. P. 156-16.


[Закрыть]. Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градоустроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления[47]47
  Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bonn, 1986. Z. 13.


[Закрыть].

Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах. Это не может быть простой случайностью. Вплоть до начала XX в. владельцы недвижимости использовали ее почти исключительно по своему усмотрению и не проявляли желания делиться этим правом пользования с кем бы то ни было. Но настал момент, когда такое желание стало появляться, и совпал он с периодом активной индустриализации и сопровождающей ее урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит, по существу, добровольная передача части прав пользования и изменения (строительства) объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами, совокупность которых последовательно формирует новую отрасль права – законодательство о градостроительной деятельности[48]48
  Этот процесс можно интерпретировать в терминах концепции этической реальности. Долго поддерживаемая максимизация одного ценностного полюса – личного интереса постепенно увеличивала «возвращающую силу», тяготение другого ценностного полюса – общественного (общего) интереса. Настал момент, когда маятник эволюции двинулся в другую сторону: для поддержания начавшей было утрачивать свою определенность ценности личного интереса потребовалось возвращение к прежде элиминированной, непроясненной, до поры забытой иной ценности – общественного интереса. Проявился механизм совместного действия принципов неопределенности и дополнительности.


[Закрыть].

То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов использования недвижимости и параметров застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода в использовании и изменении недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки, более или менее широкие.

Документы территориального планирования и градостроительного зонирования

В каком юридическом документе устанавливаются права использования и изменения недвижимости[49]49
  Такие права одновременно являются и «ограничением прав».


[Закрыть]? Очевидно, что данный вид прав может устанавливаться только в результате разработки документов градорегулирования. По технологическим характеристикам и особенностям визуального отображения информации эти документы иногда воспринимаются как аналоги тех документов, что разрабатывались в СССР до периода перехода к рыночным отношениям. Однако за такой схожестью кроются фундаментальные различия в части правового статуса и содержания этих документов.

В развитых странах на местном уровне действует, как правило, двухуровневая система документов градостроительного проектирования. Эта система строится на основе принципа согласования общего регионального контекста окружения и более детальных местных решений. Предусматриваются документы территориального планирования (первый уровень) и документы, определяющие права использования и изменения объектов недвижимости (второй уровень)[50]50
  В Германии документы территориального планирования первого уровня называются планами использования территории, в Великобритании – структурными планами, во Франции – директивными схемами, в Швеции – генеральными планами, в США – комплексными планами. Документы второго уровня называются в Германии планами застройки, в Великобритании – местными планами, во Франции – планами использования территории, в Швеции – детальными планами, в США – зональными планами (Wolf Р. Land in America. Р.183; Basic planning law practice. L., 1988. P. 3; Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989. § 1, 2; Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. P. 125, 278).


[Закрыть]. Документы первого уровня содержат, по существу, подготовительные и предваряющие решения, учитываемые при разработке и принятии документов второго уровня. Для простоты и ясности дальнейшего изложения будем называть документы первого уровня документами территориального планирования, а документы второго уровня – документами градостроительного (правового) зонирования.

Документы территориального планирования фиксируют принципиальные (стратегические) решения по развитию нескольких общин (коммун), всего города в контексте ближайшего окружения или в границах более крупных административных единиц, например графств. Эти документы содержат принципиальные решения, касающиеся в части перспективного развития общественных (муниципальных) систем социального и инженерно-технического обеспечения, характера распределения территорий различного назначения.

Документы градостроительного (правового) зонирования представляют собой более детальные проработки, в результате которых выделяются различные типы территориальных зон с различным набором ограничений и видов разрешенного использования недвижимости, а также с различными предельными размерами земельных участков и различной плотностью застройки.

Помимо различий в задачах планы двух уровней имеют существенные различия в правовом статусе, они различаются и по своей юридической силе. Понятие юридического статуса четко определяется двумя положениями: а) кому адресованы те или иные решения и кто обязан их выполнять, б) какого рода решения (в отношении чего/ кого) надлежит выполнять.

Документы территориального планирования адресованы главным образом местным административным органам, которые должны следить за выполнением стратегических планировочных решений. Принятие таких документов не связано с наступлением прямых правовых последствий для частных правообладателей недвижимости.

Решения документов градостроительного (правового) зонирования обязаны выполнять и местная администрация, и все собственники и арендаторы недвижимости. Эти документы вместе с регламентациями утверждаются представительными органами местного самоуправления, имеют статус местных законов[51]51
  На их основании выдаются разрешения на строительство, суды выносят заключения по искам владельцев недвижимости, в том числе в отношении неправомочных действий органов власти.


[Закрыть] и устанавливают прямые правовые последствия для частных правообладателей недвижимости.

Законодательство предусматривает согласованность содержания обоих видов документов. Однако степень этой согласованности (в части обязательной трансляции решений подготовительных документов территориального планирования в документы градостроительного зонирования) применительно к различным странам варьируется в достаточно широких пределах.

Следует отметить, что степень распространенности подготовительных документов территориального планирования различна: в некоторых странах они разрабатываются на регулярной основе (Германия, Франция, Швеция), в других – по мере необходимости, от случая к случаю (США, Великобритания).

В Германии документ градостроительного зонирования (план застройки), разработанный при отсутствии документа территориального планирования (плана использования территории), нуждается в утверждении вышестоящим органом власти земли. Другие планы застройки подлежат только представлению этим органам для регистрации. При представлении плана застройки вышестоящему органу власти земли последний в течение трех месяцев должен выявить нарушения правовых процедур (если таковые имели место), которые могут оправдать отказ в утверждении. Содержание самого плана застройки не является предметом согласования. План застройки может вступить в силу только тогда, когда вышестоящий орган не выявил в установленный срок нарушения правовых процедур или если он до истечения срока объявил об отсутствии нарушений процедур[52]52
  Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989. § 11, 12.


[Закрыть]. План использования территории может быть признан необязательным, если для регулирования градостроительного развития достаточно плана застройки. С изменениями, дополнениями плана застройки одновременно может изменяться или дополняться план использования территории (так называемый параллельный процесс). План застройки может разрабатываться, дополняться или упраздняться до разработки плана использования территории, если этого требуют неотложные причины и если план застройки не будет противоречить намечаемому градостроительному развитию общины (так называемый досрочный план застройки)[53]53
  Ibid. § 8.


[Закрыть].

В Великобритании планировочная администрация графства должна подтвердить соответствие документа градостроительного зонирования (местного плана) документу территориального планирования (структурному плану). Расхождения по этому вопросу должны быть урегулированы министром окружающей среды, который может обязать произвести ревизию (корректировку) подготовленного местного плана. Однако если несоответствие не удалось (или по каким-либо причинам невозможно) устранить, то местный план вступает в юридическую силу, которая в этом случае оказывается более высокой, чем сила структурного плана. Это положение было закреплено Актом по жилью и планировке от 1986 г. Министр окружающей среды не отвечает непосредственно за утверждение местных планов, однако копии этих документов обязательно должны ему направляться. Кроме того, министр обладает властью по своему усмотрению запросить тот или иной местный план для специального рассмотрения. В этом случае инспектор, назначенный министром, составляет соответствующий доклад. Местная администрация, познакомившись с докладом, может сделать рекомендованные инспектором исправления или отвергнуть их. Возникшие разногласия должны быть урегулированы министром по государственному контролю, который обладает властью назначать разработку, изменения или производить замену любого местного плана[54]54
  Wade Н. W.R. Administrative law. Р. 183.


[Закрыть].

ТЕХНОЛОГИЯ ЗОНАЛЬНОГО УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ

Как устанавливаются права на использование и изменение недвижимости? При установлении этого вида прав решается двуединая и неизбежно противоречивая в своей основе задача: одновременно и предоставить свободу, и ограничить ее[55]55
  То, что задача противоречива, в данном случае совсем не означает, что она ложно поставлена. Напротив, будучи задачей этической, она и должна быть противоречивой с формальной точки зрения, т.е. при ее постановке предписывается найти способ сочетания разнонаправленных этических сущностей, в данном случае свободы и несвободы.


[Закрыть].

Универсальный способ решения этой задачи состоит в предоставлении так называемого пакета прав, когда свобода владельцев использовать и изменять недвижимость реализуется в рамках установленных ограничений. На практике это выглядит следующим образом:

• определяется ограниченное число более или менее дифференцированных классов (типов) использования недвижимости;

• каждый класс содержит обычно длинный перечень конкретных видов использования и соответствующих этим видам типов строительных объектов;

(Обычно этот перечень устанавливается законодательно в виде так называемых классификаторов видов деятельности. В порядке примера можно перечислить некоторые укрупненные виды деятельности, которые в указанных классифи-каторах представлены в гораздо более детализированном виде: жилье различных типов; предприятия торговли и бытового обслуживания повседневного спроса; школы, поликлиники, больницы, специализированная торговля, офисы, гостиницы, банки, увеселительные заведения; предприятия приборостроения, точной механики и оптики (первый тип); предприятия машиностроения, текстильной и пищевой промышленности (второй тип); предприятия металлургии, химического производства и нефтепереработки. Эти укрупненные виды деятельности подразделяются на более детализированные. Например, розничная торговля подразделяется на торговлю одеждой и аксессуарами, мебелью, предметами для дома, электротоварами, канцелярскими товарами, книгами, оптикой, ювелирными изделиями и т.д. Каждый из этих видов деятельности, в свою очередь, еще более детализируется. Например, розничная торговля одеждой и аксессуарами подразделяется на торговлю одеждой для мужчин, готовым платьем для женщин, аксессуарами для женской одежды, одеждой для детей, обувью, меховыми и кожаными изделиями, драпировочными и обивочными материалами и т.д. Каждый детализированный вид содержит юридическое определение, характеризующее особенности, интенсивность и объем разрешенной деятельности[56]56
  Friedrichs J., Goodman А. С. in coop, with Meier U., Neben V., Schwarten R. et al. The changing downtown: a comparative study of Baltimore and Hamburg. N.Y.: De Gruyter, 1987. P. 233; Statistisches Bundesamt. SIC Code. 1982.


[Закрыть].)

• в границах каждого класса владельцы свободны выбирать и менять заведомо разрешенные законом виды использования принадлежащих им объектов недвижимости, сообразуясь с конъюнктурой рынка и ориентируясь на максимально эффективное использование недвижимости;

• до тех пор, пока выбор видов использования недвижимости осуществляется в границах установленных классов, владельцы, как правило, не обязаны испрашивать дополнительных разрешений у администрации, поскольку это право свободного выбора и изменения им уже предоставлено «в пакете».

Переложение принципа «пакета прав» на территорию города происходит путем формирования-выделения ограниченного числа типов территориальных зон, которые соответствуют определенным классам использования недвижимости. Все документы градостроительного (правового) зонирования составляются в соответствии с зональным методом, который является универсальным.

В Великобритании, например, новая версия типов территориальных зон была утверждена в 1987 г. Введено 16 видов использования территории, которые объединены в 4 главные группы (территориальные зоны): группа А – торговые территории, группа Б – промышленные территории, группа В – жилые территории и группа Г – территории коммунального назначения[57]57
  Basic planning law practice. L., 1988. P. 7.


[Закрыть].

В США практикуется (с некоторыми местными вариациями) следующая градация территориальных зон: 1) жилые зоны, дифференцируемые на четыре основных подтипа территориальных зон: зоны односемейных жилых домов, зоны двухсемейных блокированных домов, зоны многоквартирных домов, зоны высокоплотной жилой застройки (более 20 квартир на 1 акр, соответственно более 50 квартир на 1 га); 2) зоны коммерческие; 3) зоны производственные; 4) сельскохозяйственные зоны[58]58
  Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. 3rd ed. Craftsman Book Company, 1994. P. 34.


[Закрыть].

В Германии применяются следующие типы территориальных зон: 1) центральная зона города (ядро – деловой район, каркас ядра); 2) смешанная зона; 3) жилая зона, включающая в себя зону многоэтажной застройки (выше трех этажей), зону многоэтажной блокированной застройки, зону малоэтажных домов усадебного типа; 4) производственно-деловая зона; 5) промышленная зона; 6) специальная зона [59]59
  Baugesetzbuch. 19 Aullage. Munchen, 1989.


[Закрыть].

При выделении территориальных зон помимо принципа «свободы выбора в установленных границах» используются еще два универсальных принципа: принцип непричинения ущерба собственности и принцип защиты слабых от сильных.

Под ущербом обычно понимается широкий спектр разнообразных действий, которые могут привести к уменьшению стоимости недвижимости. Чтобы этого не произошло, несопоставимые по экологическим и функционально-эксплуатационным характеристикам виды использования недвижимости пространственно отделяются друг от друга путем соответствующей трассировки границ территориальных зон и группировки в их пределах только таких видов деятельности, которые как минимум не затрудняют осуществление других видов.

Принцип защиты слабых от сильных распространяется на виды деятельности, несопоставимые по признакам коммерческой прибыльности. Жилье, например, в сопоставлении с торговыми предприятиями и объектами бизнеса рассматривается как «слабый» вид, который «не выживет», если допустить магазины и офисы в чисто жилые территориальные зоны. В то же время «слабые» по прибыльности виды деятельности (жилье) допускаются в зонах сосредоточения «сильных» видов (например, в коммерческих зонах)[60]60
  Данный принцип описывает схему так называемого эвклидова зонирования, особенно широко распространившегося в США в начальный период утверждения местных законов о зонировании в этой стране. Две причины предопределили быстрое распространение принципов зонирования: готовность общественности и местной власти городов к их восприятию и реализации, наличие хорошего методико-организационного примера в форме стандартного закона для штатов по введению зонирования. На основе этого примерного, «модельного» закона штаты стали разрабатывать свои законы аналогичного содержания. В настоящее время все 50 штатов страны имеют свои законы о зонировании, которые, в свою очередь, представляют собой примерные образцы для разработки местных нормативных актов по зонированию в городах и иных населенных пунктах (Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban Planning and Land Development Control Law. 2nd. ed. St. Paul, Minn.: West Publishing Co., 1986. P. 46).


[Закрыть].

В документах градостроительного (правового) зонирования в качестве неотъемлемого элемента всегда присутствуют (в форме текста и/или таблиц) регламентации, где каждой выделенной в документе территориальной зоне приписываются виды разрешенного и неразрешенного использования недвижимости.

Важно, что регламентации относительно видов использования распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах соответствующих территориальных зон (за малыми исключениями, которые специально оговариваются). Это означает, что все владельцы объектов недвижимости, расположенных в пределах одной и той же территориальной зоны, обладают равными правами в смысле свободы выбора одного или нескольких видов использования из более или менее широкого набора видов разрешенного использования этих объектов[61]61
  Эта ситуация может быть расценена как наглядное действие на практике одного из основных принципов концепции этической реальности – принципа полноты. В соответствии с ним одновременно согласуются два противонаправленных ценностных ориентира – свобода и равенство, а именно наблюдается своеобразное сочетание свободы и равных условий для соревновательного и наиболее эффективного использования недвижимости.


[Закрыть].

Права использования и изменения недвижимости устанавливаются не только относительно видов разрешенного использования, но и относительно физических (пространственных, строительных) параметров. Параметры имеют ряд отличительных особенностей. Обозначим наиболее важные из них:

1. Параметры адресованы (приписываются) земельным участкам, т.е. единицам недвижимой собственности, у которых есть владельцы.

2. Параметры устанавливаются по принципу «ограничений сверху». В условиях действия механизма налогообложения недвижимости, основанного на ее рыночной стоимости, и соревновательности (конкурентности) в наиболее эффективном экономическом использовании недвижимости ее владельцы (большинство из них) стремятся увеличить размеры (параметры) недвижимости до возможных пределов, с тем чтобы получать от нее максимальную пользу (доход). С некоторого порога реализация этого естественного (в экономическом смысле) стремления может нанести ущерб собственникам сопряженных объектов недвижимости и городскому сообществу в целом. Поэтому вводятся такие параметры, которые ограничивают это потенциально опасное или «неудобное» для городского сообщества стремление установлением верхних пределов, превосходить которые запрещено[62]62
  В российской градостроительной практике социалистического периода закрепилась прямо противоположная установка: параметры плотности застройки ограничивались «снизу» (нельзя было строить ниже, а выше – можно). Этому находятся вполне понятные объяснения. Земля ничего не стоила, и не было побудительных мотивов строить более интенсивно (особенно это относится к производственному строительству, которое буквально «растаскивало» территорию городов «про запас», при том что многие участки внутри производственных зон оставались незастроенными). Поэтому потребовался «административный кнут» в виде нормативов, которые требовали: строить ниже нельзя. Но этот «кнут» никого не пугал и большой пользы так и не принес (см.: Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика [24]. С. 60).


[Закрыть]: предельная этажность или высота зданий, предельный процент застройки участков, предельный коэффициент использования земельных участков.

Последний показатель весьма характерен для системы градорегулирования в рыночных условиях. Он измеряется как отношение общей площади всех построек на земельном участке (существующих и тех, которые могут быть дополнительно построены) к площади участка. Такой показатель (наряду с известными видами разрешенного использования недвижимости и с учетом места расположения участка) в значительной мере предопределяет потенциальную рыночную стоимость недвижимости и может быть использован вероятными инвесторами-застройщиками при решении вопросов прибыльности и целесообразности осуществления тех или иных строительных проектов [63]63
  Коэффициенты использования земельных участков широко применяются в зарубежной практике. Во Франции, например, их используют более 2 тыс. муниципалитетов (Renard V., Comby J. (eds.). Land policy in France. 1945—1990. P., 1990. P. 153-154).
  В некоторых городах Германии применяются следующие коэффициенты использования земельных участков: зона «каркас центрального ядра города» – 5,0; зона «ядро центра города» – 4,0; зона «центр города» – 3,0; зона смешанной застройки – 2,0; жилая зона многоэтажной (свыше трех этажей) застройки – 2,0; жилая зона малоэтажных блокированных домов – 1,0; жилая зона малоэтажных домов усадебного типа – 0,5; производственно-деловая зона – 2,0; промышленная зона – 2,0.


[Закрыть].