Текст книги "Градорегулирование в условиях рыночной экономики"

4.2. Этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в россии

При рассмотрении темы 1 были обоснованы три необходимых условия, одновременное наличие которых определяет возможность возникновения правового градорегулирования как особого юридического института и возможность начать процесс его применения на практике. Напомним эти три условия:

1) наличие рыночных отношений, рынка недвижимости;

2) наличие базовых законодательных актов, которые закрепляют первое условие и утверждают принципы градостроительного зонирования – установления ограничений использования недвижимости посредством зонального подхода к определению градостроительных регламентов;

3) наличие документов градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки.

Следует обратить внимание на то, что номинальное наличие базовых законодательных актов о градостроительной деятельности не является автоматическим свидетельством наличия института правового градорегулирования, наличия условий для его возникновения. Для возникновения института градорегулирования помимо законов нужны действия по созданию документов градостроительного зонирования. Нет таких документов – значит, нет правового градорегулирования, значит, правовое градорегулирование замещено квазиправовыми институтами, эрзац-схемами. Это наглядно видно из приведенной ниже таблицы, где зафиксированы этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России. Более полная информация о каждом этапе развития законодательства о градостроительной деятельности в России представлена в книге «Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости» (разд. 5.2).

Таблица 4.1

Характеристики этапов развития законодательства о градостроительной деятельности в России

Примечание. Серый цвет ячеек таблицы свидетельствует о наличии соответствующей характеристики.

Контрольные вопросы

1. Как развивалось законодательство о градорегулировании в зарубежных странах?

2. Опишите содержание документов территориального планирования и градостроительного зонирования зарубежных стран.

3. Как устанавливаются права на использование и изменение недвижимости?

4. Как реализуется право на строительные изменения объектов недвижимости?

5. Как организовано участие граждан в градорегулировании в зарубежных странах?

6. Какие типы систем градорегулировании вы знаете?

7. Перечислите и опишите этапы развития законодательства о градостроительной деятельности в России.

8. Сопоставьте законодательное регулирование градостроительной деятельности в России и за рубежом.

Литература

1. Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].

2. Опыт градостроительного регулирования в пяти странах: возможность его использования в условиях России [4] .

3. О’Салливан А. Экономика города [5].

Тема 5.
Период перехода к системе правового градорегулирования: неизбежность, противоречия и опасности

5.1. Неизбежность переходного периода и его противоречия: противоборство взаимоисключающих систем градорегулирования

Переходный период наступил в начале 1990-х гг. с провозглашения политической установки на переход к рыночным отношениям и формированию рынка недвижимости.

Что такое начало переходного периода применительно к градорегулированию? Это такой исторический момент, когда создано только одно из трех минимально необходимых условий для осуществления последующих действий по формированию института правового градорегулирования – принята политическая установка на развитие рынка недвижимости.

Что такое завершение переходного периода применительно к градорегулированию? Это наступление такого исторического момента, когда в результате последовательных действий созданы все три минимально необходимых условия для функционирования института правового градорегулирования:

1) рынок недвижимости как институт частной собственности на недвижимость и обеспечение возможности ее оборота – перехода от одних правообладателей к другим;

2) базовый закон о градорегулировании, содержащий нормы о градостроительном зонировании – о свободе выбора правообладателями недвижимости видов и параметров ее использования в пределах установленных обществом ограничений;

3) местные нормативные правовые акты, в которых описаны такие ограничения в виде градостроительных регламентов, содержащихся в правилах землепользования и застройки, утверждаемых органами местного самоуправления.

Очевидно, что начало переходного периода не могло означать начала пассивного ожидания момента, когда будут созданы все минимально необходимые условия для новой жизни. Действия в отношении недвижимости, строительство должны были продолжаться и тогда, когда не было двух из трех минимально необходимых условий для градорегулирования.

Как можно было обеспечить регулирование процессов строительства в ситуации отсутствия всего минимально необходимого? Ответ очевиден. Надо было сделать так, чтобы указанные условия не были обязательными. Надо было заместить системные действия, предполагающие работу по подготовке необходимых документов, внесистемными и фрагментарными действиями, которые могли бы выполняться относительно быстро и при отсутствии системных документов. Такие замещающие внесистемные действия и документы оказались под рукой – это процедура предварительного согласования мест размещения объектов строительства и акты предварительного согласования мест размещения объектов в составе такой процедуры. Указанные процедура и документ были определены еще Земельным кодексом РСФСР[89]89
  Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 г. (Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР 1991. № 22. Ст. 768), утратил силу с 28 октября 2001 г.


[Закрыть] и в модифицированном виде включены в Земельный кодекс Российской Федерации[90]90
  Земельный кодекс Российской Федерации. Принят Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; 2004. № 41. Ст. 3993; № 52. Ст. 5276; 2005. № 1. Ст. 17; № 30. Ст. 3122, 3128; 2006. № 1. Ст. 17; № 23. Ст. 2380; № 31. Ст. 3453; № 43. Ст. 4412; № 52 (ч. I). Ст. 5498; 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 24.


[Закрыть]. То, что эти процедуры и документы являются внесистемными и фрагментарно-выборочными, непосредственно следует из формулировок указанных законов, где говорится о неиспользовании процедуры предварительного согласования места размещения объекта при наличии генерального плана (Земельный кодекс РСФСР) или правил землепользования и застройки (ЗК РФ) и градостроительной документации о застройке. То есть при наличии документов и документации, системно и комплексно организующих территорию.

С этого момента неизбежно начинаются противоречия переходного периода. Последствия проявления этих противоречий состоят в том, что суррогатные схемы переходного периода будут либо увековечены, либо заменены честными схемами правового градорегулирования. «Либо—либо» – это война между исключающими друг друга системами: между псевдосистемой и подлинной системой правового градорегулирования. Исход этой войны до сих пор неочевиден.

До сих пор победу одерживала псевдосистема – фрагментарно выборочные действия по предварительному согласованию мест размещения объектов строительства. Указанные противоречия переходного периода характеризуются следующими положениями:

1. Противоречия начинаются с использования слов, которые не отражают подлинного смысла процессов, обозначаемых этими словами. В ст. ЗО ЗК РФ используется термин «предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности». Что такое предоставление? Это передача в распоряжение, пользование[91]91
  См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: Русский язык, 1987. С.577.


[Закрыть]. Для того чтобы состоялось предоставление, необходимо наличие объекта и субъекта. Объект – это земельный участок как объект земельных отношений[92]92
  «Земельный участок как объект земельных отношений – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке» (п. 2 ст. 6 ЗК РФ).


[Закрыть], который необходимо создать из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Естественно, нельзя предоставлять то, чего еще нет. Кроме того, для легитимности предоставления созданного земельного участка необходимо определить субъект, иными словами, орган государственной власти или местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков[93]93
  В рамках возникающих по поводу предоставления земельных участков отношений всегда есть и другой субъект – тот, кому земельный участок предоставляется. Этим субъектом может быть кто угодно: и частное лицо (физическое или юридическое), и орган власти иного уровня, нежели тот, который предоставляет соответствующий земельный участок.


[Закрыть]. Таким образом, в данном случае мы имеет дело с тремя отдельными и последовательными действиями: а) создание ранее отсутствовавшего объекта – земельного участка; б) определение уполномоченного органа власти, который осуществит предоставление; в) само предоставление.

Соответственно действия по предоставлению не должны включать в себя действия по созданию предмета предоставления. Однако нормы ЗК РФ противоречат вышеизложенной логике. В и. 1 ст. 30 ЗК РФ сказано: «…предоставление земельных участков <…> осуществляется с проведением работ по их формированию». Пункты 4 и 5 ст. 30 ЗК РФ указывают на то, что работы «по формированию земельного участка» входят в состав процедуры предоставления.

Когда мы говорим о способах предоставления государственного или муниципального имущества, то, в принципе, есть только два способа такого предоставления: конкурентный, в форме торгов, и неконкурентный, без торгов, по заявлениям заинтересованных лиц. Поскольку ЗК РФ пошел по пути включения в состав процедуры предоставления действий по выделению земельных участков, то в наименовании способов предоставления содержатся способы именно выделения земельных участков – по предварительному согласованию или без такового, а не способы самого предоставления – на торгах или без торгов.

2. В рамках процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства при поступлении заявок от заинтересованных лиц орган местного самоуправления обязан осуществлять действия – обеспечивать выбор земельных участков (и. 2 ст. 31 ЗК РФ)[94]94
  При этом известно, что на практике функция органов местного самоуправления по обеспечению выбора земельного участка сводится к выдаче заявителям проекта акта о выборе земельного участка для строительства, после чего получением всех необходимых множественных согласований занимается заявитель.


[Закрыть]. В то же время органы местного самоуправления, хотя и имеют соответствующие полномочия, не имеют прямой обязанности подготавливать условия для правового градорегулирования[95]95
  Они не обязаны подготавливать проекты правил землепользования и застройки, документацию по планировке территории, на основании которой формировались бы земельные участки для их предоставления в будущем на торгах – до того, как поступят заявления от заинтересованных лиц.


[Закрыть]. Только в 2004 г. были установлены правовые последствия, которые наступят с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, когда станет невозможно предоставлять для застройки земельные участки из состава государственных или муниципальных земель[96]96
  См. ст. 17 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», посредством которой ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» была дополнена соответствующей нормой.


[Закрыть]. То есть законом на органы местного самоуправления не прямо, но косвенно – через введение правовых последствий, ограничивающих компетенцию, налагается обязанность по подготовке условий для правового градорегулирования.

3. Псевдосистема выгодна, а система невыгодна административным работникам, причастным к процессу предоставления (фактически распределения) земельных участков. Система предварительного согласования мест размещения объектов строительства закрыта от посторонних глаз. Она не связана ни с процедурами публичных слушаний, ни с процедурами открытых аукционов. Закрытость процедур и их обусловленность индивидуальными решениями конкретных административных работников порождают монополизм, ограничивают предложение земельных участков, которое запаздывает по отношению к спросу, приводят к возникновению «административной ренты», которая включается в возрастающую цену построенного жилья. Сфера действия системы предварительного согласования мест размещения объектов строительства была впервые ограничена, когда были введены нормы об обязательности предоставления земельных участков для жилищного строительства на открытых аукционах[97]97
  См. ст. 30.1 ЗК РФ, включенную в Кодекс статьей 16 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».


[Закрыть]. Другое ограничение, как было указано выше, наступает с 1 января 2010 г.

4. Псевдосистема получила дополнительный импульс для развития. В 2006 г. были внесены изменения в Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», в результате которых в п. 10 ст. 3 указанного Закона появилась следующая норма: «Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[98]98
  Статья 2 Федерального закона от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 17 (ч. I). Ст. 1782; № 52 (ч. I). Ст. 5498.


[Закрыть]. В случае принятия соответствующих законов субъектов Российской Федерации[99]99
  Практика принятия таких законов, к сожалению, очень распространена. Они действуют в Нижегородской, Кемеровской областях и более чем в 20 других субъектах Российской Федерации.


[Закрыть] возникает ситуация, которая характеризуется следующими особенностями:

1. В столицах субъектов Российской Федерации земельными участками распоряжаются не органы местного самоуправления, а исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

2. Субъекты Российской Федерации, согласно ст. 14 Гр К РФ, посредством схем территориального планирования и документации по планировке территории обеспечивают размещение и строительство объектов регионального значения, но не имеют соответствующих полномочий применительно к иным типам объектов капитального строительства, например к объектам жилищного строительства[100]100
  Полномочия по созданию условий для размещения и строительства объектов жилищного строительства, иных объектов, которые не являются объектами федерального и регионального значения (путем принятия генеральных планов, правил землепользования и застройки и утверждения документации по планировке), принадлежат только органам местного самоуправления независимо от того, располагаются они в столицах или нет.


[Закрыть].

3. При распоряжении земельными участками, предназначенными, например, для жилищного строительства, в столице субъекта Российской Федерации неизбежно возникает коллизия между действиями по распоряжению и действиями по созданию земельных участков как объектов земельных отношений. Что такое распоряжение? Это определение юридической судьбы имущества. Земельный участок становится имуществом только с момента государственного кадастрового учета. Соответственно процедуры по подготовке земельных участков не входят в процедуру распоряжения земельными участками. Таким образом, понятие «распоряжение» не совпадает с понятием «предоставление», поскольку последнее намного шире вследствие его неадекватного расширительного понимания в ЗК РФ.

Можно просчитать развитие ситуации по двум вариантам – бесконфликтному и конфликтному.

В первом случае орган местного самоуправления подготавливает земельные участки, а субъект Российской Федерации осуществляет распоряжение земельными участками[101]101
  В этом случае орган местного самоуправления обеспечивает необходимые действия по формированию системы правового градорегулирования на местном уровне: а) с учетом положений генерального плана подготавливает правила землепользования и застройки; б) с учетом положений генерального плана подготавливает план реализации генерального плана с определением первоочередных проектов, сроков их реализации и источников финансирования; в) с учетом плана реализации генерального плана обеспечивает подготовку документации по планировке территории, посредством которой выделяются земельные участки, в том числе для комплексного освоения в целях жилищного строительства. То есть орган местного самоуправления осуществляет все необходимые действия для последующего предоставления земельного участка без предварительного согласования земельного участка. Субъект Российской Федерации, в свою очередь, может содействовать органу местного самоуправления в формировании системы правового градорегулирования путем совместной подготовки планов реализации документов территориального планирования, предоставления субсидий на проведение планировки территории. Далее субъект Российской Федерации осуществляет непосредственно распоряжение – обеспечивает проведение земельных торгов (применительно к земельным участкам для жилищного строительства – обязательно аукционов), подписывает протоколы о результатах торгов и договоры аренды или купли-продажи земельных участков.


[Закрыть]. Во втором случае субъект Российской Федерации вытесняет орган местного самоуправления, желая взять на себя не только распоряжение земельными участками, но и весь процесс предоставления, который, согласно ЗК РФ, как было показано выше, включает в себя и подготовку земельных участков. Тем самым блокируется процесс формирования правовой системы градорегулирования на местном уровне[102]102
  Происходит это следующим образом:
  • заинтересованные лица направляют заявление на предоставление земельных участков органу, уполномоченному на распоряжение ими, – в субъект Российской Федерации;
  • субъект Российской Федерации, согласно ГрК РФ, не располагает полномочиями по подготовке документации по планировке территории (за исключением размещения «своих» объектов), а согласно ЗК РФ – не участвует в процедуре выбора земельного участка по процедуре предварительного согласования места размещения объекта;
  • система подготовки и предоставления земельных участков рассыпается.


[Закрыть].

Создается ситуация, когда одни – органы местного самоуправления – вправе осуществлять подготовку земельных участков, но не вправе ими распоряжаться, другие – наоборот. В итоге на ровном месте создан тупик, возникла полная блокировка в предоставлении земельных участков для строительства, в первую очередь жилищного[103]103
  С 1 октября 2005 г. (дата введения в действие нормы о предоставлении земельных участков для жилищного строительства исключительно на аукционах) по 1 октября 2006 г. в Кемеровской области состоялось 35 земельных аукционов. После 1 октября 2006 г. (дата введения в действие Закона о закреплении за исполнительными органами государственной власти Кемеровской области полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена) аукционы не проводились (информация по состоянию на 1 января 2007 г.).


[Закрыть].

Таким образом, возникновение переходного периода было неизбежным. Смысл его – это сохранение и применение эрзац-схем, которые призваны замещать схемы правового градорегулирования до момента, когда будут созданы минимально необходимые условия для отказа от этих схем. Процедура предварительного согласования мест размещения объектов по-прежнему существует в ЗК РФ. Иные эрзац-схемы были изобретены на уровне регионального законодательства и активно использовались в виде «инвестиционных контрактов» при вхождении инвесторов при посредничестве местных администраций на занятые правами третьих лиц застроенные территории[104]104
  О неправомерности указанного института «инвестиционных контрактов» см. аналитическую записку «Инвестиционные контракты и правовые процедуры преобразования застроенных территорий» на сайте Института экономики города www.urbaneconomics.ru


[Закрыть]. Это с одной стороны. С другой стороны, временные суррогатные схемы неизбежно начинают себя утверждать как постоянные через сомнительные законодательные изменения, а также через действия заинтересованных субъектов, причастных к административному распределению земельных участков. В итоге происходит противодействие внедрению правового градорегулирования, отрицание его необходимости.

Как выходить из тупика, попадание в который оказалось неизбежным, а дальнейшее пребывание в нем либо до сих пор не осознано, либо кому-то выгодно, но бесперспективно и разрушительно для становления системы правового градорегулирования?

Во-первых, надо добиться понимания очевидного. Субъекты Российской Федерации, которым региональными законами предоставлено право распоряжаться земельными участками в их столицах, не могут самостоятельно осуществлять эту функцию без органов местного самоуправления, которые имеют исключительное право на планировку территории для жилищного и иного строительства (кроме планировки территории для размещения объектов регионального и федерального значения). Это значит, что война амбиций должна быть остановлена. От войны необходимо перейти к взаимодействию. Основы порядка такого взаимодействия определены ГрК РФ[105]105
  Одним из первых шагов в этом направлении может стать подготовка и реализация программ развития системы градорегулирования на региональном и местном уровнях. Рекомендации по подготовке таких программ размещены на сайте Росстроя и на сайте Института экономики города http://www.urbaneconomics.ru/ texts.php?folder_id= 115&mat_id=350


[Закрыть].

Во-вторых, в федеральное законодательство необходимо внести изменения, направленные на вытеснение в пределах ограниченного срока антисистемных действий по предварительному согласованию мест размещения объектов и утверждение системных действий в рамках правового градорегулирования – планировки территории как универсального и единственно возможного способа выделения земельных участков для строительства. Основные изменения должны состоять в следующем:

1) выделение земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для строительства осуществляется только посредством планировки территории;

2) вводится одно исключение: при отсутствии «всего» (нет генерального плана, нет правил землепользования и застройки, нет документации по планировке территории) могут применяться процедуры предварительного согласования мест размещения объектов (в части подготовки проектов планов земельных участков), но не позднее 1 января 2010 г.;

3) предоставление земельных участков осуществляется на торгах либо без торгов. Последнее допускается только применительно к строго ограниченному перечню случаев;

4) более четко формулируются нормы относительно того, что наряду с органами местного самоуправления документацию по планировке территории могут подготавливать по своей инициативе заявители[106]106
  Такая инициатива предусмотрена ч. 1 ст. 46 ГрК РФ. Развитие соответствующих норм может предусматривать следующие положения:
  • В случаях, когда имеется генеральный план и документация по планировке соответствующей территории (имеется выделенная красными линиями территория квартала, микрорайона), но нет правил землепользования и застройки (однако после 1 января 2010 г. наличие указанных правил становится обязательным), допускается инициативная подготовка заявителем проекта межевания применительно к одному нужному заявителю земельному участку.
  • В случаях, когда имеется генеральный план, но нет документации по планировке соответствующей территории (нет выделенной красными линиями территории квартала, микрорайона), а также нет правил землепользования и застройки (но не позднее 1 января 2010 г.), допускается инициативная подготовка заявителем проекта планировки территории (в том числе с проектом межевания территории) для выделения земельного участка в границах квартала, микрорайона для комплексного освоения либо земельных участков для строительства отдельных объектов.
  • Орган местного самоуправления проводит проверку подготовленной заявителем документации по планировке территории на соответствие всем установленным требованиям и при наличии такого соответствия утверждает в установленном порядке проект межевания и несет ответственность согласно ч. 2 ст. 59 ГрК РФ.
  • Устанавливается обязанность органа местного самоуправления в течение ограниченного срока (2 месяца) принять решение (положительное или отрицательное) по поводу предоставленной заявителем документации по планировке территории.
  • Сформированный в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории (градостроительным планом земельного участка или планом красных линий квартала, микрорайона – в случае комплексного освоения) земельный участок предоставляется в соответствии с земельным законодательством.
  • Вводится норма, согласно которой по решению органа, осуществляющего распоряжение земельными участками, права на предоставляемый земельный участок могут быть обременены обязательством победителя торгов возместить инициатору подготовки документации по планировке территории затраты на такую подготовку.


[Закрыть].

Предложенные изменения законодательства позволят разблокировать ситуацию, когда органы местного самоуправления не в состоянии (по финансовым и кадровым обстоятельствам) обеспечить подготовку необходимых документов, и стимулировать инициативу проектных и строительных фирм по градостроительной подготовке территорий для комплексного освоения и застройки.

5.2. Опасности переходного периода: неизбежность возникновения монополизма в распределении земельных участков для строительства

В теме 2 были рассмотрены причины возникновения и механизмы противодействия монополизму в условиях развитого рынка недвижимости, когда между частными лицами распределена практически вся земля (за исключением особо ценных охраняемых природных и иных территорий) и органы власти не участвуют в предоставлении земельных участков частным лицам для строительства, – так обстоит дело в зарубежных странах с утвердившимися рыночными отношениями.

В России большинство земель продолжает оставаться в государственной или муниципальной собственности (или в неразграниченной государственной собственности) и органы власти активно участвуют в предоставлении-распределении земельных участков частным лицам для строительства.

Чтобы понять экономические мотивации происходящих процессов, рассмотрим сначала ситуацию, когда предложение земельных участков превышает спрос на строительство жилья, а затем, в сопоставлении с первой, вторую ситуацию, когда спрос на жилье превышает предложение земельных участков для строительства жилья.

Первая ситуация: предложение превышает спрос на земельные участки для строительства жилья. Описание ситуации на примере.

1. Платежеспособный спрос на жилье:

1) у граждан есть потребность и обеспеченная реальными доходами возможность купить 1000 квартир. Этим платежеспособный спрос граждан на данный момент исчерпывается;

2) для 1000 квартир нужно построить 10 многоквартирных домов, каждый на 100 квартир;

3) для 10 многоквартирных домов нужно 10 земельных участков.

2. Предложения для удовлетворения спроса:

1) предлагается 10 земельных участков для строительства 10 многоквартирных домов, в каждом из которых будет 100 квартир, а во всех 10 многоквартирных домах – 1000 квартир. Кроме того, имеется еще некоторое количество (скажем, 5) резервных земельных участков, на которых может быть построено еще 5 многоквартирных домов на 100 квартир в каждом, а во всех пяти «резервных» домах может быть 500 квартир. Таким образом, объем предложения земельных участков в 1,5 раза превышает спрос на них;

2) имеется 10 строительных фирм, каждая из которых строит 1 многоквартирный дом на 100 квартир. Все вместе построят 1000 квартир – ровно столько, сколько нужно гражданам, способным купить построенные квартиры. Кроме того, имеется 5 строительных фирм, которые в случае необходимости приобретут 5 резервных земельных участков и построят дополнительно 5 домов по 100 квартир в каждом, а в общей сложности – еще 500 квартир.

3. Субъекты, обеспечивающие предложение:

1) администрация, которая:

• лишена возможности получать не контролируемые обществом преимущества за предоставление-распределение земельных участков и обязана по закону предоставлять подготовленные земельные участки на открытых аукционах, победителями которых признаются строительные фирмы, предложившие наибольшую цену за земельные участки;

• обеспечила подготовку необходимого количества земельных участков, а также резервных земельных участков «впрок», в том числе путем подготовки необходимых документов градостроительного проектирования (генерального плана, правил землепользования и застройки, плана реализации генерального плана, документации по планировке территории);

• действует в ситуации понуждения власти к действиям и наказания власти за бездействие, когда законом установлены предельные сроки, по истечении которых наступают правовые последствия за отсутствие документов градостроительного проектирования: а) при отсутствии генерального плана не допускается принимать решения об изъятии недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд; б) при отсутствии правил землепользования и застройки не допускается предоставление земельных участков для строительства, изменение назначения недвижимости;

• использует правовые и административные механизмы привлечения строительных фирм к взаимодействию в части, например, финансирования последними подготовки документации по планировке территории для последующего проведения аукционов (с компенсацией таких затрат), а также иные механизмы взаимодействия, в том числе с органами власти субъекта Российской Федерации;

2) строительные фирмы, которые:

• равны друг перед другом в части отсутствия преференций и покровительства со стороны администрации;

• в режиме рыночной конкуренции с другими фирмами участвуют в строительном бизнесе.

Мотивации субъектов, обеспечивающих предложение для удовлетворения спроса:

1) представители администрации лишены законом экономических мотиваций предпринимательского характера, поскольку не могут получать материальные блага за осуществление своих функциональных обязанностей[107]107
  В данном случае – за осуществление работ по подготовке и предоставлению земельных участков.


[Закрыть]. Мотивации действий представителей администрации:

• моральные и административно-политические;

• материальные – в виде премиальных вознаграждений за результаты деятельности;

• определяемые наличием механизмов понуждения к действиям и наказания за бездействие;

2) экономические мотивации строительных фирм определяются отсутствием возможности для монополизации деятельности:

• если одна из строительных фирм неоправданно повышает цены своей строительной продукции, то она рискует потерять покупателей, которые будут покупать квартиры не у этой фирмы, а у тех, которые сохранили экономически оправданный уровень цен. Лишившись своих покупателей, такая строительная фирма будет вынуждена отказаться от завышенных цен и вернуться к первоначальной ситуации: снизить цены до приемлемого уровня, определяемого совокупным действием всех строительных фирм (эффект возвращения к средним значениям);

• проблема ценового сговора строительных фирм. Гипотетически такая ситуация возможна, но она неустойчива и недолговременна по следующим причинам:

– ценовой сговор – это попытка увеличить величину дохода не за счет объема деятельности, а за счет увеличения разницы между себестоимостью продукции (которая остается относительно стабильной) и продажной ценой, которая искусственно завышается;

– завышение дохода – это увеличение нормы прибыли[108]108
  При открытом рынке это создание условий для притока новых игроков рынка, новых строительных фирм (привлеченных более выгодными, чем в других местах, условиями бизнеса), которые начинают конкурировать со «старыми» фирмами. Конкуренция – это борьба за потребителя. Потребителя можно победить только ценой – менее высокой, чем у конкурентов (при сохранении приемлемого соотношения «цена—качество»). Неизбежный итог конкуренции – снижение первоначально искусственно завышенных цен, возвращение ситуации к прежнему состоянию. То есть цель ценового сговора не достигнута.


[Закрыть];

– в условиях открытого рынка ценовой сговор может быть только локальным. Локальный сговор – это очевидный сговор, т.е. такой, который легко выявляется службами надзора, контролирующими соблюдение законодательства – в данном случае антимонопольного.

Результат:

• Цены на квартиры остаются на справедливом с экономической точки зрения уровне: разница между ценой продаж и себестоимостью продукции находится в пределах нормы прибыли, определенной открытым рынком. Монопольное завышение этой разницы становится невозможным по причинам, указанным выше.

• Увеличивается объем продаж квартир, строительные фирмы получают возрастающий доход от увеличивающегося объема деятельности (а не за счет «дельты» – указанной разницы); развивается строительная отрасль, которая дает импульс для активизации местной экономики в целом.

• Дополнительно может происходить синергетический эффект регионального масштаба: указанные локальные преимущества ведения строительного бизнеса привлекают новые фирмы и диверсифицируют их деятельность; возрастающие объемы деятельности побуждают к тому, чтобы посредством системы градорегулирования расширялись основания для такой деятельности в виде подготовки документов градостроительного проектирования.

Вторая (противоположная первой) ситуация, когда спрос на жилье превышает предложение земельных участков для строительства жилья. Описание ситуации на примере (по аналогии с первой ситуацией).

1. Платежеспособный спрос на жилье:

1) у граждан есть потребность и возможность купить 1000 квартир. Этим платежеспособный спрос граждан на данный момент исчерпывается;

2) для 1000 квартир нужно 10 многоквартирных домов, каждый на 100 квартир;

3) для 10 многоквартирных домов нужно 10 земельных участков.

2. Предложения для удовлетворения спроса:

1) предлагается 3 земельных участка (из 10 требуемых) для строительства 3 многоквартирных домов (из 10 требуемых), в каждом из которых будет 100 квартир, а во всех трех многоквартирных домах – 300 квартир (из 1000 требуемых). Резервных земельных участков нет по причине того, что они подготавливаются по заявительному принципу предварительного согласования мест размещения объектов самими строительными фирмами для своих собственных потребностей; администрация земельные участки «про запас» не подготавливает по причинам, изложенным ниже;

2) имеется 3 строительные фирмы, каждая из которых строит 1 многоквартирный дом на 100 квартир, все вместе построят 300 квартир (из 1000 требуемых) – треть от того, что требуется, на что имеется платежеспособный спрос.

3. Субъекты, которые должны обеспечивать предложение:

1) администрация, которая[109]109
  Далее описывается ситуация, существовавшая до введения в федеральное законодательство норм, согласно которым: а) с 1 октября 2005 г. земельные участки для жилищного строительства предоставляются на аукционах; б) с 1 января 2005 г. земельные участки для комплексного освоения в целях жилищного строительства предоставляются на аукционах.


[Закрыть]:

• не была лишена возможности получать не контролируемые обществом преимущества за предоставление-распределение земельных участков по причине того, что законодательство рассматриваемого периода не обязывало предоставлять подготовленные земельные участки только на открытых аукционах, победителями которых признавались бы строительные фирмы, предложившие наибольшую цену за земельные участки;

• не обеспечивала подготовку необходимого количества земельных участков, а также резервных земельных участков «впрок», не подготавливала необходимые документы градостроительного проектирования (генеральный план, правила землепользования и застройки, план реализации генерального плана, документацию по планировке территории) по причине того, что: а) такие документы не являлись обязательными в том смысле, что законодательством рассматриваемого периода не устанавливались правовые последствия за отсутствие таких документов; б) бездеятельность в части подготовки документов градостроительного проектирования оправдывалась законом – допускалась в силу замещения таких «необязательных» документов «актами предварительного согласования мест размещения объектов строительства» в соответствии со ст. 30 ЗК РФ;

• практикуя процедуры предварительного согласования мест размещения объектов строительства, администрация (ее представители): а) могла не проявлять инициативу в части опережающего планирования и находиться в пассивной позиции ожидания – могла только реагировать на заявки строительных фирм о предоставлении земельных участков, которые сами и подготавливали за свой счет такие участки для предоставления самим себе;

б) могла участвовать в получении выгод от предоставления-распределения земельных участков путем установления натуральной «доли города» в виде квартир (при отсутствии прозрачных и публичных процедур их распределения); в) в силу возможности участия в получении выгод от предоставления-распределения земельных участков становилась экономически заинтересованным субъектом распределения земельного ресурса, субъектом единственным – монопольным;

• подталкиваемая законодательством к тому, чтобы стать экономически заинтересованным монопольным субъектом распределения земельного ресурса, с готовностью становилась таковым.

Далее поведение администрации подчинялось объективным экономическим законам, определяющим мотивации монополиста: участвовать в получении части выгод посредством не расширения объема деятельности, а получение разницы между себестоимостью и монопольной ценой строительной продукции. Чтобы обеспечить такое предрешенное и правовыми нормами, и экономическими законами поведение, необходимо было только одно – поддерживать стабильное превышение спроса над предложением, т.е. сдерживать или не проявлять излишней активности в обеспечении дополнительного предложения земельных участков. Законодательство того времени позволяло это и не понуждало делать другого – развивать систему правового градорегулирования;

2) строительные фирмы:

• количество и суммарные мощности которых не соответствовали потребностям, а для реального увеличения количества фирм и их мощностей отсутствовали необходимые условия, в том числе поле деятельности – готовые для предоставления по конкурентным процедурам земельные участки;

• которые по объективным экономическим законам не могли быть иными, как только фирмами, использующими ситуацию превышения спроса над предложением и возможности получения дополнительного дохода не за счет увеличения объема деятельности, а за счет получения разницы между себестоимостью и продажной ценой продукции;

• которые в силу вовлеченности через администрацию в процесс монопольного распределения недостающего ресурса не были заинтересованы в допуске к этому ресурсу конкурентов – иных фирм, а также в изменении «правил игры» – в переходе от апробированных и надежных (гарантирующих результат) процедур предварительного согласования мест размещения объектов строительства к открытым конкурентным процедурам предоставления земельных участков.