Текст книги "Градорегулирование в условиях рыночной экономики"

Предельные параметры документов градостроительного (правового) зонирования – это, можно сказать, параметры правоустанавливающего типа. В западных системах градорегулирования используются еще два типа параметров: 1) параметры (расчетные показатели) территориального планирования, 2) стандарты-требования строительно-технологического и экологического характера. В терминологии ГрК РФ первый тип параметров соответствует рекомендательным нормативам градостроительного проектирования, второй – обязательным для соблюдения техническим регламентам безопасности. Расчетные параметры территориального планирования используются исключительно для разработки подготовительных планов первого уровня, которые учитываются при подготовке документов градостроительного зонирования второго уровня.

Эти расчетные показатели (нормативы градостроительного проектирования) адресованы крупным массивам городских территорий и служат для определения потребностей преимущественно в различных общественных (муниципальных) системах и объектах социального обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Их статус большей частью рекомендательный независимо от уровня административных органов, которые эти показатели-рекомендации разрабатывают и предлагают для использования при составлении документов территориального планирования[64]64
  См., например: Chapin P.S. Urban land use planning. Illinois, 1972.


[Закрыть].

Другой тип параметров – стандарты-требования строительнотехнологического и экологического характера имеют статус обязательных минимальных требований и подлежат выполнению при производстве всех видов строительных и иных работ, связанных со строительством, монтажом оборудования и т.д. Это стандарты такого рода, которые «говорят»: хуже – нельзя, лучше – можно [65]65
  См., например: Трутнев Э.К. Использование городских территорий. Зарубежная и отечественная практика [24].


[Закрыть]. Следует подчеркнуть, что ни расчетные показатели территориального планирования, ни строительно-технологические и экологические стандарты-требования не являются правоустанавливающими параметрами и не включаются непосредственно в документы градостроительного зонирования, но учитываются в них. Аналогичное положение установлено и ГрК РФ для применения в России.

Разрешение на строительство

Как реализуется право на строительные изменения объектов недвижимости! Это право принадлежит только правомочным владельцам недвижимости или их доверенным лицам и может быть реализовано при наличии разрешения на строительство. Однако для некоторых незначительных изменений такие разрешения не требуются.

В Великобритании не требуется, например, разрешения на строительство при расширении или изменении жилого здания (включая строительство гаража), если размеры изменений не превышают 15% объема здания или 70 куб. м (используется наибольшая из двух величин). Максимальный объем расширения, производимого без разрешения на строительство, не может превышать 115 куб. м. Также без разрешения на строительство могут производиться такие работы, как возведение ворот, стен, заборов (в установленных пределах), покраска фасадов, возведение сооружений для сельскохозяйственных целей и лесоводства и т.д. Министр окружающей среды обладает правом толкования понятия «развитие-строительство» применительно к конкретным случаям[66]66
  Wade H.W.R. Administrative law. Р. 185.


[Закрыть].

В США в некоторых случаях допускается производить изменения недвижимости в объеме, эквивалентном 25% ее рыночной стоимости¹.

В законодательстве Германии предусмотрено в общей сложности более 34 случаев, когда разрешения на строительство не требуется. Речь идет о строительных изменениях, не связанных с конструктивными преобразованиями; изменениях внешнего вида построек, если они не расположены в зонах с особыми предписаниями (зоны охраны памятников и исторической среды); сооружениях, не предназначенных для пребывания людей, до 15 куб. м (за исключением гаражей, мест продажи вещей и продуктов); земляных работах при площади до 30 кв. м, высоте насыпи до 1,25 м и глубине выемки до 1 м; теплицах и парниках до 4 м высоты при площади менее 20 кв. м; выемках-бассейнах с объемом воды до 100 куб. м; памятниках на кладбищах высотой до 3 м[67]67
  См.: Бру М. Унифицированный свод правил землепользования. Американская ассоциация планировщиков. Вашингтон, округ Колумбия, Чикаго, Иллинойс, 1985. С. 81.


[Закрыть] <sup>[68]68
  Braschos F. Die Bauordnung und die Vorschriften zu ihrem Vollzug in den neuen Budeslandern. Deutscher Kommunal-Verlag, Bornheim/Bonn, 1991. Z. 155-161.


[Закрыть]</sup>.

Для получения разрешения в местную администрацию передается запрос, к которому прилагаются сведения о строительных намерениях, а для крупных или сложных строительных объектов может прилагаться и проект застройки. По истечении строго фиксированного срока рассмотрения заявки[69]69
  Во Франции, например, предельный срок рассмотрения заявок для обычных построек составляет до 2 месяцев и может быть продлен до 3 месяцев, если подается запрос на строительство более 200 квартир или промышленных и торговых сооружений площадью более 2000 кв. м (JacquotH. Droit de rrbanisme. E, 1987. P. 336-338, 343).


[Закрыть], в течение которого проверяется соответствие строительных намерений регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности, предоставляется разрешение на строительство (как правило, от имени главы местной администрации – мэра). За предоставление такого разрешения может взиматься соответствующий сбор в пользу местного бюджета. Владелец недвижимости, не получивший разрешения на строительство, может обратиться в суд.

В Великобритании до 1981 г. разрешения на строительство предоставлялись бесплатно. В настоящее время действует система дифференцированных выплат. Акт местного управления и планирования от 1980 г. уполномочил министра окружающей среды предписывать выплаты для большинства типов запросов о разрешении на строительство. Размеры выплат варьировались в 1987 г. от 66 ф. ст. до 1650 ф. ст. на каждые 0,1 га земельного участка; для новых зданий – 33 ф. ст. на квартиру (жилую единицу) площадью 40 кв. м, 66 ф. ст. на квартиру площадью 40-75 кв. м и еще 66 ф. ст. на каждые дополнительные 75 кв. м площади с предельной суммой выплат за разрешение в 3300 ф. ст.[70]70
  Wade H. W.R. Administrative law. P. 186.


[Закрыть].

Во Франции практикуется косвенный принцип взимания выплат за предоставление разрешений на строительство. Частные строители должны участвовать в финансировании общественных сетей и объектов инженерного оборудования городской территории посредством выплат местных налогов на обустройство. Это положение закреплено как юридический принцип. Однако способы практического применения этого принципа отличаются разнообразием и сложностью. Кроме того, налог введен не во всех коммунах. Местная власть может использовать и другие способы привлечения финансовых средств на указанные цели. Базой налога на обустройство является суммарная стоимость существующей и строящейся на участке недвижимости. Эта стоимость подлежит переоценке каждый год. Ставка налога – 1%, но совет общины может увеличить ее до 5%. Установленная ставка не может быть изменена ранее 3 лет со дня ее утверждения[71]71
  Saint-Alary R., Saint-Alary С. Droit de la construction. Ttoisiem ed., P.: Dalloz, 1991. P. 32-33.


[Закрыть].

Предоставление разрешений на строительство практикуется почти во всех странах. Но следует со всей определенностью подчеркнуть, что местная администрация, предоставляя разрешение на строительство, не устанавливает никаких новых прав, которые бы не были уже установлены местным законом, каковым является документ градостроительного (правового) зонирования[72]72
  Бывают сложные случаи, связанные с толкованием регламентаций плана зонирования применительно к нестандартным строительным намерениям. В этих случаях соответствующие административные органы имеют право трактовать содержание регламентаций. Но право трактовки не предполагает возможности введения каких бы то ни было иных дополнительных прав, кроме установленных планом зонирования (См.: Бру М. Унифицированный свод правил землепользования).


[Закрыть], утвержденный представительным органом местного самоуправления. Разрешение на строительство только подтверждает наличие соответствия между строительными намерениями владельца недвижимости и регламентациями документа градостроительного зонирования при соблюдении требований безопасности.

По завершении строительства производится инспекция нового объекта опять-таки на предмет соответствия регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности[73]73
  Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. P. 22—26; Braschos E Die Bauordnung und die Vorschriften zu ihrem Vollzug in den neuen Budeslandern. P. 196-197.


[Закрыть]. Если владельцем недвижимости или его доверенным лицом (подрядчиком) это соответствие не было обеспечено, то применяются штрафные санкции[74]74
  В Германии строение, возведенное без разрешения на строительство или вопреки его условиям, может быть снесено за счет владельца с наложением на него штрафа до 100 тыс. марок (Gamer J.E (ed.). Planning law in Western Europe. P. 56,158, 209).
  Во Франции нарушитель может быть заключен в тюрьму, а постройка снесена по ходатайству соседей, собственности которых причинен ущерб от допущенных нарушений (Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. P. 138). Невыполнение регламентаций, содержащихся в разрешении на строительство, также влечет за собой штрафные санкции. Штраф в этом случае может составлять от 2 до 500 тыс. франков. При повторных нарушениях к штрафу может быть добавлено тюремное заключение нарушителя на срок от 1 до 6 месяцев. Размер штрафа обычно определяется пропорционально площади постройки, выполненной без разрешения или вопреки установленным регламентациям. Эта «квота» может достигать до 10 тыс. франков за каждый квадратный метр «незаконной» площади (Jacquot Н. Droit de lTbanisme. R, 1987. Р. 453).В Великобритании если после выдачи разрешения в течение 5 лет строительство остается незавершенным, то администрация выдает владельцу земельного участка официальное уведомление, согласно которому владелец обязан завершить строительство не позднее 12 месяцев со дня выдачи уведомления. При невыполнении этого требования считается, что разрешение на строительство утратило силу, и все выполненные и последующие строительные работы на участке рассматриваются как незаконные (Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. P. 185). Подобные меры применяются и при нарушении условий предоставленного разрешения на строительство. В таких ситуациях местная планировочная администрация направляет письменное оповещение лицу, допустившему нарушение. Оповещение вступает в силу не ранее 28 дней с момента вручения. В оповещении указывается срок, в течение которого допущенные нарушения должны быть устранены. Максимальный срок составляет 4 года (обычно если речь идет о постройках, выполненных без разрешения или вопреки условиям предоставленного разрешения). За невыполнение указанных в оповещении исправлений налагается штраф, размеры которого последовательно возрастают с каждым днем (Wade Н. W.R. Administrative law. Р. 186).


[Закрыть].

Требования безопасности также заведомо известны всем лицам (подрядчикам), производящим строительные работы, поскольку эти требования всегда существуют в форме опубликованных и общедоступных материалов (в США, например, в форме строительных кодексов). Произвольно трактовать требования безопасности не допускается. Если подрядчик считает, что ему предписывается выполнить требования, не содержащиеся в строительном кодексе соответствующего штата или города, то он может обратиться в суд (Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. P. 18).

Информация о градорегулировании

Можно ли получить информацию о каком-либо конкретном земельном участке, например о том, что на нем разрешено строить? Если какого-либо владельца не устраивают регламентации применительно к принадлежащей ему недвижимости, могут ли эти регламентации быть изменены по его инициативе?

Информация, содержащаяся в утвержденном местном документе градостроительного зонирования, является открытой и доступной для всех частных лиц, даже тех, кто не владеет недвижимостью, но хотел бы ее приобрести, предварительно выбрав подходящий земельный участок[75]75
  Есть только один вид информации, которая не подлежит разглашению. Это данные о суммах денежных выплат, произведенных «напрямую» (вне аукциона) при действительно состоявшихся покупках недвижимости. Такая информация относится к разряду коммерческой тайны и защищена законом. Тем не менее информация об уровне стоимости конкретного объекта недвижимости на текущий момент может быть получена из регулярно публикуемых данных о так называемой оценочной стоимости недвижимости, которая определяется специально создаваемыми независимыми оценочными комиссиями (Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989).


[Закрыть]. Информацию также можно получить, запросив ее непосредственно у местной администрации[76]76
  Во Франции, например, распространены так называемые градостроительные сертификаты – юридические документы, которые обычно выдаются от имени мэра и содержат сведения о предписаниях землепользования для соответствующего участка, юридических ограничениях на права собственности и т.д. Градостроительный сертификат должен быть выдан не позднее двух месяцев со дня подачи запроса. Лицу, получившему сертификат, дается юридическая гарантия того, что на период действия документа условия использования земельного участка, о котором состоялся запрос, не изменятся (Renard V., Comby /. (eds.). Land policy in France. P. 160). Градостроительные сертификаты используются не только как подтверждение реализуемости намеченных строительных планов, но и как один из документов, фигурирующих в ситуации купли-продажи земельных участков. В последнем случае они косвенно подтверждают обоснованность (или необоснованность) запрашиваемой цены (Saint-Alary R., Saint-Alary С. Droit de la construction. P. 35—37).


[Закрыть]. Кроме того, закон предписывает публиковать в местной печати все изменения документов градостроительного зонирования, которые могут быть произведены только по результатам публичных слушаний при участии заинтересованных сторон. Сам документ градостроительного зонирования вступает в силу в день публикации решения представительного органа местного самоуправления об утверждении этого документа.

Владелец, желающий изменить регламентации документа градостроительного зонирования применительно к принадлежащей ему недвижимости, может предоставить в местную администрацию соответствующее ходатайство с обоснованием необходимости таких изменений. Если ходатайство будет признано обоснованным, а предлагаемые изменения не затронут интересов соседей и не нанесут им ущерба, то такие изменения могут быть произведены[77]77
  В США, например, действуют детально разработанные юридические процедуры рассмотрения таких ходатайств об изменениях. Они состоят из пяти основных этапов: подача ходатайства, оповещение общественности, подготовка рекомендаций компетентными службами, публичные слушания, принятие решения. При подаче ходатайства владелец уплачивает денежный взнос. Часть его используется для публикаций в местной печати о состоявшемся ходатайстве и дате слушания в муниципалитете. Особо информируются собственники прилегающих земельных участков. Запрос рассматривается ответственными представителями специализированных городских служб. Каждый отдел дает заключение о подведомственных ему аспектах: транспорт, водопровод, канализация и т.д. После этого составляется сводное заключение. Решение принимается членами городского совета путем голосования. В некоторых городах для принятия решения достаточно простого большинства голосов, в других необходимо 2/3 или даже 3/4 голосов. Последнее соотношение обычно применяется, если часть владельцев сопряженных участков высказалась против изменения зонирования или если получено отрицательное заключение экспертной комиссии. В случае отказа проситель имеет право на апелляцию или повторное ходатайство, но не ранее 6 месяцев со дня отказа (Cassidy R. Livable cities. A grass-roots guide to rebuilding urban America. N.Y., 1980. P. 162-164).


[Закрыть].

Участие граждан в градорегулировании

Могут ли частные лица, общественность участвовать в установлении регламентаций зонирования по использованию и изменению недвижимости?

Положения об участии общественности и частных лиц в процессе градорегулирования носят своего рода «инфраструктурный» характер, т.е. представлены практически во всех разделах законодательства развитых зарубежных стран. Тема участия обычно раскрывается с двух позиций: 1) формы (косвенная, прямая), 2) стадии (стадия подготовки, стадия согласования и стадия реализации документов зонирования).

Косвенное участие осуществляется через выборных представителей общественности в местных органах законодательной и исполнительной власти. Несмотря на косвенный характер такого участия, его проявления вполне реальны. Во-первых, существует прямая зависимость политической судьбы местных лидеров от их способности и умения отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами власти, с одной стороны, и поддерживать приемлемый баланс интересов (в том числе имущественных) внутри местного сообщества – с другой. Во-вторых, органам местного самоуправления принадлежит приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В-третьих, имеется особый механизм распределения полномочий и функций внутри самих органов местного самоуправления, при котором администрация выполняет решения, относящиеся к вопросам регулирования отношений собственности, утвержденные представительной (выборной) властью.

Прямое участие общественности и частных лиц в градорегулировании происходит как до, так и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (т.е. помимо официальных решений). Здесь следует упомянуть три момента: 1) необходимость учета мнений ассоциаций граждан и частных лиц в процессе подготовки и принятия решений (высшей формой выражения этих мнений являются референдумы по общим и частным вопросам местной градостроительной политики); 2) возможность апелляции по поводу уже состоявшихся решений; 3) возможность осуществления общественных градостроительных акций, например в форме программ реконструкции главных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и т.д.[78]78
  В США, например, получило широкое распространение и организационное развитие общественное движение за реставрацию городов и поселков с целью сохранения исторических и художественных памятников (см.: Урбанизация и строительство в США: Научно-аналитический обзор. М.: ИНИОН, 1990. С. 23—27).


[Закрыть].

Городская администрация и специалисты-планировщики заинтересованы получить общественное одобрение на ранних стадиях подготовки решений, с тем чтобы в последующем избежать продолжительных и дорогостоящих корректировок, тем более что без такого одобрения трудно рассчитывать на утверждение этих документов. Вот почему широко распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в процессе подготовки документов градостроительного зонирования[79]79
  В Германии, например, если местная администрация намерена осуществить новое строительство или реконструкцию, ее представители должны обсудить эти намерения с теми, кого они непосредственно затронут. Обсуждаются способы осуществления намеченных мероприятий и сбора необходимых для этого средств из муниципального и частных источников. Если реализация плана зонирования (плана застройки) скажется неблагоприятно на проживающих или работающих в районе людях, то администрация должна подготовить соответствующие обосновывающие материалы и обсудить их с заинтересованными гражданами с целью выяснить, как по возможности избежать или уменьшить неблагоприятные последствия. Община должна помочь тем, кто будет вынужден сменить место проживания или работы, а также помочь в перебазировании фирм и предприятий. Результаты обсуждений и социологических опросов и совместно выработанные с общественностью предложения подлежат письменной фиксации. Такого рода документы называются в Германии социальными планами (Das Baugesetzbuch. Ein Uberblick. Bonn, 1986. § 180).


[Закрыть].

Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается обычно со дня официального оповещения о завершении работ. Все общественные организации и частные лица, желающие участвовать в обсуждении подготовленного проекта документа, могут это сделать путем внесения предложений о поправках и изменениях. Законодательно закреплена необходимость публикации основных положений документа в местной печати. Предписывается создавать специальные комиссии по сбору и анализу поступающих предложений и претензий и давать на них аргументированные заключения. Процесс обсуждения и утверждения проекта документа связан с публичными слушаниями в местном городском совете.

Общественность и частные лица имеют возможность воздействовать на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Это воздействие может принимать разнообразные формы. Основные среди них: инициирование корректировки документа; участие в референдумах по спорным вопросам местного развития; апелляции в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное использование принадлежащей им недвижимости, и т.д.

Администрация обеспечивает социально значимую и необходимую функцию – отлаженное действие правовых механизмов, которые приобрели форму подготовки и реализации документов градостроительного зонирования.

Содействие местному градорегулированию со стороны государства

Все, что описано в разделе «Законодательство о градорегулировании за рубежом», относится к «каждодневному» рутинному градоустроительному праву, которое осуществляется почти исключительно на местном уровне. В развитых зарубежных странах градоустройство и градорегулирование не являются функциями центральной власти, государства. Города обладают значительной степенью самостоятельности и свободы как в сфере осуществления своей собственной градостроительной политики, так и в сфере экономической деятельности[80]80
  О степени этой свободы говорит пример США, где правительства штатов регламентируют лишь перечень налогов, которые города могут устанавливать. Они же самостоятельно выбирают комбинации приемлемых налогов и устанавливают налоговые ставки (Paddison R., Bailey S. (eds.). Local government finance. P. 88). Это приводит к широкому разнообразию экономических условий жизнедеятельности в разных городах. Так, максимальная налоговая ставка на недвижимость (Нью-Йорк – 8,95%)в 1980 г. была в 32 раза больше минимальной (Хьюстон – 0,28%) (Macdonald M.C.D. America's cities. A report on the myth of urban renaissance. N.Y., 1984. P. 99).


[Закрыть]. При этом государство берет на себя обязательство путем тонкой «прилаженной» к конкретному месту налоговой и кредитно-финансовой политики создать (при взаимодействии с муниципалитетами) такие выгодные для потенциальных инвесторов условия, при которых на одну единицу государственных вложений можно было бы привлечь 5—7, а иногда и более единиц частных инвестиций[81]81
  Для США показательным является пример с так называемыми предпринимательскими зонами, для организации и развития которых были разработаны федеральная программа и многочисленные программы штатов. К середине 1980-х гг. в 500 административных единицах была организована 1281 предпринимательская зона (Eisinger Р.К. The rise of the entrepreneurial State. State and local economic development policy in United States. Wisconsin, 1988. P. 189). Города и их отдельные районы включаются в программу при соответствии определенным квалификационным критериям: уровень благосостояния местного населения, уровень безработицы, состояние жилья, размеры района. Включенным в программу городским районам предоставляется «пакет» разнообразных льгот: освобождение от налога штата на прибыль предприятий, от налога на недвижимость или снижение этого налога до 50% на 10 лет; предоставление 50-процентной скидки на налогообложение капитала, направляемого на строительство; уменьшение зональных ограничений на виды использования недвижимости; подготовка городом или графством свободных земельных участков для промышленного освоения (Eisinger Р.К. The rise of the entrepreneurial State; Peterson G.F., Lewis C. W. (eds.). Reagan and the cities. Wash., 1986).


[Закрыть]. И это приносит успех. Подобная государственная градостроительная политика ныне проводится почти во всех развитых странах[82]82
  Ограничимся примером Великобритании, где воздействие на развитие городов рассматривается как проблема партнерства общественного и частного секторов. За общественным сектором закреплены функции приобретения земельных участков, создания инженерной инфраструктуры, распределения грантов (субсидий) и инициирования строительных работ посредством предоставления налоговых льгот. При таких условиях становятся выгодны частные вложения, которые были бы перенаправлены в другие, более преуспевающие и прибыльные места. Так действует одна из многих программ – программа развития городских районов. Она базируется на взаимоотношениях трех сторон: частная инициатива – органы местного самоуправления – правительственные органы (министерство окружающей среды). Доля частного сектора в программе постоянно увеличивается, а муниципалитетов – уменьшается. Частный капитал привлекается посредством премий (грантов) на развитие и преобразование городов. Роль государства состоит в соблюдении так называемого рычажного фактора, задача которого – обеспечить привлечение на 1 ф. ст. общественных субсидий не менее 3 ф. ст. частных вложений. При этом правительство берет на себя 75% расходов, остальные 25% – местные органы самоуправления. За 1981—1986 гг. доля государственных расходов на премии (гранты) превысила 35 млн ф. ст., а доля частных инвестиций – 354 млн ф. ст. («рычажный фактор» превысил 10-кратную величину). Это дало возможность субсидировать 181 проект, в результате чего было создано примерно 20 тыс. рабочих мест и построено около 4 тыс. жилых единиц (см.: Шаповалов АЛ. Проблемы кризиса британских городов и политика консервативного правительства М.Тэтчер // Известия ВГО. 1989. Т. 121. Вып. 1. С. 66—68).
  Все более распространенной формой инициирующего градорегулирования становятся предпринимательские зоны. Их статус определен Актом от 1980 г. о местном управлении и планировании. Министр окружающей среды может предложить какому-либо городскому совету подготовить и принять к реализации схему предпринимательской зоны. Представление министра должно быть согласовано с министерством финансов. При парламентских слушаниях обе палаты имеют право отвергнуть представление (Wade H.W.R. Administrative law. Р. 188—189). После принятия решения о введении предпринимательской зоны коммерческие и промышленные фирмы, в ней расположенные, освобождаются от уплаты налога на собственность и ряда других налогов. Предпринимательские зоны имеют статус зон упрощенной планировки, которые применяются для инициирования строительства в районах, нуждающихся в реконструкции. Эти зоны могут быть подготовлены местной администрацией. Разрешение на строительство в них предоставляется на 10 лет (а не на 5, как это установлено законом во всех других случаях). Зоны упрощенной планировки имеют сниженный уровень ограничений и контроля для определенных типов строительства (Urban land markets in the United Kingdom // A report on Government Policies and Programmes and their background, prepared as part of an International Project for the Urban Affairs Division of the OECD. Department of the Environment. Land and Property Division. L., 1988. P. 46). Также может быть использован механизм так называемого полного разрешения. В этом случае ответственный планировочный орган разрешает строительство в принципе, оставляя за собой право одобрения только по определенным аспектам. Предпринимательская зона обычно вводится на 10 лет, по истечении которых выдача разрешений на строительство приостанавливается, за исключением объектов, где строительство уже было начато (Basic planning law practice. L., 1988. P. 12—16).


[Закрыть].

Метаморфозы зонирования. Три типа систем градорегулирования

Градоустроительное право возникает и формируется на пересечении разнонаправленных интересов. Его исходное (и одновременно итоговое) назначение состоит в том, чтобы вырабатывать, развивать и корректировать сообразно меняющимся условиям, а также национальным, региональным, местным и локальным ценностным установкам правовые механизмы взаимосогласования и поддержания баланса этих интересов. Такие установки ориентируют и настраивают на поиск той области действительности, которую можно назвать этической реальностью. Однако нет гарантий нахождения этой области. Практика реализации правовых механизмов градорегулирования (несмотря на их видимое совершенство и изощренность) показывает возможность сбоев, чреватых выходом из однажды найденной области этической реальности. Полярные проявления таких сбоев – так называемые перезонирование и незонирование.

Перезонированые. Существует опасность (которая иногда превращается в реальность) перерождения «пакета прав» в «точку» целевого назначения, когда в результате либо несправедливого зонирования, либо многочисленных изменений плана зонирования владельцам начинают предписывать использовать их недвижимость однозначным образом, без права выбора конкурентноспособных видов использования. Тем самым подрывается основополагающий принцип зонирования, ориентирующий на максимально эффективное использование недвижимости в рамках установленных ограничений[83]83
  Hagman D.G., Juergensmeyer J.C. Urban Planning and Land Development Control Law. P. 47.


[Закрыть]. Использование «жестких» схем зонирования может приводить к развитию крайних форм социально-пространственной сегрегации городского населения[84]84
  Dear M., Scott A.J. (eds.). Urbanization and urban planning in capitalist society. P. 124.


[Закрыть]. Зонирование может стать сильным орудием «социального выталкивания», когда оно подразделяет территорию на крупные участки и поддерживает их предельно высокую цену, тем самым вытесняя средне– и низкооплачиваемые группы населения из района[85]85
  Ley D. A social geography of the city. P. 309.


[Закрыть]. Например, в городе Вестчестере (входящем в Нью-Йоркский метрополитенский ареал) 90% участков для односемейных домов имеют не менее 4 акров, а в одноименном графстве 80% территории разбито на участки размером 1—4 акра. Подавляющая часть населения не может позволить себе жить в большинстве таких элитарных графств[86]86
  Duncan J.S. A cultural analysis of urban residential landscapes in North America: a case of the anglophiee elite. In: Agnew J.A., Mercer JSopher D.E. (eds.). The city in cultural context. L., 1984. P. 268.


[Закрыть].

Незонирование. Зонирование – это ограничение. В условиях свободной экономики иногда может возникать соблазн освободиться от ограничений, особенно когда зонирование перерождается в перезонирование. Соблазн этот мотивирован конкуренцией между городами, когда какой-то город, «освободившись» от зонирования, предполагает получить инвестиционные преимущества. Однако «за все нужно платить». Преимущества в инвестиционной сфере могут обернуться недостатками в сфере экологии и социального обеспечения.

Характерен в этом отношении пример Хьюстона. Это практически единственный и в этом отношении уникальный крупный город США, где до сих пор не введено зонирование в качестве местного градоустроительного закона. Такое положение имеет свои преимущества с точки зрения одних интересов и недостатки с точки зрения других. С одной стороны, отсутствие жестких ограничений на использование земли стало ощутимым импульсом строительного и экономического развития города, с другой – здесь заметно отстает сфера социального обслуживания средне– и низкооплачиваемых слоев населения. По мнению самих американских исследователей, пример Хьюстона наглядно демонстрирует, что неограниченное развитие капиталистического типа противоречит устремлениям к высокачественной жизни в современном городе[87]87
  Feagin J.R. Free enterprise city: Houston in political and economic perspective. L., N.Y., 1988. P. 237.


[Закрыть].

Отсутствие зональных ограничений сделало город привлекательным для сооружения многочисленных промышленных и деловых объектов. После окончания Второй мировой войны в Хьюстоне построено больше крупных объектов, чем во многих других городах США. Суммарная площадь офисов с конца 1940-х гг. по настоящее время увеличилась более чем в 20 раз – с 6,9 млн кв. футов в 1949 г. до 163,5 млн кв. футов в 1986 г.

Наряду с повышенной экономической активностью в Хьюстоне заметны признаки социальной напряженности. Вот некоторые факты. Метрополитенский район Хьюстона является одним из самых неблагополучных по уровню онкологических заболеваний в стране: 47 смертей на 100 тыс. населения ежегодно против 22 смертей по общенациональному показателю. На начало 1980-х гг. Хьюстон был наиболее опасным городом по уровню смертности от дорожно-транспортных происшествий: 23 смерти на 100 тыс. жителей в год – в два раза выше, чем в Детройте (12,7), и более чем в два раза выше, чем в Нью-Йорке (9) и Филадельфии (7,5). В 1979 г., на пике развития Хьюстона, почти 200 тыс., или 13%, горожан находились ниже национального уровня бедности. Являясь четвертым городом США по численности населения, Хьюстон занял только 15-е место по количеству социального жилья.

В 1977 г. Хьюстон находился на 140-м месте среди американских городов по площади парковых территорий: 4,9 акра на 1000 жителей. Сопоставимые с ним города американского юга Феникс и Даллас имеют 34 и 27 акров на 1000 жителей соответственно. Муниципальных служащих в Хьюстоне (8,7 на 1000 жителей) существенно меньше, чем в Атланте и Денвере (17 и 19 соответственно). Суммы, выделяемые на планировочные работы в Хьюстоне в расчете на одного жителя, меньше, чем в Далласе и Остине, соответственно в 5 и 9 раз[88]88
  Feagin J.R. Free enterprise city… P. 156—263.


[Закрыть].

Указанные метаморфозы зонирования не являются нормой. Это, безусловно, отклонения. В практике и дальше неизбежно будут появляться частные случаи отклонений от эволюционного развития. Однако механизм правового градорегулирования достаточно надежен и вряд ли позволит маятнику эволюции резко вырваться из области этической реальности и двинуться в запредельные области тотального равенства или хаоса всеобщего экономического произвола.

Как было показано ранее, этическая реальность поддерживается балансом общественных и частных интересов. На шкале эволюционного развития отмечены три вида возможных соотношений этих интересов: 1) доминирование частного интереса, 2) равновесный баланс общественных и частных интересов, 3) доминирование государственного интереса. Этим видам соотношений интересов соответствуют три типа систем градорегулирования:

1) система, при которой отсутствует законодательство о градостроительной деятельности, когда характер и объемы изменений недвижимости определяются самими владельцами с минимальным контролем со стороны местных общественных органов и государства;

2) система «классического» законодательства о градостроительной деятельности в развитых зарубежных странах, которая характеризуется одновременным наличием двух компонентов – территориального планирования и зонирования. Последнее обеспечивает права использования и изменения недвижимости и построено по принципу предоставления свободы в некоторых рамках;

3) система «классического» градостроительства социалистического типа, действовавшая в прежних социалистических странах. Эта система характеризуется и отсутствием законодательства, и отсутствием документов, содержащих юридические гарантии возможного изменения назначения недвижимости, наличием громоздкой «разрешительной машины» бюрократическо-чиновничьего толка, существующей и действующей благодаря отсутствию указанных документов, а также диктатом однозначного «целевого назначения», предписывающего только один неизменный вид использования недвижимости.

О содержании и сложностях перехода от системы третьего, социалистического типа к системе градорегулирования второго, рыночного типа пойдет речь в следующем разделе.