Текст книги "Формирование промышленной политики. Соединенные Штаты, Великобритания и Франция в период становления железнодорожной отрасли"

В заключение я хочу выразить благодарность Вадиму Радаеву, заведующему кафедрой экономической социологии НИУ ВШЭ (Москва), за организацию перевода этой книги и Алексу Хольцману, моему редактору в «Cambridge University Press».

Благодарности

Я благодарен многим. В особенном долгу я перед Джоном Мейером за неустанную и щедрую интеллектуальную поддержку и советы. Нил Флигстин, Роберт Л. Фрост, Мишель Ламон, Джон Мейер, Уильям Рой и Дэвид Вогель прочли каждое предложение и ко многим из них дали комментарии.

Полезную критику и советы к черновым вариантам глав этой книги предложили Джин Бёрнс, Брюс Каррутерс, Пол Димаджио, Роджер Фридланд, Хиллель Фриш, Уильям Гуд, Питер Холл, Питер Катценштейн, Сьюзан Келлер, Сеймур Мартин Липсет, Роберт Либман, Бен Шнейдер, Нил Смелсер, Энн Свидлер, Кэтлин Телен, Уолтер Уоллис, Роберт Уитноу, Мирис Зельдич-мл. и Вивиана Зелизер.

Я также благодарен Джеймсу Барону, Полу Димаджио, Рональду Джеперсону, Уильяму Ричарду Скотту, Энн Свидлер и Вивиане Зелизер за комментарии и методические указания по важным моментам и в целом за интеллектуальную поддержку.

Преподавая студентам в Принстоне, я научился у них большему, чем они научились у меня. В их числе – Терри Бойчик, Стивен Чиу, Тимоти Доуд, Бай Гао, Мэтью Лоусон, Бинг Шен, Марин Уоллер, Дэниэл Вебер и Ян Ян. Я благодарю Дэвида Брейна (Университет Индианы), Эву Моравску (Университет Пенсильвании), Виктора Ни (Корнельский университет), Нэнси Бермео (Принстонский университет) и Атула Коли (Принстонский университет) за приглашения представить первые наброски на их семинарах.

Благодарю за материальную поддержку Фонд национальной науки, программу академических отпусков Принстонского университета, Центр международных исследований и Комитет по исследованиям в области гуманитарных и общественных наук Принстонского университета. На протяжении четырех последних лет трое заведующих кафедрой социологии в Принстоне предоставили мне всю возможную материальную поддержку и разрешали преподавать только те курсы, которые наилучшим образом соответствовали задачам, возникавшим в связи с работой над этой книгой. Я благодарен Марвину Бресслеру, Гилберту Розману и Вивиане Зелизер.

В издательстве Cambridge University Press Эмили Луз и Алекс Хольцман помогли мне отточить стиль и сделать изложение более содержательным, а Рональд Коэн помог сделать мой текст удобочитаемым.

Наконец, я очень многим обязан Мишель Ламон, моей спутнице в размышлениях и в жизни. Благодарен ей за то, что для меня она больше чем коллега и больше чем супруга.

I. Политическая культура и промышленная рациональность

Введение

В XIX столетии каждое западное национальное государство выработало отчетливую стратегию управления промышленностью. Ведущие теории принятия политических решений не уделяют должного внимания происхождению этих стратегий, что в конечном счете не позволяет им объяснить, почему стратегии управления промышленностью остаются неизменными несмотря на революции, смену правящих режимов, войны и депрессии. Экономисты и сторонники функционального подхода, предполагающие, что выбор проводимой государством политики определяется законами экономической эффективности, не в силах объяснить, почему стратегии разных наций не становятся все более похожими, приближаясь к некоей наиболее эффективной модели. Исследователи в области политической теории, считающие, что выбор политики отражает предпочтения властей предержащих, не в состоянии объяснить, почему национальные стратегии промышленной политики сохраняют свое значение даже при смене режимов с радикально различающимися идеологиями.

Исследователи объясняют происхождение государственных стратегий политики в таких терминах, как «традиция» и «наследие», однако большинство теоретиков предпочитают работать с поддающимися обобщению политическими и экономическими параметрами и не учитывают влияния национальных традиций. В результате в сравнительных исследованиях политики возникает прискорбный разрыв между теорией и эмпирическими результатами: теория подчеркивает роль универсальных политических и экономических сил, а эмпирические исследования, как правило, акцентируют влияние традиций. Поэтому во многих работах теоретически значимые факторы объясняют лишь малую часть различий между странами, а огромный неподдающийся объяснению остаток трактуется как результат влияния культуры и традиций. Я полагаю, что причину нежелания теоретического осмысления традиций следует искать в одном из постулатов современного мировоззрения, согласно которому уникальные традиции суть реликты прежней эпохи, обреченные на исчезновение под натиском логики и рассудка. Уверенность в том, что в наши дни выбор политики определяется универсальными законами интереса и рациональности, заложена в самую основу современного мировоззрения и не позволяет рассматривать что-либо связанное с культурой как двигатель политического выбора.

В этой книге я изучаю происхождение государственных стратегий промышленной политики, прослеживая эволюцию политики в сфере железных дорог в США, Франции и Великобритании в 1825–1900 гг. Моя цель – дать теоретическое объяснение традициям, определяющим национальный характер политики в этих странах. Обратиться к этой задаче меня побудили два обстоятельства теоретического характера. Во-первых, не смотря на то что различия между современными странами в организации хозяйства и экономической политики очень велики и не похоже, что они сокращаются, большинство исследователей готовы изучать что угодно, но только не процессы, в ходе которых возникают и воспроизводятся эти различия. Во-вторых, те немногочисленные теории, которые все же берутся объяснить межстрановые различия, обладают множеством недостатков. Объяснения, указывающие на различия «национальных характеров», являются частным случаем редукционизма, так как сводят причины этих различий в институтах разных стран к коллективным психологическим особенностям неясного происхождения. Неоинституционалистские/стейтистские концепции политики подчеркивают роль структурной инерции, используя множество терминов со сходным смыслом, однако не могут объяснить причин инерционности институтов. Утверждение «институты продолжают существовать потому, что они институционализированы» не является объяснением – это лишь констатация. Я полагаю, что влияние традиций той или иной страны на принятие политических решений обусловлено их вкладом в коллективные представления о социальном порядке и инструментальной рациональности. В разных странах исторически сложились неоднородные представления о порядке и рациональности, и современные стратегии промышленной политики формируются вокруг этих представлений.

Мои рассуждения основаны на двух несложных эмпирических наблюдениях. Первое: на протяжении XIX в. суверенные государства создавали институты для организации хозяйственной жизни по подобию институтов, организующих политическую жизнь. В политике США суверенитетом наделялись независимые местные правительства, подчинявшиеся относительно слабой федеральной власти (представленной преимущественно судебной системой). В промышленной политике страны хозяйственная независимость в первую очередь предоставлялась правительствам местных сообществ, которые активно содействовали экономическому развитию, и во вторую очередь – системе федерального арбитража, что позволяло правительству выступать в роли рефери на свободном рынке. Во Франции политическим суверенитетом наделялось централизованное государство как единственная сила, способная поддерживать порядок и обеспечивать единство нации. Следуя той же логике, промышленная политика Франции предоставляла государству хозяйственную независимость: считалось, что толь ко управление из центра может создать хозяйственный порядок и обеспечить достижение экономических целей нации. В Великобритании политический суверенитет получал каждый представитель высшего класса, которому гарантировалась юридическая защита от других представителей его класса, королевской власти и государственной бюрократии. Промышленная политика предоставила независимость отдельным фирмам – вначале посредством политики laissez-faire, а впоследствии – активно защищая фирмы от вмешательства и рыночных, и политических сил.

Наличие параллелей между политической и промышленной культурой принимается большинством исследователей как некая данность, однако я считаю, что именно в этих параллелях содержится ключ к разгадке причин межстрановых различий в политике. Мой тезис состоит в следующем: различия в концепциях экономической эффективности проистекают из различий в традициях политической жизни. В процессе создания современной промышленной политики существующие принципы социального и политического порядка переносились в сферу хозяйства.

Второе эмпирическое наблюдение заключается в том, что существующие национальные промышленные стратегии воспроизводятся при столкновении с новыми задачами. Когда перед нацией встает новая проблема, требующая политического выбора, новые институты создаются по образцу использованных ранее. Например, если в прошлом в данной стране для повышения эффективности производства поощряли ценовую конкуренцию, то в будущем ту же стратегию повышения эффективности будут применять и в новых отраслях. Я покажу, что стратегии промышленной политики воспроизводятся не только благодаря тому, что повторять уже существующее проще в организационном плане, но и потому, что именно государственные институты воплощают те представления о при чинно-следственных связях, на основе которых политики принимаются за решение новых проблем. Я обращусь к примеру воспроизводства и эволюции политики в сфере железных дорог в первые 75 лет их существования, чтобы показать роль таких представлений о причинных связях в сохранении и изменении стратегий промышленной политики.

Прежде чем перейти к теоретической части, я кратко опишу стратегии государственной промышленной политики конца XIX в. Что представляли собой различные стратегии, и как они развивались в дальнейшем? Промышленная политика США, ориентированная на защиту экономических свобод, на пороге XX в. стремилась предотвратить любые ограничения свободы торговли и насаждала ценовую конкуренцию. Федеральная антимонопольная политика была нацелена на борьбу с попытками ценовых сговоров и на предотвращение объединений, ведущих к монополизации отрасли. Цель отраслевых регулирующих агентств состояла в том, чтобы не допускать образования картелей и поддерживать ценовую конкуренцию. В основе этой стратегии лежало представление о том, что залогом роста является естественный отбор фирм на нерегулируемых рынках. В XX столетии антимонопольное законодательство расширялось и ужесточалось; оно применялось для регулирования самых разных отраслей – от нефтяной промышленности до телекоммуникаций и компьютеров. Регулирующие агентства контролировали установление цен и уровень конкуренции в таких отраслях, как производство электроэнергии, добыча природного газа, радио, телевидение и авиаперевозки. Стратегии промышленной политики в США поддерживают рынок и тем самым укрепляют уверенность политиков в том, что не ограниченная конкуренция способна обеспечить процветание практически любой отрасли.

Во Франции все было по-другому. Система управления промышленностью, сложившаяся к концу XIX в., опиралась на государственный дирижизм (public concertation) в хозяйственной жизни. Цель промышленной политики состояла в управлении развитием ключевых производственных и инфраструктурных секторов, поскольку считалось, что только государство в силах защитить прогресс от действий предпринимателей, эгоистично преследующих собственные интересы, и иррациональных рыночных сил. В начале XX в. французские технократы пытались создавать смешанные государственно-частные компании и проводить национализацию предприятий. С появлением в 1950-х годах промышленного планирования технократы получили контроль над всеми секторами экономики; манипулируя целевыми показателями пятилетних планов, государство теперь могло управлять промышленностью, создавая новые и отказываясь от устаревавших отраслей. В основе французской политики лежало представление о том, что класс экспертов-технократов справится с управлением хозяйством лучше, чем кучка эгоистичных капиталистов или «невидимая» и «неразумная» «рука» рынка.

Если в конце XIX в. политика США передавала власть над хозяйственной жизнью рынкам, а политика Франции – технократам, то политика Великобритании наделяла властью предпринимательские фирмы. Под лозунгом невмешательства в хозяйственную жизнь Великобритания поощряла создание картелей и защищала мелкие фирмы, препятствуя враждебным поглощениям. Идея о том, что предпринимательский дух мелкой фирмы является основным источником экономического роста, продолжала задавать контуры политики и в XX столетии. Чтобы уберечь небольшие предприятия от банкротства во время кризисов 1920–1930-х годов, британское правительство поощряло создание картелей. Когда после Второй мировой войны правительство лейбористов по идеологическим соображениям национализировало часть промышленных предприятий, их руководство сохранило за собой право принятия самостоятельных решений, не зависевших от колебаний политического курса. В дальнейшем попытка Великобритании повторить французский опыт промышленного планирования провалилась, поскольку под предлогом развития перспективных отраслей государство занималось спасением убыточных предприятий. В 1980-х годах правительство Маргарет Тэтчер вернулось к политике, открыто наделявшей хозяйственной властью фирму. В XX столетии промышленная политика защищала частную инициативу от вмешательства рынка и государства и содействовала ориентированному на прибыль предпринимательству, которое считалось залогом экономического роста.

Как США, Франция и Великобритания пришли к данным стратегиям? Большинство политологических, экономических и институциональных подходов не могут ответить на этот вопрос, потому что принимают как данность все те аксиомы современного мировоззрения, которые им следовало бы сделать объектом исследования, выявив их социально сконструированный характер. Такие подходы не подвергают проблематизации распространенное мнение о том, что действия совершаются ради максимизации экономической полезности и политической борьбы за коллективные материальные интересы. Эти подходы принимают экономическую рациональность как нечто самоочевидное и рассматривают институты как нечто существующее независимо от поддерживающих их социальных практик. По сути, эти подходы лишь переводят на теоретический язык обыденные представления, характерные для современной картины мира, а затем используют эти теории как инструмент изучения той же современности.

В результате политологи, экономисты и институционалисты остаются в пределах современного мировоззрения и не интересуются механизмами возникновения и развития новых социальных институтов и соответствующих им концепций реальности – а ведь именно интерес к проблемам такого уровня обусловил развитие социальных наук в XIX столетии. Политологи выясняют, почему та или иная группа интересов побеждает в конкретном политическом споре – вместо того чтобы задаться вопросом: как вообще получилось, что в современном мире именно корпоративные группы (нации, классы, расы или группы интересов) стали теми осями, по которым строятся идентичность и действие (исключение представляют работы [Anderson B. 1983; Ruggie 1993; Thomas, Meyer 1984; Lipset, Rokkan 1967])? Экономисты пытаются разгадать универсальные принципы экономической эффективности – вместо того чтобы выяснять, отчего именно идея прогресса стала основой развития современного общества и каким образом возникает та или иная концепция прогресса и эффективности (ответы на этот вопрос можно найти в ряде работ экономсоциологов [Granovetter 1985; DiMaggio, Powell 1991; Zelizer 1993]). Институционалисты стремятся выяснить, какая из институционализированных практик больше подходит для проведения той или иной политики – вместо того чтобы попытаться понять, как эти практики становятся институтами, т. е. наделяются коллективным смыслом и благодаря этому продолжают существовать (исключения см. в работах [Berger, Luckmann 1966; Meyer et al. 1987; Scott 1992; Jepperson 1991]). Далее я буду называть эти три подхода реалистическими, чтобы отличать их от социально-конструктивистских подходов к тем же сюжетам. Я полагаю, что эти версии реалистического подхода затемняют природу современной рациональности, так как принимают слишком многое в социальном мире за чистую монету – вместо того чтобы спросить, каким образом мир стал таким, какой он есть.

Идея демократического правления предполагает, что политический выбор отражает баланс власти между различными общественными интересами. Эта идея является ключевой для политологических концепций, объясняющих политические решения через оценку влияния соперничающих групп. Многие представители плюралистического подхода и неомарксисты изображают процесс принятия решений как конфликт между конкурирующими группами интересов; принципиальная разница между либералами и радикалистски настроенными авторами сводится к тому, признают они справедливость правил политического соревнования или нет. Концепция борьбы интересов в плюралистическом подходе восходит к «Хозяйству и обществу» Макса Вебера, который изучал возникновение разнообразных политических группировок. Истоки реализма неомарксистов кроются в работе Карла Маркса «Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта», где описывается борьба группировок в господствующем классе за контроль над государством в период правления короля Луи-Филиппа. В основе всех этих теорий лежит обыденное по своей сути представление о том, что политические решения отражают относительную власть конкурирующих групп. Данная идея настолько укоренилась в политической науке, что ее принимают как данность даже признанные новаторы, чьи работы совершили переворот в этом направлении исследований. Теория рационального выбора дополнительно предполагает, что интересы могут быть объективно оценены с помощью математического моделирования; подходы, изучающие коалиции, утверждают, что поскольку группы интересов меняются со временем, в разное время складываются различные фракции.

Такой подход позволяет объяснить, чем определяется выбор одной из имеющихся в отдельном государстве политических альтернатив, но он не работает в сравнительных исследованиях. Во-первых, он не объясняет происхождения существующих политических альтернатив (в качестве исключений см. работы [Bachrach, Baratz 1963; Lukes 1974]). Поскольку в разных странах наборы вариантов почти всегда различаются, а в большинстве случаев – и взаимно исключают друг друга, решающее значение приобретает ответ на вопрос о том, как сложился тот или иной набор вариантов. Возьмем как пример планирование размещения железнодорожных линий. В Великобритании даже не обсуждали возможности государственного планирования, а во Франции не помышляли о частном планировании. Выяснив, почему тот или иной вариант не рассматривался в политических дискуссиях, мы поняли бы, почему в Великобритании планированием занимались частные фирмы, а во Франции – государство, однако теория групп интересов обычно оставляет без внимания вопрос о происхождении альтернатив, которые рассматриваются на этапе выбора политики. Во-вторых, теория групп интересов не может объяснить, почему слабая группа в одной стране добивается более выгодной для себя политики, чем более сильная группа в другой стране. Теория групп интересов бездоказательно допускает, что сильнейшая группа всегда выигрывает; поэтому, когда в политической борьбе побеждает более слабая группа, сторонники этой теории пускаются в пространные рассуждения о том, что данная группа либо не была слабой, либо не победила. По сути, сила группы определяется исходя из ее способности побеждать. Третье и, возможно, самое важное обстоятельство заключается в том, что концепции политического реализма не объясняют, почему группы со сходными интересами в разных странах имеют различные представления о выгодной им политике. Представители железных дорог, даже находясь в сходном положении, в каждой из рассматриваемых трех стран боролись за свой вариант промышленной политики. Я полагаю, что теории политического реализма не способны объяснить межстрановые различия в политике потому, что не ставят перед собой вопроса о том, откуда берутся группы интересов, как возникают политические проблемы, требующие решения, и каким образом складывается набор альтернативных политических мер.